Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 25.09.1996, Az.: BVerwG 11 C 11.95

I.

Die Klägerin begehrt von der Beklagten die verbindliche Feststellung, daß die Betriebsgeräusche eines in Dänemark im Jahre 1992 gebraucht erworbenen Flugzeugs seiner Verkehrszulassung in Deutschland nicht entgegenstehen. Es handelt sich um ein Propellerflugzeug der Marke Piper PA 28-140 mit der Werksnummer 28-745324, das seit dem 2. August 1974 in Dänemark zum Verkehr zugelassen ist.

Mit Schreiben vom 30. Juli 1992 beantragte die Klägerin beim Luftfahrt-Bundesamt der Beklagten für dieses Flugzeug die deutsche Verkehrszulassung sowie die Zuteilung eines amtlichen Kennzeichens. Das Luftfahrt-Bundesamt antwortete mit Schreiben vom 12. August 1992, daß ein deutsches Kennzeichen vorgemerkt sei. Außerdem vermerkte es auf diesem Schreiben handschriftlich:

"PS (:) Beachten Sie bitte, daß das LFZ aus Lärmschutzgründen keine Verkehrszulassung erhält."

Gegen diesen handschriftlichen Zusatz legte die Klägerin mit Schreiben vom 25. August 1992 Widerspruch ein, den das Luftfahrt-Bundesamt mit Widerspruchsbescheid vom 12. November 1992 zurückwies.

Auf die hiergegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht den Widerspruchsbescheid aufgehoben, die Klage im übrigen jedoch abgewiesen. Im anschließenden Berufungsverfahren hat die Klägerin nicht mehr die Verkehrszulassung des Flugzeugs, sondern nur noch die Verpflichtung der Beklagten beantragt, eine Vorabentscheidung darüber zu treffen, daß das Flugzeug trotz seiner Betriebsgeräusche in Deutschland zum Verkehr zugelassen werden kann. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die beantragte Vorabentscheidung sei im Luftverkehrsrecht unzulässig. Dies könne aber letztlich unentschieden bleiben, weil dem Antrag auf Verkehrszulassung ohnehin nicht entsprochen werden dürfe. Denn die Betriebsgeräusche des Flugzeugs überschritten die in Deutschland dafür maßgeblichen Lärmgrenzwerte.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin sinngemäß geltend, die Verkehrszulassung ihres Flugzeugs in Deutschland könne nicht an dessen Betriebsgeräuschen scheitern. Dies folge in erster Linie daraus, daß für das Luftfahrzeug überhaupt kein Lärmzeugnis ausgestellt werden müsse. Sollte ein solches Zeugnis allerdings erforderlich sein, so könne sie auf den Besitz eines anerkennungsfähigen in Dänemark ausgestellten Lärmzeugnisses verweisen, zum anderen könne sie nach Art. 3 Unterschallverordnung die Ausstellung eines deutschen Lärmzeugnisses beansprüchen. Jedenfalls verstoße die Weigerung der Beklagten, das Flugzeug im Hinblick auf dessen Betriebsgeräusche zum Verkehr zuzulassen, gegen Gemeinschaftsrecht. Denn bereits in Deutschland zugelassene Flugzeuge gleichen Musters behielten trotz Überschreitung der heute geltenden Lärmgrenzwerte ihre Verkehrszulassung und könnten sogar noch nachträglich ein Lärmzeugnis erhalten.

Die Beklagte hält dem entgegen, es müsse zwischen dem bei der Verkehrszulassung zu erbringenden Nachweis der Einhaltung der geltenden Lärmschutzforderungen und der Ausstellung eines Lärmzeugnisses unterschieden werden. Bei der Verkehrszulassung werde geprüft, ob die Betriebsgeräusche den geltenden Lärmschutzbestimmungen entsprächen. Sei dies der Fall, werde gleichzeitig ein Lärmzeugnis ausgestellt. Das dänische Lärmzeugnis bescheinige hingegen lediglich die Übereinstimmung mit den Lärmschutzforderungen in diesem Land. Auch das gemeinschaftsrechtliche Luftverkehrsrecht führe zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung; denn es schreibe lediglich Lärmmindestwerte fest, die durch nationale Rechtsvorschriften verschärft werden dürften.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

II.

Die Revision ist zulässig. In der Sache vermag der Senat jedoch ohne Anrufung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) nicht zu entscheiden. Das Verfahren ist deshalb auszusetzen und eine Vorabentscheidung des EuGH herbeizuführen (Art. 177 Abs. 1, Abs. 3 EGV).

