Am 2. Februar 1952 beantragte der Kläger die Genehmigung für den allgemeinen Güterfernverkehr und wies in einer Anlage zu seinem Antrag darauf hin, daß er bereits im September 1950 beim Straßenverkehrsamt in Wuppertal einen entsprechenden Antrag eingereicht habe. Den Antrag vom 2. Februar 1952 beschied der Regierungspräsident in Düsseldorf am 16. April 1952 unter Hinweis auf eine vom Beklagten verfügte Genehmigungssperre ohne Rechtsmittelbelehrung abschlägig. Hiergegen erhob der Kläger in einer als Einspruch bezeichneten Eingabe vom 26. April 1952 Gegenvorstellungen. Der Regierungspräsident lehnte daraufhin den Genehmigungsantrag durch förmlichen Bescheid vom 28. Mai 1952 ab. Zur Begründung führte er aus: Der Antrag des Klägers vom September 1950 sei nicht eingegangen, die für das Land Nordrhein-Westfalen festgesetzte Frist zur Einreichung von Genehmigungsanträgen für den Güterfernverkehr aber bereits am 15. April 1950 abgelaufen. Das auf den Bezirk Düsseldorf entfallende Kontingent an Fernverkehrskonzessionen sei bereits im September 1950 erschöpft und das Konzessionsverfahren zur Neuregelung des Güterfernverkehrs damit abgeschlossen gewesen. Das öffentliche Verkehrsbedürfnis sei nunmehr befriedigt. Im übrigen seien bei dem Kläger nicht einmal die technischen Voraussetzungen für die Erteilung der beantragten Konzession erfüllt.

