Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.12.1991, Az.: BVerwG 7 C 25/90

1. Zu Recht hat das Berufungsgericht allerdings die Zulässigkeit der Klagen bejaht. Die Kläger befürchten, bei einem Störfall während des späteren Betriebs des Speichers durch die Hitzeeinwirkung eines sich entzündenden Gasausbruchs (brennender Blowout) an der Bohrstelle D in Leben und Gesundheit bedroht zu sein. Nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Bundesberggesetzes - BBergG - in der hier anzuwendenden Fassung vom 13. August 1980 (BGBl. I S. 1310) ist die Zulassung eines Betriebsplans zu erteilen, wenn u. a. "die erforderliche Vorsorge gegen Gefahren für Leben, Gesundheit und zum Schutz von Sachgütern, Beschäftigter und Dritter im Betrieb ... getroffen ist". Diese Vorschrift ist, jedenfalls soweit es um Leben und Gesundheit geht, drittschützend.

Zwar wird aus dem Wortlaut der Vorschrift zum Teil geschlossen, geschützt seien nur Beschäftigte und Dritte im Betrieb (Boldt/Weller, Bundesberggesetz, 1984, § 55 Rdnrn. 14 ff.; Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, 1983, § 55 Rn. 31). Jedoch ist der Wortlaut mehrdeutig. Er läßt sich, wie schon die Vorinstanzen ausgeführt haben, auch dahin verstehen, daß sich die Worte "im Betrieb" in § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG nur auf Sachgüter beziehen, so daß jedenfalls Leben und Gesundheit von Dritten auch außerhalb des Betriebs geschützt sind. Diese Auffassung liegt auch den Urteilen des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 1989 - BVerwG 4 C 36.85 - (BVerwGE 81, 329 (336) [BVerwG 16.03.1989 - 4 C 36/85]) und - BVerwG 4 C 25.86 - (DVBl. 1989, 672 = NVwZ 89, 1162 = ZfB 1989, 210) sowie des erkennenden Senats vom 14. Dezember 1990 - BVerwG 7 C 18.90 - (Buchholz 406.27 § 55 BBergG Nr. 3 (S. 3)) zugrunde. Der Staat darf sich bei der Zulassung von großtechnischen Vorhaben, durch die Leben und Gesundheit von Bürgern bedroht sein können, nicht darauf beschränken, nur die innerbetriebliche Sicherheit durch präventive Kontrolle zu gewährleisten. Da es für untertägige bergbauliche Tätigkeiten, von denen solche Gefahren ausgehen können, ein anderes behördliches Zulassungsverfahren (Parallelverfahren), das entsprechenden Rechtsgüterschutz gewährleisten könnte, nicht gibt - ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren schließt § 4 Abs. 2 Satz 1 BImSchG aus -, muß dieser Schutz durch das bergrechtliche Zulassungsverfahren gewährleistet werden.

Ob sich der durch § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG vermittelte Drittschutz auf die Rechtsgüter Leben und Gesundheit beschränkt, mag zweifelhaft sein. Immerhin fehlt in der für die Schutzzwecke des Bundesberggesetzes bedeutsamen Vorschrift des § 1 die Beschränkung des Rechtsgüterschutzes auf Dritte im Betrieb. § 1 Nr. 3 BBergG bezeichnet als Zweck des Gesetzes u. a., "die Vorsorge gegen Gefahren, die sich aus bergbaulicher Tätigkeit für Leben, Gesundheit und Sachgüter Dritter ergeben, zu verstärken und den Ausgleich unvermeidbarer Schäden zu verbessern". § 1 Nr. 2 BBergG nennt als davon gesonderten Zweck, "die Sicherheit der Betriebe und der Beschäftigten des Bergbaus zu gewährleisten". Auch in weiteren Vorschriften (§§ 51 Abs. 3, 55 Abs. 2 Nr. 1, 57 Abs. 1 und 2, 61 Abs. 1 Nr. 1 a und Nr. 2, 66 Nr. 7, 69 Abs. 2, 71 Abs. 1 und 2, 74 Abs. 1 und 3 Nr. 2 BBergG) fehlt die Beschränkung auf den innerbetrieblichen Schutz. Ihre Erwähnung in § 66 Nr. 6 BBergG erklärt sich ohne weiteres daraus, daß diese Vorschrift sich auf den Betriebsschutz bezieht. Den Sachgüterschutz Dritter (innerhalb und außerhalb des Betriebs) versteht das Bundesberggesetz nicht erst als Vermögensschutz in Form des Schadensausgleichs, wie oft irrtümlich aus den Vorschriften über die Bergschadenshaftung (§ 114 BBergG) geschlossen wird, sondern es gewährleistet ihn schon früher, nämlich primär als Schutz vor vermeidbaren Schäden. Das bestätigen z. B. auch die §§ 110 bis 113 BBergG. Soweit Sachschäden mit verhältnismäßigen Mitteln vermeidbar sind, müssen sie auch vermieden werden. Der Wortlaut des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG steht einer Einbeziehung des Sachgüterschutzes Dritter auch außerhalb des Betriebs nicht unbedingt entgegen; denn die Worte "im Betrieb" müssen sich nicht auf die zu schützenden Rechtsgüter, sondern könnten sich auf die (im Betrieb) zu treffenden Maßnahmen beziehen. Indes kann diese Frage hier offenbleiben, weil die Kläger sich außer auf ihr Eigentum auch auf die Rechtsgüter Leben und Gesundheit berufen.

