I.

Im Jahre 1977 untersagte die Beklagte dem Kläger die Durchführung eines Gebrauchtwagenmarktes für nichtgewerbliche Anbieter (im folgenden: Automarkt) in Braunschweig an Sonn- und Feiertagen. Die vom Kläger gegen diese Verfügung erhobene Anfechtungsklage war in zweiter Instanz erfolgreich: Das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein hob durch rechtskräftiges Urteil vom 13. Oktober 1983 - 12 OVG A 347/81 - den Bescheid der Beklagten sowie den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Braunschweig auf, weil der Automarkt weder die äußere Ruhe störe noch dem Wesen der Sonn- und Feiertage widerspreche und daher nicht der Verbotstatbestand des § 4 Abs. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über die Feiertage in der Fassung vom 29. April 1969 (GVBl. S. 113) - NFeiertagsG - erfüllt sei.

Mit Urteil vom 15. März 1988 - BVerwG 1 C 25.84 - (BVerwGE 79, 118) entschied der erkennende Senat, daß ein Automarkt ohne Rücksicht auf eine konkrete Störung oder Gefährdung der Sonntagsruhe mit der verfassungsgesetzlichen Zweckbestimmung des Sonntags nicht vereinbar sei und bestätigte eine Untersagungsverfügung der Beklagten gegenüber einem anderen Betreiber in Braunschweig.

Unter Hinweis auf dieses Urteil untersagte die Beklagte dem Kläger am 1. Juni 1988 erneut die Durchführung seines Automarktes in Braunschweig an Sonn- und Feiertagen. Dagegen hat der Kläger nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Anfechtungsklage erhoben, der das Verwaltungsgericht stattgegeben hat.

Das Oberverwaltungsgericht hat auf Berufung der Beklagten die Klage abgewiesen und zur Begründung seiner Entscheidung im wesentlichen ausgeführt: Nach dem erwähnten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, dem sich der Senat anschließe, werde ein Automarkt, wie ihn der Kläger veranstalte, von dem Verbot des § 4 Abs. 1 NFeiertagsG erfaßt und habe ohne Rechtsverstoß von der Beklagten untersagt werden dürfen. Die zugunsten des Klägers am 13. Oktober 1983 ergangene rechtskräftige Entscheidung stehe einer erneuten Untersagungsverfügung nicht entgegen. Zwar binde die materielle Rechtskraft verwaltungsgerichtlicher Urteile in den Grenzen des entschiedenen Streitgegenstandes das Verhalten der Beteiligten auch für die Zukunft ohne Rücksicht darauf, ob das Gericht im konkreten Fall richtig entschieden habe. Im Falle einer aus sachlich-rechtlichen Gründen erfolgreichen Anfechtungsklage sei es der Behörde verwehrt, bei unveränderten Umständen erneut einen inhaltsgleichen Verwaltungsakt zu erlassen. Im vorliegenden Fall sei in bezug auf den Gegenstand der Untersagungsverfügung keine entscheidungserhebliche Veränderung festzustellen. Im Streit stehe nach Inhaberschaft sowie Art und Umfang derselbe Automarkt, auf den sich schon das rechtskräftige Urteil vom 13. Oktober 1983 bezogen habe. Die dem Verbot zugrundeliegende Rechtsgrundlage des § 4 Abs. 1 NFeiertagsG gelte unverändert fort. Die sozialen Verhältnisse sowie die gesellschaftspolitischen Anschauungen zum Wesen der Sonn- und Feiertage hätten sich nicht gewandelt.