Die Beschwerde, die Klage und die Berufung des Klägers sind erfolglos geblieben.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat in seinem Urteil vom 12. Mai 1953, durch das es die Berufung des Klägers zurückgewiesen hat, im wesentlichen folgendes ausgeführt: Die Klage enthalte neben der Anfechtung des Verwaltungsakts auch das Begehren, die erbetene Konzession zu erteilen, somit neben den Elementen der Anfechtungsklage auch die Elemente der sogenannten Vornahmeklage. Für derartige Klagen komme es auf die Sach- und Rechtslage zur Zeit der letzten mündlichen Gerichtsverhandlung an. Maßgebend für die Beurteilung seien demnach die Vorschriften des Güterkraftverkehrsgesetzes vom 17. Oktober 1952. Nach § 8 Abs. 1 des Güterkraftverkehrsgesetzes sei der Güterfernverkehr genehmigungspflichtig. Für die Zulassung zu ihm bestehe ein numerus clausus. Die beantragte Genehmigung sei dem Kläger versagt worden, weil das dem Lande. Nordrhein-Westfalen zugewiesene Kontingent an Güterfernverkehrskonzessionen bereits erschöpft sei. Die Festsetzung einer Höchstziffer für die Zulassung zum Güterfernverkehr verstoße nicht gegen das Grundrecht der Freiheit der Berufswahl. Der selbständige Betrieb eines Güterfernverkehrsunternehmens sei nicht nur als besondere Ausübungsart eines umfassenderen Berufs anzusehen. Weder nach der Lebenserfahrung noch nach den wirtschaftlichen Gegebenheiten oder der historischen Entwicklung könne man die Personenbeförderung und den Gütertransport mit Kraftfahrzeugen als einheitlichen Beruf ansprechen. Der Gütertransport mittels Kraftwagens stelle auch nicht einen einheitlichen Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes dar, so daß der Güterfernverkehr und der Güternahverkehr nur Ausübungsarten dieses Berufs wären. Vielmehr habe sich der Güterfernverkehr in anderen Formen und Bahnen entwickelt als der freigestaltete Güternahverkehr. Auf Grund dieser Entwicklung sei er, insbesondere unter Berücksichtigung seiner heutigen wirtschaftlichen Gegebenheiten, nach der allgemeinen Lebenserfahrung als Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes zu werten. Bei dem numerus clausus handele es sich rechtlich qualifiziert um einen besonderen Fall der Versagung der Zulassung wegen mangelnden Bedürfnisses. Die in Art. 12 GG gewährleistete Freiheit der Berufswahl umfasse auch die Freiheit der Zulassung zu dem gewählten Beruf. Wahl und Zulassung seien aber an die Schranken gebunden, die sich aus dem Grundgesetz selbst ergäben und die in Art. 2 GG enthalten seien. Beim Güterfernverkehr sei die Bedürfnisprüfung das geeignete Mittel zur Abwendung der Gefahren, die bei unbeschränkter Zulassung zu diesem Beruf den in Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes genannten Schutzgütern drohen würden. Zu diesen Schutzgütern gehörten auch die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des öffentlichen Verkehrs, das Recht auf ungefährdete Benutzung der Straßen. Der Güterfernverkehr stelle einen wesentlichen Teil des Straßenverkehrs überhaupt dar. Durch die im Fernverkehr fahrenden Fahrzeuge sei schon wegen ihrer Größe und der Art ihres Einsatzes eine größere Gefährdung der übrigen Verkehrsteilnehmer bedingt als durch Personenkraftwagen und leichte Lieferfahrzeuge. Die Schadensquote im gewerblichen Güterverkehr liege höher als im Werkverkehr. Das erkläre sich daraus, daß im gewerblichen Fernverkehr die größte Zahl der eigentlichen Schwerlastfahrzeuge eingesetzt sei, und daß der heftige Konkurrenzkampf auf dem Gebiete des gesamten Gütertrensportwesens besondere in gewerblichen Güterfernverkehr zu einem gesteigerten Einsatz der Fahrzeuge und der Fahrer und damit zu einer Vernachlässigung der Betriebssicherheit der Fahrzeuge und zu einer Überbeanspruchung der Fahrer führe. Wenn sich aber schon bei beschränkter Zulassung zum Güterfernverkehr derartige Erscheinungen bemerkbar machten, so sei mit hoher Wahrscheinlichkeit zu befürchten, daß die Aufhebung aller Beschränkungen eine weitere erhebliche Beeinträchtigung der Sicherheit des öffentlichen Verkehrs zur Folge haben würde. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung würden verkehrspolizeiliche Maßnahmen und solche der Strafjustiz diese Gefährdung nicht oder nicht rechtzeitig verhindern können. Im übrigen seien den zum gewerblichen Güterfernverkehr zugelassenen Unternehmern besondere Bindungen im Interesse der Allgemeinheit und zum Schütze ihrer Kunden auferlegt. Hemme so der Gesetzgeber den Güterfernverkehrsunternehmer durch Auferlegung besonderer Pflichten in seiner beruflichen Betätigung, so müsse er auch die berufliche Leistungsfähigkeit des Unternehmers gewährleisten, die diesen erst in die Lage versetze, seine besonderen Pflichten ordnungsgemäß zu erfüllen. Diese Aufgabe des Gesetzgebers ergebe sich keineswegs im Interesse des einzelnen Unternehmers, wenn sie ihm auch zugute komme. Die Zulassungsbeschränkung im Güterfernverkehr diene außerdem dem Schütze der Bundesbahn. Der Betrieb der Bundesbahn sei überwiegend nach gemeinwirtschaftlichen Gesichtspunkten ausgerichtet. Die Erfüllung der der Bundesbahn im öffentlichen Interesse obliegenden Pflichten, die des Unternehmer im gewerblichen Güterfernverkehr nicht auferlegt seien, habe zur Folge, daß sich der Konkurrenzkampf zwischen Schiene und Straße für die Bundesbahn besonders nachteilig auswirke. Die unbeschränkte Zulassung zum Güterfernverkehr würde die Lage der Bundesbahn weiter erschweren, insbesondere ihre verkehrsmäßige Leistungsfähigkeit und damit das in ihr investierte große Volksvermögen gefährden. Auch insoweit seien die Rechte anderer im Sinne des Art. 2 des Grundgesetzes bedroht. Hieraus ergebe sich, daß die Prüfung des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses bei der Zulassung zum gewerblichen Güterfernverkehr nicht gegen das Grundrecht der freien Berufswahl verstoße. Zwar sei der numerus clausus nur das letzte Mittel, das der Staat anwenden dürfe, um die Freiheitsrechte des einzelnen zu beschränken. Jedoch könne das Bedürfnis wegen der Örtlich unbegrenzten Einsatzmöglichkeit der im Güterfernverkehr fahrenden Fahrzeuge in der Regel nur unter Berücksichtigung der Verhältnisse im gesamter Bundesgebiet festgestellt werden. Daher komme lediglich eine generelle Beschränkung in Frage, weil es praktisch nicht durchführbar sei, vom Gesichtspunkt einer Genehmigungsbehörde aus das Bedürfnis für das Bundesgebiet zu prüfen. Auf der Bundesebene könne die Bedürfnisprüfung nur in der Form der Festsetzung einer Höchstziffer erfolgen, die dann auf die Länder aufgeschlüsselt werde. Die Kontingentierung enthalte auch keine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes. Die unterschiedliche Behandlung des Güterfernverkehr gegenüber dem Güternahverkehr und dem Werkverkehr sei gerechtfertigt. Es sei offensichtlich, daß der Nahverkehr einerseits nicht mit dem Fernverkehr und dem Werkverkehr andererseits vergleichbar sei. Im Werkverkehr seien allerdings zum Teil Fahrzeuge gleicher Art und Größe wie im gewerblichen Güterfernverkehr eingesetzt. Trotzdem beständen zwischen beiden in ihrer Auswirkung auf die Verkehrssicherheit und auf die wirtschaftliche Lage der Bundesbahn erhebliche Unterschiede. Nach alledem verstoße die Festsetzung einer Zulassungshöchstziffer im Güterfernverkehr nicht gegen das Grundgesetz. Die Rechtsverordnung des Bundesministers für Verkehr vom 17. Juli 1952, durch die die Höchstzahlen der Genehmigungen für den Güterfernverkehr festgesetzt worden seien, gelte gemäß § 106 Abs. 7 des Güterkraftverkehrsgesetzes als auf Grund des § 9 erlassen und halte sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Das dem Land Nordrhein-Westfalen zugeteilte Kontingent sei erschöpft. Die Verkehrsbehörde habe deshalb dem Zulassungsbegehren des Klägers nicht stattgeben können, ohne daß es auf die Größe des Fahrzeuges, das der Kläger einzusetzen beabsichtige, und auf die Frage der fachlichen Eignung des Klägers ankomme. Selbst wenn der Kläger schon im November 1950 einen Zulassungsantrag gestellt habe, könne er mit seiner Klage keinen Erfolg haben, da keine Konzession mehr vorhanden sei, die ihm zugeteilt werden könnte. Hätte der Kläger bei ordnungsgemäßer Behandlung seines Antrags vom November 1950 zu dem Kreis derjenigen gehört, die für die Erteilung einer Konzession in Betracht gekommen seien, und glaube er, daraus einen Schadensersatzanspruch herleiten zu können, so bleibe es ihm unbenommen, diesen vermeintlichen Anspruch vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen. Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes liege auch nicht etwa darin, daß etliche Bewerber mehrere Konzessionen erhalten hätten, während andere abgewiesen worden seien. Das Landesverwaltungsgericht habe somit die Klage zutreffend abgewiesen.