Die Vorschrift des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG ist auch bei der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans anzuwenden. Es ist deshalb nicht ausgeschlossen, daß die Kläger durch die angefochtene Zulassung in ihren durch diese Vorschrift geschützten Rechten verletzt sind. Denn danach ist es möglich, daß die Bohrstelle, an der bei einem späteren Betrieb Erdgas ausgespeichert wird, in einem Abstand von den Wohngrundstücken der Kläger errichtet wird, bei dem die Kläger - durch ein von ihnen vorgelegtes Sachverständigengutachten gestützt - Gefahren für Leben und Gesundheit befürchten. Das reicht für die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO aus. Ob die Zulassung wegen des Inhalts oder eines unzureichenden Inhalts des Rahmenbetriebsplans die Kläger in ihren Rechten verletzt, ist eine Frage der Begründetheit der Klagen.

2. Die Klagen sind nicht begründet. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten.

a) Der zugelassene Rahmenbetriebsplan trifft keine Festlegungen für die Errichtung und den Betrieb des Erdgasspeichers, von denen Sicherheitsgefahren für die Kläger ausgehen können.

Der Rahmenbetriebsplan hat den Speicherbetrieb, insbesondere das nach Auffassung der Kläger für sie gefahrträchtige Ausspeichern des Erdgases und Aufwältigen (Durchführen von Instandhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten) am Bohrloch, nicht zum Gegenstand, ebenso nicht die Lage des Bohrplatzes D auf dem Betriebsgrundstück, zumal nicht in einem bestimmten Abstand zu den Wohngrundstücken der Kläger. Der angefochtene Zulassungsbescheid trifft in dieser Beziehung keine Regelung. Er läßt zudem noch keine Errichtungsmaßnahmen für den Speicher zu. Vielmehr sind Errichtung und Betrieb des Speichers erst gestattet, wenn weitere, auch die Einzelheiten regelnde Betriebspläne, seien es Haupt- oder Sonderbetriebspläne, aufgestellt und zugelassen sind. Über die Zulassung dieser weiteren Betriebspläne ist später nach dem dann gegebenen Kenntnisstand nach Maßgabe des § 55 Abs. 1 BBergG zu entscheiden. Der Unternehmer hat aufgrund eines zugelassenen Rahmenbetriebsplans keinen Rechtsanspruch auf Zulassung von Haupt- oder Sonderbetriebsplänen ohne erneute Prüfung der darin im einzelnen zu beschreibenden Tätigkeiten und Einrichtungen an den Maßstäben des § 55 Abs. 1 BBergG. Die Kläger beanstanden daher auch nicht, daß der zugelassene Rahmenbetriebsplan Regelungen über den Betrieb des Speichers und über den Abstand des Bohrplatzes D zu ihren Grundstücken treffe. Sie beanstanden vielmehr, daß er keine Regelungen trifft, die ihren Schutz bei einem Störfall während des Speicherbetriebs gewährleisten.