Die Beklagte habe aber gleichwohl dem Kläger nach Klarstellung der Rechtslage im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. März 1988 erneut die Durchführung des Automarktes an Sonn- und Feiertagen untersagen dürfen. Ob die höchstrichterliche Klärung bisher umstrittener Rechtsfragen die Rechtskraftwirkung eines zwischen den Beteiligten ergangenen Urteils entfallen lasse, sei zweifelhaft. Nach einer im Schrifttum vertretenen Auffassung stehe zumindest bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung eine neue höchstrichterliche Rechtsprechung der Änderung der Rechtslage gleich. Letzteres müsse um so mehr in den Fällen gelten, in denen im Vorprozeß eine Verbotsverfügung aus sachlich-rechtlichen Gründen aufgehoben worden sei, die sich im Lichte einer späteren höchstrichterlichen Rechtsprechung als nicht stichhaltig erwiesen hätten. Anderenfalls hätte die Behörde selbst im Ermessenswege nicht die Möglichkeit, das Verwaltungsverfahren wiederaufzugreifen und erneut zur Sache zu entscheiden. Eine Bindung an das rechtskräftige, in der Sache unrichtige Urteil hätte dann praktisch zur Folge, daß dem obsiegenden Kläger etwas dauernd erlaubt bleibe, was von Gesetzes wegen verboten sei. Im vorliegenden Falle liefe dies sogar auf die Legitimierung eines nach § 13 Abs. 1 NFeiertagsG bußgeldbewehrten ordnungswidrigen Verhaltens hinaus. Der Kläger wäre dann gegenüber seinen Konkurrenten ungerechtfertigt bessergestellt, weil ihnen gegenüber Verbotsverfügungen ergehen müßten. Um schlechthin unerträgliche Zustände zu vermeiden, sei es unter diesen Umständen ein Gebot der materiellen Gerechtigkeit, der Behörde die Befugnis zu einer neuen Sachentscheidung einzuräumen. Schutzwürdige Vertrauensinteressen des Betroffenen bestünden nicht, weil eine erneute Sachentscheidung der Behörde nur mit Wirkung für die Zukunft ausgesprochen werde.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils erstrebt und folgendes vorträgt: Eine erneute Untersagung seines Automarktes sei wegen der Rechtskraft des zu seinen Gunsten ergangenen Urteils vom 13. Oktober 1983 unzulässig. Eine Änderung der Sach- oder Rechtslage sei nicht eingetreten. Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. März 1988 habe ein anderer Sachverhalt zugrundegelegen, weil es dort um einen Automarkt in einem Wohngebiet gegangen sei, sein Automarkt dagegen in einem Gewerbegebiet stattfinde und daher nicht öffentlich bemerkbar im Sinne des § 4 Abs. 1 NFeiertagsG sei. Die Beachtung der Rechtskraftwirkung führe nicht zu unerträglichen Ergebnissen, da sich niemand in der Öffentlichkeit gestört fühle. Er habe im Vertrauen auf die Zulässigkeit des Automarktes erhebliche Summen investiert. Dessen Schließung bedeute für ihn den wirtschaftlichen Ruin und verletze ihn in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Das Berufungsgericht hätte ihn schließlich vorab darauf hinweisen müssen, daß es trotz der Rechtskraftwirkung des Urteils vom 13. Oktober 1983 die Klage abweisen werde.

Die Beklagte verteidigt das Berufungsurteil: Die Untersagungsverfügung habe mit Rücksicht auf die einer Veränderung der Rechtslage gleichzusetzenden neuen höchstrichterlichen Rechtsprechung ergehen dürfen. Beim Einschreiten gegen fortdauernde polizeiwidrige Zustände entstehe die Befugnis der Ordnungsbehörde zum Einschreiten praktisch von Tag zu Tag neu. Es könne aus Gründen der materiellen Gerechtigkeit nicht hingenommen werden, daß der Kläger durch die Rechtskraft des zu seinen Gunsten ergangenen Urteils eine unangreifbare Sonderstellung erlange und in Zukunft ständig gegen das gesetzliche Verbot nach § 4 Abs. 1 NFeiertagsG verstoßen dürfe. Der Kläger habe nicht auf die Zulässigkeit seines Automarktes an Sonn- und Feiertagen vertraut.

Der Oberbundesanwalt tritt dem Vorbringen des Klägers zur Rechtskraftwirkung des zu seinen Gunsten ergangenen Urteils vom 13. Oktober 1983 bei.

II.

Die Revision hat Erfolg. Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat die Rechtskraftwirkung nach § 121 VwGO nicht richtig beurteilt. Nach § 121 Nr. 1 VwGO binden rechtskräftige Urteile, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist, die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger. Die Beklagte durfte deswegen dem Kläger nicht erneut den Betrieb des Automarktes an Sonn- und Feiertagen verbieten.

1.

In dem zwischen den Parteien des vorliegenden Rechtsstreits am 13. Oktober 1983 ergangenen rechtskräftigen Urteil des Oberverwaltungsgerichts wurden bezüglich des Automarktes des Klägers eine Störung der äußeren Ruhe und ein Widerspruch zum Wesen der Sonn- und Feiertage und damit die Tatbestandsvoraussetzungen für ein Verbot der Veranstaltung nach § 4 Abs. 1 NFeiertagsG verneint. In diesem Ausmaß bindet dieses rechtskräftige Urteil die Beteiligten auch im vorliegenden Verfahren.

2.