Die Revision ist von dem Berufungsgericht zugelassen worden.

Der Kläger hat Revision eingelegt und geltend gemacht, die Kontingentierung der Genehmigungen für den Güterfernverkehr sei verfassungswidrig. Darüber hinaus seien die Genehmigungen ungerecht verteilt worden. Ein großer Teil von ihnen befinde sich in der Hand einiger weniger Großunternehmer, während für ihn nicht eine einzige übrig gewesen sei. Deshalb sei es notwendig, die Verteilung der Genehmigungen eingehend zu überprüfen. Es müsse auch entschieden werden, ob die "bewußte Unterschlagung seines Antrags vom 11. September 1950" durch die Genehmigungsbehörde rechtlich zulässig sei und ob die Behörde ihn als ehemaligen Berufssoldaten, der unter Art. 131 des Grundgesetzes falle, bei der Existenzbeschaffung nicht hätte berücksichtigen müssen.

Der Beklagte hat Zurückweisung der Revision beantragt.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich an Vorfahren beteiligt und grundsätzliche Ausführungen zur Verfassungsmäßigkeit des numerus clausus im Güterfernverkehr gemacht.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, daß der Beurteilung der vorliegenden Klage die Rechtslage im Zeitpunkt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung zugrunde zu legen ist, also die Vorschriften des Güterkraftverkehrsgesetzes vom 17. Oktober 1952 (BGBl. I S. 697) - GüKG - anzuwenden sind. Daß der Kläger nicht nur beantragt hat, den Beklagten für verpflichtet zu erklären, ihm die erbetene, vom Beklagten abgelehnte Konzession zu erteilen, sondern auch den Ablehnungsbescheid aufzuheben, ändert hieran nichts. Denn der Aufhebungsantrag verfolgt nur den unselbständigen Zweck, durch Beseitigung des ablehnenden Bescheides den Weg zur Vornahme des begehrten Verwaltungsakts freizumachen. Das Verwaltungsgericht kann aber die beklagte Behörde nur dann zur Vornahme des Verwaltungsakts verurteilen oder für verpflichtet erklären, wenn nach dem zur Zeit der Verurteilung geltenden Recht die Behörde zur Vornahme der Amtshandlung rechtlich verpflichtet ist. Wenn nach dem geltenden Recht eine solche Verpflichtung nicht mehr besteht, kann das Verwaltungsgericht nicht im Widerspruch zu diesem Recht eine solche Verpflichtung aussprechen. Damit würde es etwas für Recht erkennen, was nicht geltendes Recht ist. Mit diesen Ausführungen folgt der Senat dem Urteil des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 1954 (BVerwGE 1. 291).