Eine vergleichbare Rechtsauffassung liegt auch dem Berufungsurteil zugrunde. Das Berufungsgericht meint, der Zulassungsbescheid sei rechtswidrig und verletze die Kläger in ihren Rechten, weil der Rahmenbetriebsplan den Speicherbetrieb, zumindest eine erste Betriebsphase, nicht mitumfasse und zudem die genaue Lage des Bohrplatzes D nicht festlege, obwohl beides für die Sicherheit der Nachbarn von entscheidender Bedeutung sei. Dieser Auffassung folgt der erkennende Senat nicht. Dem Bundesberggesetz, dessen Vorschriften über den Betriebsplan und seine Zulassung (§§ 50 bis 57 BBergG) auf Untergrundspeicher entsprechend anzuwenden sind (§ 126 Abs. 1 Satz 1 BBergG), läßt sich nicht entnehmen, daß Rahmenbetriebspläne alle für die Sicherheit der Errichtung und des Betriebs wesentlichen Fragen regeln müßten, um zugelassen werden zu können.

Nach § 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG sind auf Verlangen der Bergbehörde Rahmenbetriebspläne aufzustellen, die allgemeine Angaben über das beabsichtigte Vorhaben, dessen technische Durchführung und voraussichtlichen zeitlichen Ablauf enthalten müssen. Das Berufungsgericht bezieht sich für seine Auffassung auf den Begriff des "beabsichtigten Vorhabens" und meint, damit sei auch der Betrieb des Speichers umfaßt, weil eine Anlage nur errichtet werde, um betrieben zu werden. Damit überträgt das Berufungsgericht Rechtsgedanken der Anlagengenehmigung des Bau-, des Immissionsschutz- und des Atomrechts in das bergrechtliche Betriebsplanverfahren. Dies wäre gerechtfertigt, wenn es einen allen Rechtsgebieten gemeinsamen Vorhabenbegriff gäbe. Das ist jedoch nicht der Fall. Vielmehr ist aus dem jeweiligen Gesetz zu entnehmen, wie es den Begriff des Vorhabens versteht, das es spezifischen behördlichen Kontrollentscheidungen unterwirft.

Für das Bergrecht ist kennzeichnend, daß es die Zulassung bergbaulicher Maßnahmen im Betriebsplanverfahren gerade nicht nach dem Vorbild der Anlagengenehmigung in den genannten Rechtsgebieten regelt, sondern der Besonderheit bergbaulicher Maßnahmen Rechnung trägt und diese einer fortlaufenden, nach Zeitabschnitten gestuften Kontrolle unterwirft. Es unterscheidet dabei nicht zwischen einer Errichtungs- und einer Betriebsphase, sondern fordert Betriebspläne für die Errichtung und Führung des Bergbaubetriebs, ohne daß es dem Gesetz dabei um die Unterscheidung zweier in Phasen aufeinanderfolgender Tätigkeiten ginge. Vielmehr faßt es damit Arbeiten und (das Herstellen und Benutzen von) Einrichtungen (vgl. § 52 Abs. 3 und 5 BBergG) zusammen, die dem bergbaulichen Vorhaben dienen und ineinander übergehen oder parallel nebeneinander laufen können. Daß § 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG mit dem "beabsichtigten Vorhaben" nicht im Sinne des Berufungsurteils das bergbauliche "Gesamtvorhaben", hier unter Einschluß zumindest einer ersten Betriebsphase des Speichers, meint, ergibt sich schon daraus, daß auch Rahmenbetriebspläne nur für bestimmte Zeiträume aufzustellen sind und daß zudem für einen Bergbaubetrieb die Aufstellung und Zulassung auch mehrerer Rahmenbetriebspläne in Betracht kommen kann. Der Unsicherheit von bergbaulichen Prognosen entspricht die Bewältigung der mit dem Bergbau verbundenen Sicherheits- und sonstigen Probleme (§ 55 Abs. 1 BBergG) durch Zulassungsentscheidungen nach Zeitabschnitten. Ergibt sich im Laufe des bergbaulichen Betriebs, daß die nach § 55 Abs. 1 BBergG zu wahrenden Belange nicht anders als durch Änderung des Betriebs oder gar seine Einstellung zu wahren sind, so hat der Unternehmer, ohne sich auf einen durch zuvor erteilte Betriebsplanzulassungen begründeten Vertrauensschutz berufen zu können, einen entsprechenden Änderungs- oder Einstellungsbetriebsplan vorzulegen oder - bei Gefahr im Verzuge - die auf die Änderung oder Einstellung des Betriebs gerichteten Maßnahmen zu treffen (vgl. § 57 BBergG). Das damit verbundene Investitionsrisiko trägt der Bergbauunternehmer.