Streitgegenstand der hier in Rede stehenden Anfechtungsklage ist die Rechtsbehauptung des Klägers, ein bestimmter, von ihm angefochtener Verwaltungsakt sei rechtswidrig und greife in seine Rechtssphäre ein (BVerwGE 29, 210 <211 f.>; Beschluß vom 31. August 1989 - BVerwG 9 B 318.89 - Buchholz 402.25 § 5 AsylVfG Nr. 7; Beschluß vom 19. März 1990 - BVerwG 8 B 27.90 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG/BauGB Nr. 60). Im Urteil vom 13. Oktober 1983 wurde über die Rechtmäßigkeit der ersten Untersagungsverfügung aus dem Jahre 1977 entschieden. Das vorliegende Verfahren betrifft nicht erneut die bereits aufgehobene Untersagungsverfügung aus dem Jahre 1977, sondern eine neue Untersagungsverfügung vom 1. Juni 1988, über deren Rechtmäßigkeit bisher noch nicht entschieden worden ist und daher im vorliegenden Verfahren entschieden werden muß und kann, ohne daß gegen die Zulässigkeit der gegen diese erneute Verfügung erhobenen Anfechtungsklage rechtliche Bedenken bestehen (BVerwGE 17, 256; Ule, Verwaltungsprozeßrecht, 9. Aufl., 1987, S. 317; Kopp, VwGO, 9. Aufl., 1992, § 121 Rdnr. 11). Der Beklagten ist es aber infolge der Rechtskraftwirkung des § 121 VwGO auch verwehrt, in derselben Sache gegenüber demselben Beteiligten erneut eine Untersagungsverfügung zu erlassen.

3.

Wie das Berufungsgericht zutreffend ausführt, erfaßt die Rechtskraftwirkung in dem in § 121 VwGO umschriebenen Rahmen auch nachfolgende Verwaltungsakte. Sie soll verhindern, daß die aus einem festgestellten Tatbestand hergeleitete Rechtsfolge, über die durch ein Urteil rechtskräftig entschieden worden ist, erneut zum Gegenstand eines Verfahrens zwischen denselben Parteien gemacht wird (BVerwGE 14, 359 <362>; 35, 234 <236>; Urteil vom 26. April 1968 - BVerwG 6 C 55.65 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 30; Urteil vom 5. November 1985 - BVerwG 6 C 22.84 - Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 18; Beschluß vom 31. August 1989 - BVerwG 9 B 318.89 - a.a.O.). Im Falle einer erfolgreichen Anfechtungsklage darf die im Vorprozeß unterlegene Behörde bei unveränderter Sach- und Rechtslage gegen denselben Betroffenen nicht einen neuen Verwaltungsakt aus den vom Gericht mißbilligten Gründen erlassen (BVerwGE 14, 359 <363>; 16, 224 <226>; Beschluß vom 6. März 1962 - BVerwG 7 B 73.61 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 16; ebenso BVerfGE 47, 146 [BVerfG 31.01.1978 - 2 BvL 8/77] <165>; Eyermann/Fröhler, VwGO, 9. Aufl., 1988, § 121 Rdnr. 21; Ule a.a.O., S. 317; Kopp a.a.O., Rdnr. 9 und 11). Diese Wirkung der Rechtskraft auf nachfolgende Verfügungen derselben Behörde gegenüber demselben Betroffenen rechtfertigt sich aus dem Sinn der Rechtskraft, dem Rechtsfrieden zu dienen und das Vertrauen in die Beständigkeit des Rechts zu schützen (Urteil vom 5. November 1985 - BVerwG 6 C 22.84 - a.a.O.; Urteil vom 28. Juli 1989 - BVerwG 7 C 78.88 - Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 22 = BayVBl. 1989, 759).

4.

Die Rechtskraftwirkung eines Urteils tritt allerdings dann nicht ein, wenn sich die zur Zeit des Urteils maßgebliche Sach- oder Rechtslage verändert hat (BVerwGE 14, 359 <362 f.>; 35, 234 <236>; Beschluß vom 6. März 1962 - BVerwG 7 B 73.61 - a.a.O.; Urteil vom 5. November 1985 - BVerwG 6 C 22.84 - a.a.O.; BVerfGE 47, 146 [BVerfG 31.01.1978 - 2 BvL 8/77] <165>; Redeker/von Oertzen, VwGO, 10. Aufl., 1991, § 121 Rdnr. 10). Eine solche Fallkonstellation ist hier nicht gegeben: Nach den für das Revisionsgericht bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) ist eine entscheidungserhebliche Veränderung in bezug auf den Gegenstand der Untersagungsverfügung nicht eingetreten. Im Streit steht derselbe Automarkt, auf den sich schon das rechtskräftige Urteil vom 13. Oktober 1983 bezog. Auch haben sich weder die sozialen Verhältnisse noch die gesellschaftspolitischen Anschauungen zum "Wesen der Sonn- und Feiertage" gewandelt. Schließlich gilt das landesrechtliche Verbot des § 4 Abs. 1 NFeiertagsG unverändert weiter. Die Änderungen des Niedersächsischen Gesetzes über die Feiertage im Gesetz vom 2. Juli 1985 (GVBl. S. 202) und im Gesetz vom 22. März 1990 (GVBl. S. 101) betrafen nicht den Verbotstatbestand des § 4 Abs. 1 NFeiertagsG.