1.

Im Gegensatz zu der vom Berufungsgericht angedeuteten Rechtsansicht hält der Senat den von der Klägerin begehrten Feststellungsbescheid für zulässig.

Zwar sehen das Luftverkehrsgesetz (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl I S. 61) und die Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. März 1979 (BGBl I S. 308), geändert u.a. durch Art. 2 der Unterschallverordnung vom 21. Juli 1986 (BGBl I S. 1097), eine vorgezogene Entscheidung über den bei der Verkehrszulassung zu prüfenden Teilaspekt der von dem betreffenden Luftfahrzeug ausgehenden Betriebsgeräusche nicht ausdrücklich vor. Über die Lärmschutzfrage ist vielmehr gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LuftVG, § 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 LuftVZO in Verbindung mit den nach § 3 Abs. 2 LuftVZO bekanntgegebenen Lärmschutzforderungen für Luftfahrzeuge (LSL) grundsätzlich erst nach Abgabe eines gemäß § 8 LuftVZOvollständigen Antrags beim Luftfahrt-Bundesamt in der Zulassungsentscheidung zu befinden. Die Zulassungsbehörde kann jedoch in Sonderfällen auf Antrag auch eine vorgezogene verbindliche Entscheidung über einen bei der Verkehrszulassung zu berücksichtigenden Teilaspekt - hier die zulässige Geräuschemission - treffen, wenn dafür ein gravierendes praktisches Bedürfnis besteht und die vorgezogene Feststellung dem Zweck des luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens nicht zuwiderläuft (zu gesetzlich nicht geregelten Vorabentscheidungen auf anderen Rechtsgebieten vgl. z.B. BVerwGE 24, 23 [BVerwG 29.03.1966 - BVerwG I C 19.65] <26 ff.>[BVerwG 29.03.1966 - I C 19/65]; OVG Lüneburg, NuR 1981, 211; BayVGH, NJW 1981, 2076 [VGH Bayern 18.08.1980 - 22 b - 1410/79]; BSG, NJW 1977, 77 [BSG 25.08.1976 - 9 RVi 4/75]).

Das gravierende praktische Bedürfnis an einer vorgezogenen behördlichen Entscheidung über die Lärmschutzfrage ergibt sich vorliegend daraus, daß die Einreichung eines vollständigen Zulassungsantrags zumindest im Hinblick auf die gemäß § 8 Abs. 2 Nrn. 2 und 4 LuftVZO zu erbringenden Nachweise der Klägerin solange nicht zugemutet werden kann, als sie - wegen ungeklärter Rechtsfragen insbesondere des Gemeinschaftsrechts - im Ungewissen darüber ist, ob die Zulassung nicht schon an Lärmschutzgründen scheitert. Denn die Vorlage des Prüfscheins gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZO erfordert immerhin einen gewissen - auch finanziellen - Aufwand; vor allem aber würde die Klägerin durch die in § 8 Abs. 2 Nr. 4 LuftVZO vorgeschriebene Löschung ihres Flugzeugs im dänischen öffentlichen Register der Gefahr ausgesetzt, daß das Flugzeug seine bisherige dänische Verkehrszulassung verliert, ohne in absehbarer Zeit eine deutsche zu erlangen. Dem hat das Luftfahrt-Bundesamt im Verwaltungsverfahren bereits dadurch Rechnung getragen, daß es nicht auf der Vorlage eines vollständigen Antrags bestanden, sondern - trotz unvollständigen Antrags - eine auf den Aspekt der Geräuschemission beschränkte ablehnende Entscheidung getroffen hat. Das Klagebegehren entspricht unter diesen besonderen Umständen gebotener zweckmäßiger Gestaltung des luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens. Dessen Sinn und Zweck stehen dem nicht entgegen. Die Vereinbarkeit der Betriebsgeräusche des Flugzeugs mit den einschlägigen Lärmvorschriften stellt einen von anderen luftverkehrsrechtlich bedeutsamen Fragen klar abgegrenzten Themenkomplex dar. Eine darüber vorab getroffene Feststellungsentscheidung, die nicht zur Teilnahme am Luftverkehr berechtigt, ist weder aus Verfahrens- noch aus sonstigen luftverkehrszulassungsrechtlichen Gründen bedenklich, zumal sämtliche für diese Feststellung erforderlichen Nachweise - wie sich aus dem Widerspruchsbescheid ergibt - der Zulassungsbehörde vorliegen.