Gegen die Annahme, ein Rahmenbetriebsplan habe sich auf das bergbauliche "Gesamtvorhaben" zu erstrecken, spricht weiter, daß Rahmenbetriebspläne nicht in jedem Fall aufzustellen sind, sondern nur wenn die Bergbehörde es verlangt. Sie wird es beispielsweise verlangen, wenn die Koordination der durch Zulassung von Haupt- und Sonderbetriebsplänen zu gestattenden vielfältigen bergbaulichen Tätigkeiten es gebietet. Dies braucht nicht für das Gesamtvorhaben der Fall zu sein, sondern kann sich auf eine bestimmte Phase des Errichtens und Führens eines Bergbaubetriebs beschränken, in der über einen längeren Zeitraum z. B. besonders viele und vielfältige koordinierungsbedürftige Tätigkeiten anfallen, während in einer anderen Phase nur geringer Bedarf an Koordinierung besteht, der einen Rahmenbetriebsplan entbehrlich erscheinen läßt, wie hier möglicherweise der spätere Speicherbetrieb, für den Hauptbetriebspläne ausreichen mögen.

Der streitige Rahmenbetriebsplan mußte auch nicht deshalb eine erste Betriebsphase des Speichers mitumfassen und die genaue Lage des Bohrplatzes D festlegen, weil die Rahmenbetriebsplanzulassung - wie das Berufungsgericht meint - die Funktion eines vorläufigen positiven Gesamturteils für das bergbauliche "Gesamtvorhaben" hat und ein als solches verselbständigtes Rechtsinstitut ist. Mit dieser Überlegung überträgt das Berufungsgericht wiederum unzulässigerweise rechtliche Anforderungen aus dem Atom- und dem Immissionsschutzrecht auf das bergrechtliche Betriebsplanverfahren. Das Bundesberggesetz gibt dafür nichts her. Eine dem § 8 BImSchG oder dem § 18 Abs. 1 AtVfV vergleichbare Regelung findet sich im Bundesberggesetz nicht. Im Gegenteil spricht die gesetzliche Ausgestaltung des Betriebsplanverfahrens im Bundesberggesetz gegen die Auslegung der Rahmenbetriebsplanzulassung als eines verselbständigten vorläufigen positiven Gesamturteils. Das bergrechtliche Betriebsplanverfahren ist zwar durch Abschnittsbildung gekennzeichnet, gleicht damit aber nicht dem gestuften Genehmigungsverfahren im Immissionsschutz- und Atomrecht. Es ist ein die bergbaulichen Maßnahmen ständig begleitendes behördliches Kontrollinstrument. Es ist, verglichen mit dem Anlagenrecht, Genehmigungs- und Aufsichtsverfahren in einem. Die Abschnitte zeichnen sich - im Unterschied zum Anlagengenehmigungsrecht - nicht dadurch aus, daß Teile im Blick auf das Ganze, nämlich auf die Zulassungsfähigkeit einer bergbaulichen Tätigkeit bis zu deren voraussichtlicher Beendigung, d. h. möglicherweise auf einen Zeitraum von 30, 50 oder 80 Jahren, genehmigt werden. Vielmehr wird, jedenfalls was den Gegenstand des Betriebsplans und der Zulassungsentscheidung betrifft, nur immer ein bestimmter Zeitabschnitt in den Blick genommen. Was danach kommt, bleibt noch offen.