5.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts entfällt die Rechtskraftwirkung nicht schon dann, wenn im Vorprozeß eine Verbotsverfügung aus sachlich-rechtlichen Gründen aufgehoben worden ist, die sich im Lichte einer späteren höchstrichterlichen Rechtsprechung als nicht stichhaltig erweisen.

a)

Die Rechtskraft dient dem Rechtsfrieden und der Rechtssicherheit. Neue Verfahren und widerstreitende gerichtliche Entscheidungen über dieselbe Streitsache sollen verhindert werden. Dabei wird die Möglichkeit, daß infolge der Rechtskraft eine unrichtige Entscheidung maßgeblich bleibt, grundsätzlich geringer veranschlagt als die Rechtsunsicherheit, die ohne die Rechtskraft bestehen würde (BVerwGE 14, 359 <363>). Die Rechtskraftwirkung des § 121 VwGO tritt unabhängig davon ein, ob das rechtskräftige Urteil die Sach- und Rechtslage zutreffend gewürdigt hat oder nicht (Urteil vom 5. November 1985 - BVerwG 6 C 22.84 - a.a.O.; Beschluß vom 19. März 1990 - BVerwG 8 B 27.90 - a.a.O.). Damit bleibt eine wie hier im rechtskräftigen Urteil getroffene Feststellung, daß ein gesetzlicher Verbotstatbestand im Einzelfall nicht erfüllt und ein von der Behörde beanstandetes Verhalten des Betroffenen erlaubt ist, selbst dann maßgeblich, wenn diese Feststellung sachlich unrichtig ist.

Die mit der Rechtskraftwirkung verbundene Besserstellung des Betroffenen gegenüber anderen Personen, denen das gleiche Verhalten aufgrund gesetzlicher Bestimmungen verboten ist oder wird, ist entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht ungerechtfertigt, sondern beruht darauf, daß nur jener ein rechtskräftiges Urteil gegen die Behörde erstritten hat, das ihm ein bestimmtes Verhalten gestattet.

Unerheblich ist auch, daß ihm dieses Verhalten auf Dauer erlaubt ist; denn die Rechtskraftwirkung ist zeitlich nicht begrenzt. Es kann nicht der von der Beklagten unter Berufung auf Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Aufl., 1948, S. 309, vertretenen Auffassung gefolgt werden, beim Einschreiten gegen fortdauernde polizeiwidrige Zustände entstehe die Befugnis der Polizei zum Einschreiten von Tag zu Tag neu, so daß das eine frühere Verbotsverfügung rechtskräftig aufhebende Urteil die Behörde nicht an erneutem Einschreiten hindern könne. Die Rechtskraft wirkt über den konkreten im Vorprozeß rechtskräftig aufgehobenen Verwaltungsakt hinaus und verwehrt - wie oben dargelegt - der Behörde auch den Erlaß neuer Verwaltungsakte mit gleichen Rechtsfolgen.

Die Beklagte kann sich ferner nicht mit Erfolg darauf berufen, das Interesse der Allgemeinheit an der Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und der Durchsetzung des materiellen Rechts sei von größerem Gewicht als das Interesse des einzelnen. Die Rechtskraft bindet Staat und Bürger grundsätzlich in gleicher Weise. Das Rechtsstaatsprinzip wird dadurch nicht verletzt. Ausfluß des Rechtsstaatsprinzips ist neben der materiellen Gerechtigkeit auch die Rechtssicherheit, der die Rechtskraftwirkung dient und die hier Vorrang genießt (BVerwGE 14, 359 <363>; 28, 122 <127>).