2.

Ohne Anrufung des EuGH vermag der Senat jedoch nicht der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts zuzustimmen, daß das Flugzeug wegen Überschreitung der in Deutschland zulässigen Lärmgrenzwerte nicht zum Verkehr zugelassen werden dürfe, obwohl - worauf die Klägerin zu Recht hinweist - in Deutschland zugelassene Flugzeuge desselben Bautyps mit denselben Lärmdaten ihre Verkehrszulassung behalten.

a)

In Übereinstimmung mit dem revisiblen Recht hat das Berufungsgericht festgestellt, daß das Flugzeug der Klägerin die für eine Verkehrszulassung nach nationalem Recht maßgeblichen Lärmschutzanforderungen nicht erfüllt.

aa)

Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LuftVG wird ein Luftfahrzeug zum Verkehr nur zugelassen, wenn seine technische Ausrüstung so gestaltet ist, daß das durch seinen Betrieb entstehende Geräusch das nach dem jeweiligen Stand der Technik unvermeidbare Maß nicht übersteigt. Wie sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b und Abs. 2 LuftVZO ergibt, ist diese Voraussetzung dann erfüllt, wenn die von der Zulassungsbehörde bekanntgemachten Lärmgrenzwerte eingehalten werden. Ist dies der Fall, so wird nach § 10 Abs. 4 Satz 1 LuftVZO für das Luftfahrzeug bei der Verkehrszulassung zugleich ein Lärmzeugnis ausgestellt.

Nach der - gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden - Feststellung des Berufungsgerichts entspricht das Flugzeug der Klägerin mit 72,2 dB (A) nicht den danach maßgeblichen Lärmgrenzwerten. Ferner lassen sich die Ausführungen des Berufungsgerichts darüber, daß die behördlich festgesetzten und bekanntgegebenen nationalen Lärmgrenzwerte entgegen der Ansicht der Klägerin rechtlich einwandfrei sind, revisionsgerichtlich nicht beanstanden.

Das gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LuftVG nach dem jeweiligen Stand der Technik unvermeidbare Maß ist in Kapitel VI Ziffer VI. 1.1 der Bekanntmachung der Neufassung der Lärmschutzforderungen für Luftfahrzeuge - LSL - (Fassung vom 1. Januar 1991, BAnz vom 19. März 1991 Nr. 54 a, festgelegt (§ 10 Abs. 4 Satz 1 LuftVZO); denn es handelt sich um ein Propellerflugzeug mit einer höchstzulässigen Startmasse bis 9.000 kg, dessen Musterzulassungsantrag bis 31. Dezember 1988 beim Luftfahrt-Bundesamt gestellt worden ist).

Diese Bestimmungen verstoßen im Gegensatz zur Rechtsauffassung der Klägerin nicht gegen höherrangiges nationales Recht, insbesondere nicht deshalb gegen das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 GG), weil die jeweils zulässigen Lärmgrenzwerte an das maximale Abfluggewicht gekoppelt sind. Zwar hat dies zur Folge, daß ein höheres Startgewicht eine höhere zulässige Lärmemission mit sich bringt, doch ist diese schon vom Gesetzgeber in § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LuftVZO vorgezeichnete Differenzierung sachlich gerechtfertigt, da das nach dem Stand der Technik unvermeidbare Maß der Betriebsgeräusche bei stärkeren und schwächeren Triebwerken unterschiedlich ist.

Zu Recht hat das Berufungsgericht ferner darauf hingewiesen, daß die Klägerin mangels einer deutschen Verkehrszulassung unter dem Gesichtspunkt des Art. 14 GG keine bestandsgeschützten Rechte erlangt hat und daher solche auch nicht in Anspruch nehmen kann.

bb)

Keine Feststellung enthält das Berufungsurteil allerdings darüber, ob das von der Klägerin im Revisionsverfahren vorgelegte dänische Lärmzeugnis nach § 10 Abs. 4 Satz 3 LuftVZO anzuerkennen ist. Diese Frage bedarf auch keiner Entscheidung; denn sie ist für die von der Klägerin erstrebte Verkehrszulassung unerheblich.