Das demnach im vorliegenden Fall anzuwendende Güterkraftverkehrsgesetz schreibt in § 8 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 vor, daß jede Beförderung von Gütern mit einem Kraftfahrzeug für andere über die Grenzen der Nahzone hinaus oder außerhalb dieser Grenzen genehmigungspflichtig ist. Es bestimmt weiter in § 9 Abs. 1, daß der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrats unter Berücksichtigung des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses und der Verkehrssicherheit auf den Straßen die Höchstzahlen der Kraftfahrzeuge für den allgemeinen Güterfernverkehr und den Bezirksgüterfernverkehr sowie die Höchstzahlen der Fahrzeuge für den Möbelfernverkehr festsetzt und sie auf die Länder aufteilt. Soweit die so festgesetzten Höchstzahlen in einem Land überschritten sind, dürfen nach § 9 Abs. 2 GüKG in diesem Land Genehmigungen erst dann wieder erteilt werden, wenn und soweit die Höchstzahlen unterschritten sind.

Die Genehmigung für den allgemeinen Güterfernverkehr ist dem Kläger versagt worden, weil das dem Land Nordrhein-Westfalen zugewiesene Kontingent an Güterfernverkehrskonzessionen bereits erschöpft war. Der Kläger macht nun geltend, daß die Vorschriften des § 9 GüKG, durch die für den Güterfernverkehr der numerus clausus eingeführt worden ist, mit der in Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - gewährleisteten Freiheit der Berufswahl nicht vereinbar seien. Diese Auffassung geht fehl.

Art. 12 Abs. 1 GG bestimmt in Satz 1, daß jeder Deutsche das Recht der freien Berufswahl hat, und in Satz 2, daß die Berufsausübung durch Gesetz geregelt werden kann. Es kann dahingestellt bleiben, ob das Gewerbe des Güterfernverkehrs für sich einen Beruf darstellt oder nur einen Zweig des Berufs "Straßenverkehrsunternehmer" bildet, denn wie der Senat in ständiger Rechtsprechung ausgesprochen hat (vgl. BVerwGE 1, 48, 92), gibt Art. 12 Abs. 1 GG keinen Raum für die Auslegung, daß von dem Grundrecht der Freiheit der Berufswahl nur Berufe im herkömmlichen Sinne erfaßt würden. Eine solche enge Auslegung würde dem freiheitlichen Gehalt der grundrechtlichen Bestimmungen widersprechen und den sich wandelnden und ständig im Fluß befindlichen Bedürfnissen des wirtschaftlichen Lebens nicht Rechnung tragen. Unter Beruf ist vielmehr jede auf die Dauer berechnete und nicht vorübergehende, Erwerbszwecken dienende Betätigung zu verstehen (von Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, Anm. 2 zu Art. 12 GG). Auch der Begriff "Gewerbe" im Sinne des Grundsatzes der Gewerbefreiheit nach § 1 der Gewerbeordnung für das Deutsche Reich ist von jeher auf jede erlaubte Berufs- oder Erwerbsart bezogen worden (Landmann-Rohmer, Kommentar zur Gewerbeordnung, 10. Aufl., Anm. 1 a zu § 1 GewO). Zweifellos ist das Gewerbe des Güterfernverkehrs eine erlaubte berufliche Tätigkeit. Infolgedessen wird es von Art. 12 Abs. 1 GG erfaßt.