Es kann dahingestellt bleiben, ob ausnahmsweise eine Durchbrechung der Rechtskraft dann geboten ist, wenn die Aufrechterhaltung des durch die Vorentscheidung geschaffenen Zustandes "schlechthin unerträglich" wäre (vgl. BVerwGE 28, 122 <127>). Eine solche Situation besteht nach den vom Berufungsgericht festgestellten Gegebenheiten im vorliegenden Fall nicht. Sie folgt inbesondere nicht bereits aus der Erwägung des Berufungsgerichts, daß dem Wesen der Sonn- und Feiertage zuwiderlaufende Handlungen gesetzlich verboten seien und der Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit die Durchsetzung dieses Verbotes gebiete.

b)

Eine Durchbrechung der Rechtskraftbindung ist schließlich nicht im Hinblick auf das Senatsurteil vom 15. März 1988 - BVerwG 1 C 25.84 - (BVerwGE 79, 118) möglich, in dem Veranstaltungen, wie sie der Kläger durchführt, für unvereinbar mit dem Wesen der Sonn- und Feiertage erklärt worden sind. Wenn die Rechtskraftwirkung nach § 121 VwGO auch bei sachlicher Unrichtigkeit der im Vorprozeß getroffenen Entscheidung eintritt, ist es unerheblich, daß die Unrichtigkeit später höchstrichterlich bestätigt wird.

Die Erwägung des Berufungsgerichts, die Behörde müsse bei späterer höchstrichterlicher Rechtsprechung jedenfalls im Ermessenswege das Verwaltungsverfahren wiederaufgreifen und zur Sache erneut entscheiden dürfen, trifft zu, wenn eine gegen die Behörde gerichtete Klage rechtskräftig abgewiesen worden ist. In diesem Fall mag eine neue höchstrichterliche Rechtsprechung von Bedeutung sein (vgl. dazu BVerwGE 17, 256 <260 f.>; 28, 122 <126 f.>; 35, 234 <236 ff.>; Eyermann/Fröhler a.a.O., Rdnr. 30; Stelkens NVwZ 1982, 492 <493>; Martens JuS 1979, 114 <118 f.>). Im vorliegenden Fall besteht jedoch eine andere Situation, da die Behörde nach erfolgreicher Anfechtungsklage im Vorprozeß unterlegen ist.

Die im Vorprozeß obsiegende Behörde ist durch die Rechtskraftwirkung allein nicht gehindert, unter Beachtung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung auf die Durchsetzung des von ihr erlassenen belastenden Verwaltungsaktes zu verzichten oder den begehrten begünstigenden Verwaltungsakt zu erlassen. Bei Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 51 VwVfG ist sie sogar zu einem Wiederaufgreifen des Verfahrens verpflichtet (vgl. Urteil vom 28. Juli 1989 - BVerwG 7 C 78.88 - a.a.O.). Die Zielrichtung der Rechtskraftwirkung nach § 121 VwGO, widerstreitende gerichtliche Entscheidungen in Zukunft zu verhindern, steht hier nicht entgegen. Denn die Rechtskraft wirkt nur zugunsten, nicht zuungunsten der obsiegenden Partei (Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Bd. 2, 1967, Nr. 206; Redeker/von Oertzen a.a.O.; Kopp a.a.O., Rdnr. 13 und 21). Die im Vorprozeß unterlegene Behörde muß sich dagegen dem gegen sie rechtskräftig gewordenen Urteil unterwerfen, solange der Betroffene darauf besteht. Sie ist in diesem Falle nicht befugt, ein erneutes Verbot zu erlassen, nachdem zuvor ein gleiches Verbot nach erfolgreicher Anfechtungsklage durch rechtskräftiges Urteil aufgehoben worden war.

Dieses Ergebnis steht nicht im Widerspruch zum Urteil des 5. Senats vom 11. Dezember 1963 - BVerwG 5 C 91.62 - (BVerwGE 17, 256 <260 f.>), wonach die Verwaltungsbehörde trotz entgegenstehender rechtskräftiger Vorentscheidung mit Rücksicht auf eine spätere höchstrichterliche Rechtsprechung zum Erlaß einer neuen Sachentscheidung über ein Leistungsbegehren befugt ist. Denn in jenem Verfahren war im Vorprozeß die Klage rechtskräftig abgewiesen worden.

6.

Das rechtskräftige Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 13. Oktober 1983, das die Untersagung des Automarktes des Klägers in Braunschweig an Sonn- und Feiertagen aufhob, bindet nach alledem gemäß § 121 VwGO die Beklagte und verwehrt es ihr, dem Kläger erneut diese Veranstaltung zu untersagen. Die gleichwohl gegen den Kläger erlassene Untersagungsverfügung vom 1. Juni 1988 ist daher rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Berufungsurteil konnte aus diesem Grunde keinen Bestand haben, ohne daß es eines Eingehens auf die weiteren Revisionsrügen des Klägers bedarf.

7.

Die Nebenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.

B e s c h l u ß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 15.000 DM festgesetzt.

Meyer

Gielen

Kemper