§ 10 Abs. 4 LuftVZO befaßt sich nach Wortlaut und Sinn nur mit der Erteilung oder Anerkennung von Lärmzeugnissen. Dementsprechend ermäßigt Satz 3 dieser Bestimmung nicht etwa die in § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LuftVG in Verbindung mit § 3 Abs. 2 LuftVZO festgelegten Lärmschutzanforderungen für die Verkehrszulassung eines Flugzeugs. Wäre es anders, würden Luftfahrzeuge, die zuvor im Ausland zugelassen waren, bei der deutschen Verkehrszulassung ungerechtfertigt bessergestellt als Luftfahrzeuge, die von vornherein nur die deutsche Staatszugehörigkeit hatten. Die Anerkennung ausländischer Lärmzeugnisse nach § 10 Abs. 4 Satz 3 LuftVZO (vgl. auch Art. 3 Abs. 2 EG-Richtlinie 80/51) dient lediglich dem Zweck, ausländischen Flugzeugen gemäß § 11 c Abs. 2 der Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) in der Fassung von Art. 1 der Unterschallverordnung (a.a.O.; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 EG-Richtlinie 83/206) das Starten und Landen auf deutschen Flugplätzen, d.h. im Sinne der bezeichneten EG-Richtlinie den "Einsatz" dieser Flugzeuge zu ermöglichen. Im Einklang damit heißt es in der Begründung zur Unterschallverordnung in bezug auf § 10 Abs. 4 Satz 3 LuftVZO, daß bei Zweifeln, "ob eine vorgelegte Lärmurkunde anerkennbar ist, ... das entsprechende Flugzeug bis zur Klärung am Boden bleiben" müsse (BRDrucks 263/86, S. 11). Auf Seite 10 dieser Begründung wird auch hervorgehoben, daß die Lärmgrenzwerte "für hier zugelassene Flugzeuge strenger sind als die EG- = ICAO-Werte" des § 10 Abs. 4 Satz 3 LuftVZO.

cc)

Anders als die Klägerin meint, folgt auch aus Art. 3 der Unterschallverordnung nicht, daß für das Flugzeug noch nachträglich ein Lärmzeugnis und die Verkehrszulassung zu erteilen sind. Nach dieser Vorschrift erteilt das Luftfahrt-Bundesamt auf Antrag nachträglich ein Lärmzeugnis "für ein Flugzeug, welches bis zum Inkrafttreten dieser Verordnung bereits zum Verkehr zugelassen ist und kein Lärmzeugnis hat". Auch diese Vorschrift befaßt sich, wie ihr klarer Wortlaut ergibt, nicht mit den Lärmschutzanforderungen für die deutsche Verkehrszulassung. Die Begründung (BRDrucks 263/86, S. 12) bestätigt dies durch den Hinweis, daß nach § 10 Abs. 4 Satz 1 LuftVZO das Lärmzeugnis, bei der Verkehrszulassung erteilt wird, also eine nachträgliche Erteilung ausgeschlossen ist. Da das Lärmzeugnis aber eine unmittelbare Berechtigung zur Teilnahme am Verkehr eröffnet, nämlich - wie oben erwähnt - für das Starten und Landen in den EG-Staaten, muß es für ältere Flugzeuge nachträglich erteilt werden können (Amtliche Begründung, a.a.O.). Die Vorschrift betrifft also nicht den Fall eines in einem anderen EG-Staat zugelassenen Flugzeugs, sondern nur die vor Inkrafttreten des § 10 Abs. 4 Satz 1 LuftVZO in Deutschland zugelassenen Flugzeuge.

b)

Zu Recht hat das Berufungsgericht ferner entschieden, daß die Klägerin ihr Klagebegehren nicht mit Erfolg auf internationale sowie gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen des Luftverkehrsrechts stützen kann.

aa)

Die Bestimmungen des Internationalen Zivilluftfahrtabkommens (BGBl II 1956, S. 411) sind - wie die Klägerin zu Recht betont - auf ihr Flugzeug ohnehin nicht unmittelbar anwendbar, da sie erst für Propellerflugzeuge bis 9.000 kg Startgewicht gelten, für die der Antrag auf Musterzulassung am oder nach dem 1. Januar 1975 gestellt worden ist (Anhang 16, Kapitel VI Ziffer 6.1.1 Buchst. a). Nach diesen Bestimmungen unterläge das Flugzeug bei seiner Verkehrszulassung somit keinerlei Lärmschutzanforderungen. Allerdings enthält das Internationale Zivilluftfahrtabkommen lediglich Mindestanforderungen (vgl. Art. 33) an den Lärmschutz, so daß strengere nationale Lärmgrenzwerte festgesetzt werden dürfen.

bb)