Allerdings gilt das Grundrecht der freien Berufswahl seinem Wesen nach nicht für solche Berufe, die Aufgaben wahrnehmen, welche der öffentlichen Hand vorbehalten sind(Urteil des erkennenden Senats vom 10. Mai 1955 - BVerwG I C 121.53 -, NJW 1955 S. 1532 [BVerwG 10.05.1955 - BVerwG I C 121/53]). Es kann dahingestellt bleiben, ob das Grundgesetz es dem Gesetzgeber überlassen hat, neue Verwaltungsmonopole zu schaffen und dadurch bestimmte Berufstätigkeiten zu Aufgaben der öffentlichen Hand zu machen. Denn der gewerbliche Kraftverkehr ist weder durch das Personenbeförderungsgesetz noch durch das Güterkraftverkehrsgesetz monopolisiert worden. Die Gesetzgebung hat vielmehr die Personenbeförderung und die Güterbeförderung mit Kraftfahrzeugen grundsätzlich der Privatwirtschaft überlassen. Daran ändert es nichts, daß die Bundesbahn und die Bundespost sowie die Nahverkehrsbetriebe der Gemeinden und Gemeindeverbände an der Personenbeförderung auf öffentlichen Wegen im Wettbewerb mit privaten Unternehmern beteiligt sind und daß § 45 Abs. 1 GüKG der Bundesbahn einräumt, Güterfernverkehr mit eigenen Kraftfahrzeugen zu betreiben. Es folgt gerade aus § 45 Abs. 2 GüKG, wonach die Höchstzahl der im Güterfernverkehr eingesetzten bundesbahneigenen Kraftfahrzeuge 3 1/2, der für den allgemeinen Güterfernverkehr festgesetzten Zahl nicht übersteigen darf, daß der Gesetzgeber den Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen nicht monopolisieren, sondern im wesentlichen dem privaten Unternehmertum überlassen wollte. Auch die Errichtung der Bundesanstalt für den Güterfernverkehr als einer bundesunmittelbaren Anstalt des öffentlichen Rechts (§§ 53 ff. GüKG) bedeutet nicht, daß der Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen ein Verwaltungsmonopol der Bundesrepublik geworden ist. Denn die Bundesanstalt soll den Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen nicht betreiben, sondern lediglich die Ordnung innerhalb seiner verschiedenen Zweige und im Verhältnis zu anderen Verkehrsträgern herstellen und gewährleisten (§ 53 Abs. 1 GüKG). Auch sonst sind durch die Gesetzgebung für einzelne Berufs- und Wirtschaftszweige Körperschaften des öffentlichen Rechts, wie Landwirtschaftskammern, Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern, Rechtsanwaltskammern, Ärztekammern, errichtet worden, denen neben der Wahrnehmung berufsständischer Interessen im öffentlichen Interesse liegende Ordnungsaufgaben übertragen sind, ohne daß dadurch der privatwirtschaftliche Charakter des Berufs- oder Wirtschaftszweiges berührt wird.

Gleichwohl kann sich der Kläger auf das Grundrecht nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG nicht berufen. Denn es gehört, wie der Senat in ständiger Rechtsprechung ausgeführt hat (vgl. BVerwGE 1, 48, 92, 269 [BVerwG 15.12.1953 - BVerwG I C 90.53], 303), zum Inbegriff der Grundrechte, daß sie nicht in Anspruch genommen werden dürfen, wenn dadurch die für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgüter gefährdet würden.

Nach der vom Senat in seiner Rechtsprechung zum Personenbeförderungsgesetz vertretenen Auffassung (BVerwGE 1, 92, 244) gehört die Sicherstellung geordneter Verhältnisse im öffentlichen Verkehr zu den für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgütern. Das gilt besonders für den Güterfernverkehr.

Die Entwicklung des Güterfernverkehrs hat wesentlich dazu beigetragen, die Wirtschaftsstruktur zu prägen und die großen wirtschaftlichen Mittelpunkte zu schaffen. Der Güterfernverkehr ermöglicht in dem weiten Raum der modernen Wirtschaft die Arbeitsteilung unter den verschiedenen Wirtschaftszweigen und Produktionsarten und stellt das planvolle Zusammenwirken aller Teile der Wirtschaft sicher. Er bildet die Voraussetzung dafür, daß Nahrungsmittel und lebenswichtige Bedarfsgüter ohne Rücksicht auf die örtliche Lage der Erzeugungsstätten über das ganze Land der Bevölkerung zugeführt werden, daß die Industrie mit Rohstoffen versorgt wird und zwischen den verschiedenen Wirtschaftszweigen ein Güteraustausch stattfinden kann. Je differenzierter die Wirtschaft eines Landes ist, um so stärker hängt das gesamte wirtschaftliche und soziale Leben von dem reibungslosen Funktionieren des Güterfernverkehrs ab. Im besonderen Maße bedarf die Bundesrepublik wegen ihrer dichten Besiedlung, der Aufspaltung des deutschen Siedlungsraumes und der Zerstörung alter Wirtschafts- und Verkehrsverbindungen einer zentralgelenkten Güterverkehrswirtschaft. Gerade hier würden ungeordnete Verhältnisse im Güterfernverkehr schwere Erschütterungen des wirtschaftlichen und sozialen Gefüges der staatlichen Gemeinschaft zur Folge haben.