Zudem hat die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans nicht eine der ersten Teilgenehmigung im Immissionsschutz- oder Atomrecht ähnliche Funktion, weil sie noch nicht die Errichtung von Teilanlagen oder -einrichtungen freigibt. Sie hat auch nicht die Funktion eines Konzept- oder Standortvorbescheids im Sinne etwa des § 9 BImSchG oder des § 7 a AtG, weil mit ihr nicht abschließend über das Vorliegen einzelner Zulassungsvoraussetzungen nach § 55 Abs. 1 BBergG entschieden wird, nämlich verbindlich in der Weise, daß über das Vorliegen dieser Voraussetzungen bei der Vorlage späterer Haupt- und Sonderbetriebspläne nicht erneut zu entscheiden wäre. Vielmehr erklärt sich die der Rahmenbetriebsplanzulassung eigene Bindungswirkung aus der Aufsichts- und Steuerungsfunktion gerade des Rahmenbetriebsplans und seiner Zulassung. Ein Rahmenbetriebsplan ist nämlich "auf Verlangen" der Bergbehörde aufzustellen. Der Bergbehörde soll es damit ermöglicht werden, die längerfristige Entwicklung des Betriebs zu überblicken und dafür einen Rahmen abzustecken. Dem Bergbauunternehmer soll ein verpflichtender, aber nicht in gleicher Weise wie bei einem Vorbescheid ein berechtigender Rahmen vorgegeben werden. Ergeben sich während des Geltungszeitraums eines zugelassenen Rahmenbetriebsplans Umstände, die gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 BBergG der Zulassung von Haupt- und Sonderbetriebsplänen entgegenstehen, so können diese nicht gleichwohl unter Berufung auf eine Bindungswirkung des Rahmenbetriebsplans zugelassen werden. Vielmehr sind Festlegungen eines zugelassenen Rahmenbetriebsplans, die nach nunmehrigem Sach- und Erkenntnisstand in Widerspruch zu den Anforderungen des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 BBergG stehen, nach Maßgabe der §§ 56 oder 57 BBergG zu ändern. Insofern ist die Bindungswirkung eines zugelassenen Rahmenbetriebsplans für nachfolgende Haupt- und Sonderbetriebspläne eher mit der Bindungswirkung eines - ebenfalls rahmensetzenden - Flächennutzungsplans für nachfolgende Bebauungspläne (§ 8 Abs. 2 BauGB) vergleichbar als mit der Bindungswirkung eines Vorbescheids für eine nachfolgende bauaufsichtliche, immissionsschutzrechtliche oder atomrechtliche Genehmigung.

Das bedeutet nicht, daß ein Rahmenbetriebsplan auch dann zugelassen werden kann, wenn der Behörde bekannt ist oder es sich ihr aufdrängen muß, daß das bergbauliche Vorhaben so, wie in den allgemeinen Angaben des Rahmenbetriebsplans beschrieben, nach den Maßstäben des § 55 Abs. 1 BBergG nicht ausgeführt werden dürfte und späteren Haupt- oder Sonderbetriebsplänen deshalb die Zulassung zu versagen wäre. So liegen die Dinge hier jedoch nicht. Die Einwände der Kläger richten sich gegen die Sicherheit des Betriebs des Bohrplatzes D für den Fall, daß dieser in einem Abstand von weniger als 200 m von ihren Wohngrundstücken errichtet wird. Zwar war im Widerspruchsverfahren die Lokation des Bohrplatzes in einem Abstand von bis auf etwa 100 m zu den Wohngrundstücken bekannt. Jedoch hat die Zulassung des Rahmenbetriebsplans in dieser Beziehung keinen Zwangspunkt gesetzt. Der darin gesetzte Rahmen läßt durchaus auch eine Lokation des Bohrplatzes D im nordöstlichen Bereich des Betriebsplatzes und damit in einem Abstand von 200 m von den Wohngrundstücken zu; nach dem mit den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht in Widerspruch stehenden Vortrag der Kläger stünden dem auch keine unüberwindbaren technischen Schwierigkeiten entgegen. Außerdem hat die Widerspruchsbehörde Sachverständigengutachten zu den von den Klägern aufgeworfenen Sicherheitsfragen eingeholt. Sie kommen zu anderen Ergebnissen als die von den Klägern vorgelegten Sachverständigengutachten. Sie halten einen Abstand von 100 m im Hinblick auf Hitzeeinwirkungen bei einem brennenden Blowout für ausreichend und für den Fall, daß gleichwohl die von den Klägern errechneten Hitzewerte auftreten, das damit verbundene Sicherheitsrisiko durch technische Vorkehrungen für beherrschbar. Ob diese Annahmen zutreffen, ist bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit der hier streitigen Rahmenbetriebsplanzulassung nicht zu entscheiden. Denn die Bergbehörde hätte, nachdem die Sachverständigengutachten vorlagen, die Zulassung nur versagen dürfen und müssen, wenn sich daraus ergeben hätte, daß der Bohrplatz D auf dem Betriebsgrundstück an der Glockenturmstraße auf jeden Fall von vornherein an Sicherheitsproblemen scheitern werde. Sollten sich im weiteren Verfahren die Sicherheitsbedenken der Kläger bestätigen, so sind weitere Betriebsplanzulassungen für den Bohrplatz D zu versagen. Das Risiko, daß beim Fortschreiten eines Bergbaubetriebs weitere Erkenntnisse zu Einschränkungen oder gar zur Einstellung des Betriebs führen, trägt - wie schon gesagt - der Unternehmer.