Dies gilt auch für Art. 3 Abs. 1 EG-Richtlinie 80/51 in der Fassung der Änderungsrichtlinie 83/206. Nach dieser Bestimmung stellt jeder Mitgliedstaat sicher, "daß zivile Propellerflugzeuge, deren bescheinigte Abflugmasse 5.700 kg nicht überschreitet, und die nicht unter eine der in Band I des Anhangs 16/5 genannten Kategorien fallen, sofern sie Flugplätze in einem Mitgliedstaat benutzen, in seinem Hoheitsgebiet nur erstzugelassen werden, wenn sie gemäß einer Bescheinigung Anforderungen entsprechen, die mindestens gleich den in Band I Teil II Kapitel 2 oder 6 des Anhangs 16/5 enthaltenen Anforderungen sind". Diese Vorschrift erlaubt zwar die Zulassung des Flugzeugs, da seine Lärmemission 72,2 dB (A) beträgt und nach Kapitel 6 Ziffer 6.3.1 des bezeichneten Anhangs maximal 73 dB (A) betragen dürfte. Wie sich aus dem Wortlaut der zitierten EG-Richtlinie aber eindeutig ergibt, handelt es sich bei diesem Lärmwert um einen Mindestwert, der von den Mitgliedstaaten zwar nicht ermäßigt, jedoch verschärft werden darf.

c)

Da Flugzeuge desselben Musters deutscher Staatszugehörigkeit ihre Verkehrszulassung behalten und somit in der Bundesrepublik Deutschland ihren regelmäßigen Standort haben dürfen (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 7 LuftVZO), könnte in der Versagung der von der Klägerin begehrten Entscheidung allerdings ein Verstoß gegen die Grundsätze des freien Warenverkehrs gemäß Art. 30 EGV liegen.

aa)

Ungeachtet der Frage, ob sich das Flugzeug bereits tatsächlich in der Bundesrepublik befindet, ist mit der Absicht der Klägerin, es hier zum Verkehr zuzulassen, gleichzeitig die Absicht verbunden, das Luftfahrzeug nach Deutschland zu importieren und hier seinen regelmäßigen Standort zu begründen (§ 8 Abs. 1 Nr. 7 LuftVZO).

bb)

Nach der bisherigen ständigen Rechtsprechung des EuGH ist eine "Maßnahme gleicher Wirkung" im Sinne des Art. 30 EGV jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern (grundlegend: Urteil vom 11. Juni 1974 - 8/74 - Slg. 1974, 837 <852>).

Die Versagung der deutschen Verkehrszulassung für ein dänisches Flugzeug, das zwar die gemeinschaftsrechtlichen, nicht aber die strengeren deutschen Lärmgrenzwerte einhält, dürfte eine Handelsbehinderung darstellen. Zu berücksichtigen ist freilich, daß die einschlägigen Richtlinien 80/51 EWG und 83/206/EWG lediglich Mindestwerte festlegen; höhere nationale Lärmschutzanforderungen sind aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht nicht nur zulässig, sondern sogar erwünscht. Deshalb können Handelshemmnisse, die sich aus den strengeren deutschen Lärmgrenzwerten ergeben, grundsätzlich nicht als Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht gewertet werden. Nach Auffassung des beschließenden Senats ist aber durch die Rechtsprechung des EuGH noch nicht geklärt, ob dies auch für Fälle der vorliegenden Art gilt: Das Flugzeug der Klägerin ist seit 1974 in Dänemark zum Verkehr zugelassen, kann aber eine deutsche Zulassung wegen der jetzt geltenden deutschen Lärmgrenzwerte nicht mehr erhalten. Flugzeuge desselben Bautyps mit denselben Lärmdaten, die seinerzeit in Deutschland zugelassen wurden, behalten dagegen trotz Überschreitung der jetzigen deutschen Lärmgrenzwerte ihre Zulassung uneingeschränkt. In dieser Differenzierung nach der Staatszugehörigkeit könnte eine nach Art. 30 EGV verbotene Ungleichbehandlung liegen, weil das gemeinschaftsrechtlich anerkannte Schutzziel der Lärmminimierung, das die Verschärfung der europäischen Mindestgrenzwerte durch das nationale Recht erlaubt, einseitig bei Flugzeugen mit (bisher) EG-ausländischer Staatszugehörigkeit verfolgt, bei gleichen Flugzeugen deutscher Staatszugehörigkeit aber aus Gründen des "Bestandsschutzes" hintangestellt wird. Deshalb legt der Senat dem EuGH die im Tenor formulierte Frage vor.