Der Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen unterliegt keiner gesetzlichen Beförderungspflicht. Dem steht nicht entgegen, daß nach § 78 Abs. 1 Nr. 3 GüKG die Genehmigungsbehörde die Genehmigung zum Güterfernverkehr zurückzunehmen hat, wenn das Kraftfahrzeug nicht mehr auf den Namen des Unternehmers zugelassen ist, und daß die Genehmigung nach § 78 Abs. 2 Nr. 5 GüKG zurückgenommen werden kann, wenn der Unternehmer den Betrieb nicht binnen drei Monaten nach ihrer Erteilung aufgenommen oder sie während einer Dauer von sechs Monaten nicht ausgenutzt hat. Denn diese Vorschriften besagen nicht, daß der Unternehmer verpflichtet sei, Gütertransporte regelmäßig auf bestimmten Strecken durchzuführen. Wäre daher der Güterfernverkehr nur den privaten, mit Kraftfahrzeugen betriebenen Unternehmen überlassen, so würde eine ausreichende Verkehrsbedienung auf solchen Strecken, die einen privatwirtschaftlichen Nutzen nicht versprechen, nicht gewährleistet sein. Dadurch würden aber Güterversorgung und Güteraustausch in verkehrsungünstig gelegenen Bezirken in Frage gestellt und eine der wichtigsten Funktionen des Güterfernverkehrs, die Verkehrsbedienung aller Teile des Landes zu gewährleisten, nicht erfüllt werden. Der Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen bedarf deshalb zur Vermeidung von Störungen des wirtschaftlichen und sozialen Lebens der Ergänzung durch den Gütertransport mit der Eisenbahn.

Die Eisenbahnen unterliegen nach § 3 der Eisenbahnverkehrsordnung vom 8. September 1938 (RGBl. II S. 663) der Beförderungspflicht. Sie sind also verpflichtet, Gütertransporte auch dann zu übernehmen, wenn ein privatwirtschaftlicher Nutzen nicht zu erwarten ist, und damit die Lücken im Güterverkehr zu schließen, die durch den Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen nicht ausgefüllt werden. Auf den Schienenverkehr als Mittel des Güterfernverkehrs kann deshalb im Interesse einer geordneten Bedienung des gesamten Güterverkehrs nicht verzichtet werden. Durch seine größere Beweglichkeit und Schnelligkeit ist der Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen aber dem Schienenverkehr überlegen. Ein freier Zugang zum gewerblichen Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen würde daher zu einem Konkurrenzkampf zwischen Schiene und Straße mit ungleichen Ausgangsbedingungen führen. Dem Schienenverkehr würden dann nur solche Transporte verbleiben, die im Interesse eines geordneten Güterverkehrs durchgeführt werden müßten, obwohl sie Verlustgeschäfte sind. Damit würde der Schienenverkehr seine für ein voll funktionierendes Verkehrswesen unentbehrliche Leistungsfähigkeit nicht mehr aufrechterhalten können. Nur eine staatlich gelenkte Abstimmung zwischen den Aufgaben des Schienenverkehrs und des Güterkraftverkehrs nach den öffentlichen Verkehrsbedürfnissen kann deshalb den lebenswichtigen Belangen der Gemeinschaft auf dem Gebiete der Verkehrswirtschaft Rechnung tragen.

Da das dem einzelnen gewährleistete Grundrecht der freien Berufswahl, wie bereits dargelegt, von vornherein durch die gebotene Rücksichtnahme auf die lebenswichtigen Interessen der Gemeinschaft beschränkt ist, kann die in § 9 Abs. 1 GüKG vorgesehene zahlenmäßige Beschränkung des Güterfernverkehrs den Vorschriften des Art. 12 Abs. 1 GG nicht widersprechen.

Wie der Wortlaut des § 9 Abs. 1 GüKG erkennen läßt, hat der Gesetzgeber den numerus clausus für die Zulassung zum Güterfernverkehr nicht nur im Hinblick auf das öffentliche Verkehrsbedürfnis, sondern auch unter dem Gesichtspunkt der Erhaltung der Verkehrssicherheit eingeführt. Zwar hat sich der erkennende Senat in seinem Urteil vom 10. März 1954 (BVerwGE 1, 92) dahin ausgesprochen, daß die in § 9 Abs. 2 des Personenbeförderungegesetzes eingeführte Bedürfnisprüfung für die Zulassung zum Kraftdroschkenver kehr kein durchgreifendes Mittel sei um der Erhöhung der allgemeinen Verkehrsgefahren, die sich aus der Zulassung von Kraftdroschken ohne Beschränkung ihrer Zahl ergeben könnten, entgegenzutreten.