Eine weitergehende, den Speicherbetrieb und die genaue Lage des Bohrplatzes D umfassende Prüfpflicht der Bergbehörde schon bei der Zulassung des Rahmenbetriebsplans ergibt sich auch nicht aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG). Die Kläger weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, daß inzwischen zahlreiche Sonderbetriebspläne, darunter ein Sonderbetriebsplan (Lokationsbetriebsplan) zur Herrichtung des Bohrplatzes D sowie Sonderbetriebspläne für einzelne Teileinrichtungen und Gebäude auf dem Gelände der Speicherbetriebszentrale, zugelassen worden seien. Indes schließen sie daraus zu Unrecht, die Zulassung des Rahmenbetriebsplans stürze sie in Ungewißheit über den Regelungsgehalt und müsse sie dazu veranlassen, zur Wahrung ihrer Recchte aus Gründen der Vorsicht diese Zulassung und alle weiteren Zulassungsbescheide anzufechten. Denn der zugelassene Rahmenbetriebsplan trifft gerade noch keine Festlegungen, die für Schutzgüter der Kläger von Bedeutung sind. Die Kläger hatten, soweit es um die von ihnen befürchteten Gefahren (brennender Blowout in einer Entfernung von weniger als 200 m) geht, noch keinen zwingenden Anlaß, bereits die Rahmenbetriebsplanzulassung anzufechten. Richtig ist zwar, daß die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes es bei der Errichtung großtechnischer Anlagen, deren Betrieb mit Gefahren für Leben und Gesundheit verbunden ist, nahelegt, Rechtsschutz bereits frühzeitig zu gewähren und nicht erst, wenn die Anlage aufgrund - unanfechtbarer - Genehmigungen schon errichtet und nur noch darüber zu entscheiden ist, ob sie betrieben werden darf (vgl. Urteil vom 11. Mai 1989 - BVerwG 4 C 1.88 -, Buchholz 451.171 AtG Nr. 29, S. 77 ff., Baugenehmigung für ein atomares Zwischenlager). Jedoch wird mit der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans - anders als mit einer Baugenehmigung oder einer Teilgenehmigung im gestuften Genehmigungsverfahren - noch nicht die Errichtung oder der Beginn der Errichtung einer großtechnischen Anlage, hier des Untergrundspeichers, gestattet. Erst mit der Zulassung von Haupt- und Sonderbetriebsplänen werden bergbauliche Maßnahmen ermöglicht, können Investitionen getätigt und faktische Verhältnisse geschaffen werden.

Bereits für die Rahmenbetriebsplanzulassung Vollständigkeit in bezug auf alle wesentlichen Sicherheitsfragen des Bergbauvorhabens insgesamt zu fordern, läßt sich entgegen der Meinung der Kläger auch nicht mit der Überlegung rechtfertigen, für Untergrundspeicher sei das bergrechtliche Betriebsplanverfahren nur entsprechend anzuwenden (vgl. § 126 Abs. 1 BBergG). Einzuräumen ist den Klägern zwar, daß ein Erdgasspeicher für Nachbarn Sicherheitsfragen aufwirft, die für den Gesetzgeber sonst Anlaß sind, eine Anlage einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zu unterwerfen (§ 4 BImSchG), und daß im gestuften immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren solche Sicherheitsfragen bereits bei der ersten Zulassungsentscheidung zu prüfen sind. Jedoch ist die Entscheidung des Gesetzgebers, Errichtung und Betrieb von Untergrundspeichern dem bergrechtlichen Betriebsplanverfahren und nicht (auch) dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zu unterwerfen (§ 4 Abs. 2 BImSchG), zu respektieren. Sie ist nicht willkürlich; denn bei Errichtung und Betrieb eines Erdgasspeichers sind - auch in bezug auf die Beherrschung von Gefahren für Leben und Gesundheit Dritter - durchaus ähnliche Probleme zu bewältigen wie bei originär bergbaulichen Vorhaben, insbesondere bei Betrieben zur Erkundung von Erdgaslagerstätten oder zur Gewinnung von Erdgas. Die Grenzen einer "entsprechenden Anwendung" wären überschritten, wenn für Anlagen nach § 126 BBergG Anforderungen gestellt würden, die den Charakter des Betriebsplanverfahrens wesentlich erweitern und dieses Verfahren dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren annähern oder gar angleichen.

Solche Anforderungen sind an den Rahmenbetriebsplan auch dann nicht zu stellen, wenn Angaben zur Lösung einzelner Sicherheitsfragen nach gegenwärtigem Kenntnisstand schon gemacht werden könnten. Die Kläger weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, daß der Sonderbetriebsplan (Lokationsbetriebsplan) zur Herrichtung des Bohrplatzes D nur wenige Tage nach dem Rahmenbetriebsplan zugelassen worden ist. Die Kläger verkennen den Charaker des "auf Verlangen der zuständigen Behörde" aufzustellenden Rahmenbetriebsplans als eines Instruments der Koordinierung vielfältiger Tätigkeiten über einen bestimmten längeren Zeitraum. § 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG verlangt allgemeine Angaben zu den Maßnahmen, für die in diesem Zeitraum Haupt- und möglicherweise auch Sonderbetriebspläne aufzustellen sind, nicht jedoch auch Angaben zu all den Punkten, zu denen nach dem gegenwärtigen Kenntnis- und Planungsstand darüber hinaus noch Aussagen getroffen werden könnten. Nach welchen Gesichtspunkten die Bergbehörde das Vorhaben bestimmt, für das ein Rahmenbetriebsplan aufzustellen ist, entscheidet sie nach der dem jeweiligen Rahmenbetriebsplan zukommenden Steuerungsaufgabe. Der hier streitige Rahmenbetriebsplan betraf vier Bohrplätze mit insgesamt 15 bis 17 Füll- und Entnahmebohrungen, ferner die Feldleitungen für Gas und abzuleitendes Lagerstättenwasser als Zwischenverbindungen sowie eine Speicherbetriebszentrale. Koordinierungsbedarf ergab sich vor allem aus den Zusammenhängen zwischen den verschiedenen Standorten und den Einrichtungen an den verschiedenen Standorten. Von daher lag es nahe, den Gegenstand des Rahmenbetriebsplans auf die Errichtung und Erstbefüllung des Erdgasspeichers zu beschränken und die einzelnen Standorte zwar nach ihrer künftigen betrieblichen Funktion, aber noch nicht in ihrer technischen Ausgestaltung im einzelnen festzulegen.

Schließlich führt auch der Hinweis auf das Gesetz zur Änderung des Bundesberggesetzes vom 12. Februar 1990 (BGBl. I S. 215) nicht zu einer anderen Beurteilung. Es bestätigt - entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts - nicht einen Vorhabenbegriff, der für das Rahmenbetriebsplanverfahren schon vorher gegolten hätte. Die Einführung der Planfeststellung für die Zulassung bestimmter Rahmenbetriebspläne (übrigens nicht solcher für Untergrundspeicher im Sinne des § 126 BBergG) soll das Rahmenbetriebsplanverfahren zu einem Verfahren auch der Umweltverträglichkeitsprüfung umgestalten. Damit hat das Änderungsgesetz zum Bundesberggesetz die Zulassung von Rahmenbetriebsplänen für bestimmte umweltrelevante Bergbauvorhaben entscheidend verändert, und zwar gerade auch in bezug auf den notwendigen Inhalt eines Rahmenbetriebsplans, der sich nunmehr grundsätzlich auf die Einhaltung aller umweltrechtlich einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu erstrecken hat (Einzelheiten bei Gaentzsch, in: Festschrift für Sendler, München 1991, S. 403 ff.). Das verbietet den Rückschluß vom Gegenstand und notwendigen Inhalt eines planfeststellungsbedürftigen Rahmenbetriebsplans auf den Gegenstand und notwendigen Inhalt des nichtplanfeststellungsbedürftigen Rahmenbetriebsplans bisheriger und auch weiterhin möglicher Art.

b) Die Kläger sind in ihren Rechten nicht dadurch verletzt, daß der zugelassene Rahmenbetriebsplan entgegen § 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG nicht für einen bestimmten Zeitraum aufgestellt worden ist.