Demgegenüber ist nicht zu verkennen, daß der Gesetzgeber die Möglichkeit einer Erhöhung der Verkehrsgefahren durch den motorisierten Güterfernverkehr bei unbeschränkter Zulassung anders beurteilen konnte, als dies in dem angeführten Urteil des erkennenden Senats für den gewerbsmäßigen Personenverkehr mit Kraftfahrzeugen geschehen ist. Der motorisierte Güterfernverkehr bedient sich zur Durchführung seiner Aufgabe des Lastkraftwagens, und zwar in der Regel des Schwerlastfahrzeuges. Solche Fahrzeuge bedeuten schon wegen ihrer Größe und der Art ihres Einsatzes eine weitaus größere Gefahr für die Verkehrssicherheit und eine stärkere Belastung der öffentlichen Straßen als die Personenkraftwagen. Im LKW-Verkehr ist, wie sich aus dem vorliegenden statistischen Material ergibt, die Zahl der durch übermäßige Beanspruchung des Kraftfahrers entstehenden Unfälle, bezogen auf die Zahl der zugelassenen Kraftwagen, wesentlich höher als im Verkehr mit Personenkraftwagen. Im Personenverkehr bleibt die Zahl der zur gewerblichen Beförderung eingesetzten Fahrzeuge erheblich hinter der der übrigen Personenkraftwagen zurück. Im LKW-Verkehr dagegen übersteigt, wie das Berufungsurteil statistisch belegt hat, schon heute trotz der bestehenden Kontingentierung die Zahl der im gewerblichen Güterverkehr verwendeten Schwerlastfahrzeuge diejenige der übrigen Schwerlastfahrzeuge. Auch die Schadensquote ist in gewerbsmäßigen Güterfernverkehr bedeutend höher als im nichtgewerbsmäßigen LKW-Verkehr. Zudem würde die unbeschränkte Zulassung von Lastkraftwagen im gewerblichen Güterfernverkehr eine Überforderung des vorhandenen Straßennetzes bedeuten und dessen geordnete Benutzung gefährden. Auch unter den Gesichtspunkt der Verkehrssicherheit konnte der Gesetzgeber also im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens die Zulassung zum gewerbsmäßigen Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen objektiv einschränken.

Wenn der Gesetzgeber sich hierbei für die Einführung des numerus clausus entschieden hat, so hat er auch hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit des zur Erreichung der verfolgten Ziele gewählten Mittels sich nicht von sachfremden Erwägungen leiten lassen. Denn da der Güterfernverkehr nicht ortsgebunden ist, sondern seine Aufträge im ganzen Bundesgebiet sucht, lag die Überlegung nahe, bei der Prüfung der öffentlichen Verkehrsinteressen im Güterfernverkehr von der Verkehrslage im ganzen Bundesgebiet auszugehen und die erörterten Probleme durch Festsetzung von Höchstzahlen, d.h. durch Einführung des numerus clausus, zu lösen. Ob der Gesetzeszweck etwa auch mit anderen Mitteln hätte erreicht werden können, unterliegt nicht der richterlichen Nachprüfung.