Dem Berufungsgericht ist zwar darin zuzustimmen, daß der Rahmenbetriebsplan ohne zeitliche Begrenzung nicht hätte zugelassen werden dürfen. § 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG ist insofern eindeutig. Mit einem "bestimmten längeren, nach den jeweiligen Umständen bemessenen Zeitraum" meint er einen die Geltungsdauer mehrerer Hauptbetriebspläne von jeweils regelmäßig zwei Jahren umfassenden Zeitraum. Mittelbare Angaben, die sich aus dem beschränkten Gegenstand des Rahmenbetriebsplans, hier der Errichtung und Erstbefüllung, ergeben, reichen ebensowenig aus wie ungefähre Angaben, hier der, daß der Speicher "terminlich" so errichtet werden solle, daß mit der Gasinjektion im Herbst 1987 begonnen werden könne. Das Erfordernis genauer Zeitbestimmung ergibt sich auch daraus, daß Betriebspläne - für den Rahmenbetriebsplan macht das Gesetz insofern keine Ausnahme - verlängert werden können und, wenn sie weiterhin Grundlage des Betriebs sein sollen, verlängert werden müssen, und daß die Verlängerung der Zulassung bedarf (vgl. §§ 52 Abs. 4, 54 Abs. 1, 56 Abs. 3 BBergG). Ist der bestimmte Zeitraum abgelaufen, bevor die im Betriebsplan vorgesehenen Maßnahmen in der dort beschriebenen Weise vollständig durchgeführt sind, der Unternehmer sich bei dem "voraussichtlichen Ablauf" des beabsichtigten Vorhabens (§ 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG) also verschätzt hat, führt das nicht ohne weiteres, sondern nur auf Antrag und unter den Voraussetzungen des § 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG zur Verlängerung des Betriebsplans und seiner Zulassung.

Dieser Fehler führt jedoch nicht zur Aufhebung des angefochtenen Rahmenbetriebsplans. Wenn die Kläger, wie ausgeführt, schon nicht verlangen können, daß der Rahmenbetriebsplan sich auch auf den für ihre Sicherheit erheblichen Speicherbetrieb erstreckt, dann hat die Frage seiner zeitlichen Geltungsdauer, die allein für die Arbeiten im Zusammenhang mit der Errichtung und Erstbefüllung des Speichers bedeutsam ist, erst recht keinen Bezug auf ihre nachbarlichen Rechte.

c) Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans ist entgegen der Meinung des Berufungsgerichts nicht deshalb aufzuheben, weil die Beigeladene darin von der Pflicht, Hauptbetriebspläne für die Errichtung und Erstbefüllung des Erdgasspeichers aufzustellen, freigestellt wäre.

Zutreffend führt das Berufungsgericht zwar aus, daß die gesetzliche Pflicht zur Aufstellung von Hauptbetriebsplänen auch für Untergrundspeicher gilt (§ 126 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 52 Abs. 1 Satz 1 BBergG) und daß diese Verfahrensgestaltung nicht zur Disposition der Bergbehörde steht; diese durfte insbesondere nicht auf Hauptbetriebspläne für die Phase der Errichtung und Erstbefüllung des Speichers verzichten, weil sie Sonderbetriebspläne im Rahmen eines zugelassenen Rahmenbetriebsplans für ausreichend hielt. Der Hauptbetriebsplan ist das zentrale Institut, aufgrund dessen die Errichtung und Führung von Bergbaubetrieben und von Anlagen, die als Bergbaubetriebe gelten, überhaupt nur zugelassen werden dürfen. Er soll für den in ihm bestimmten Zeitraum einen umfassenden Überblick über das bergbauliche Vorhaben geben und kann in dieser Funktion nicht durch eine Vielzahl von jeweils nur Teileinrichtungen betreffenden Sonderbetriebsplänen ersetzt, sondern nur ergänzt werden.

Der erkennende Senat folgt dem Berufungsgericht jedoch nicht in der Annahme, der angefochtene Zulassungsbescheid stelle die Beigeladene von der Pflicht zur Vorlage von Hauptbetriebsplänen für die Errichtung und Erstbefüllung des Speichers frei. Wenn die Behörde im Zulassungsbescheid eine Reihe von Einzeltätigkeiten und -einrichtungen, für die Sonderbetriebspläne aufzustellen sind, benannt und darauf hingewiesen hat, daß "zu gegebener Zeit ein Hauptbetriebsplan für den Speicherbetrieb aufzustellen" ist, dann kann dies ein deutlicher Beleg für die - irrige - Vorstellung der Behörde sein, für die Errichtung und Erstbefüllung des Speichers seien Hauptbetriebspläne nicht erforderlich. Es kann aber bei verständiger Würdigung des Bescheids nicht als eine verbindliche Erklärung der Behörde verstanden werden, sie dispensiere von der nach dem Gesetz dem Unternehmer obliegenden Pflicht zur Vorlage von Hauptbetriebsplänen. Die Rechtswidrigkeit einer solchen Freistellung - unterstellt, sie wäre von der Behörde erklärt worden - würde sich überdies auf diesen Teil des Zulassungsbescheids beschränken.