Durch die Einführung des numerus clausus in § 9 Abs. 1 GüKG wird auch der Gleichheitsgrundsatz nicht verletzt. Zwar unterliegen weder der allgemeine Güternahverkehr und der Güterliniennahverkehr noch der Verkverkehr einer solchen Beschränkung. Der Werkverkehr ist nach § 50 GüKGüberhaupt nicht genehmigungspflichtig. Die Zulassung zum allgemeinen Güternahverkehr ist nach § 81 GüKG lediglich von der Erfüllung persönlicher Zulassungsvoraussetzungen abhängig. Die Genehmigung zum Güterliniennahverkehr ist nach § 91 Abs. 2 GüKG dann zu versagen, wenn durch den beantragten Linienverkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt würden oder der beantragte Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes für diesen Verkehr nicht eignen. Jedoch verstoßt diese abweichende Behandlung des Güternahverkehrs und des Werkverkehrs nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Soweit der Güternahverkehr und der Werkverkehr als Zubringer zum Schienenverkehr dienen, folgt die abweichende Regelung daraus, daß es sich lediglich um einen Ergänzungsverkehr handelt. Aber auch darüber hinaus unterliegt der Güternahverkehr seiner Natur nach deshalb einer anderen Beurteilung, weil er nur innerhalb der Grenzen eines Gemeindebezirks oder innerhalb eines Umkreises von 50 Kilometern, gerechnet vom Mittelpunkt des Standorts des Kraftfahrzeuges aus, betrieben werden kann (§ 2 GüKG) und deshalb nicht zu einer Vernichtungskonkurrenz für den Schienenverkehr werden kann, und weil wegen seiner Ortsgebundenheit eine örtliche, individuelle Prüfung des einzelnen Zulassungsantrags möglich ist. Soweit der Werkverkehr über große Strecken betrieben wird, ist er zwar dem gewerbsmäßigen Güterfernverkehr ähnlich, aber nicht gleich. Denn er ist kein Zweig des selbständigen Verkehrsgewerbes, sondern stellt nur eine Hilfstätigkeit im Rahmen eines auf andere Zwecke als die Beförderung von Gütern ausgerichteten Betriebes dar. Er scheidet auch als Konkurrenz gegenüber dem gewerblichen Güterfernverkehr auf der Straße und der Schiene im Kampf um das fremde Ladegut aus. Vor allem ist jedoch für ihn die Einführung des numerus clausus oder eine andere Form der Kontingentierung ausgeschlossen, weil er nach seiner Natur einer Kontingentierung nicht zugänglich ist. Für seine Einfügung in die Verkehrswirtschaft gelten deshalb andere Gesichtspunkte als für den gewerbsmäßigen Güterfernverkehr. Die gegenwärtige gesetzliche Regelung würde nur dann gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoßen, wenn sich für die unterschiedliche Behandlung des Werkverkehrs gegenüber dem gewerbsmäßigen Güterfernverkehr ein rechtlich vertretbarer Grund nicht finden ließe, die unterschiedliche Behandlung also auf Willkür beruhte. Das ist jedoch, wie dargelegt, nicht der Fall.

Gegen die Vereinbarkeit der Vorschriften des § 9 GüKG mit dem Grundgesetz bestehen somit ebensowenig Bedenken wie gegen die Fortgeltung der Verordnung über die Höchstzahlen der Genehmigungen für den Güterfernverkehr vom 17. Juli 1952 (Bundesanzeiger Nr. 138 S. 105) auf Grund des § 106 Abs. 7 GüKG. Infolgedessen konnte die Verkehrsbehörde dem Antrag des Klägers auf Erteilung der Genehmigung zum Güterfernverkehr nicht stattgeben, da das dem Land Nordrhein-Westfalen zugeteilte Kontingent erschöpft war. Auf die Frage der fachlichen Eignung des Klägers und auf die Große des für das Unternehmen bestimmten Fahrzeuges kommt es daher nicht an.

Der Kläger macht zwar geltend, daß er bereits im Jahre 1950 einen Antrag auf Zulassung zum Güterfernverkehr gestellt habe und damals das Kontingent noch nicht erschöpft gewesen sei, ferner daß andere Antragsteller ungerechtfertigterweise ihm gegenüber bevorzugt worden seien. Jedoch kann dieses Vorbringen nicht dazu führen, daß dem Begehren des Klägers, den Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigung zu verpflichten, stattgegeben wird. Denn da jedenfalls inzwischen das Kontingent erschöpft ist und nach § 9 Abs. 2 GüKG Genehmigungen erst dann wieder erteilt werden dürfen, wenn und soweit die Höchstzahl, die für das Land Nordrhein-Westfalen festgesetzt ist, unterschritten ist, würde ein gerichtlicher Ausspruch im Sinne des Klageantrages darauf hinauslaufen, den Beklagten zu einem dem Gesetz widersprechenden Handeln zu verpflichten. Auch eine etwaige fehlerhafte Handhabung des dem Beklagten zustehenden Ermessens könnte keine Berücksichtigung finden, da nach der Ausschöpfung des Kontingents für eine Ermessensentscheidung des Beklagten kein Raum ist. Soweit der Kläger dadurch sich geschädigt glaubt, daß sein angeblich im Jahre 1950 gestellter Antrag nicht bearbeitet worden ist, oder daß etwa die Verkehrsbehörde bei der Aufteilung des Kontingents andere Antragsteller in sachfremder weise bevorzugt hätte, muß es ihm überlassen bleiben, seinen vermeintlichen Schadensersatzanspruch vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen.

Nach alledem war das Berufungsurteil in Ergebnis zu bestätigen und die Revision zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].