I.

Die beklagte Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel erklärte durch Bescheid vom 18. August 1955, berichtigt durch Bescheid vom 20. August 1955, einen von der Klägerin auf Grund des Übernahmevertrages vom 1. März 1955 eingezahlten Abschöpfungsbetrag in Höhe eines Teilbetrages von 379,20 DM für verfallen, weil die Klägerin eine Teilmenge von 316 to Buchweizen aus diesem Übernahmevertrag nicht eingeführt hatte. Die Bescheide enthielten keine Rechtsmittelbelehrung.

Nachdem der erkennende Senat mit Urteil vom 28. Oktober 1960 entschieden hatte, daß die Beklagte nicht berechtigt ist, derartige Vertragsstrafen festzusetzen, verlangte die Klägerin mit Schreiben vom 8. November 1960 den für verfallen erklärten Betrag zurück. Der Antrag wurde von der Beklagten durch Bescheid vom 22. Februar 1961 unter Hinweis auf die Ausschlußfrist des § 21 Abs. 3 BVerwGG abgelehnt.

Mit der am 4. März 1961 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt/Main erhobenen Klage hat die Klägerin beantragt,

Zur Begründung der Klage hat die Klägerin geltend gemacht, daß die Verfallerklärung unzulässig gewesen sei und daß sich die Beklagte nicht auf § 21 Abs. 3 BVerwGG berufen könne, da diese Bestimmung nicht für die Beklagte gelte. Das Verhalten der Beklagten widerspreche auch Treu und Glauben, weil sie wegen des Problems der Verfallerklärung alle Importeure, insbesondere auch die Klägerin, aufgefordert habe, die Entscheidung des Musterprozesses abzuwarten und von eigenen Schritten Abstand zu nehmen.

Durch Urteil vom 13. April 1961 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt/Main der Klage stattgegeben und in den Entscheidungsgründen im wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei zulässig und begründet. Entgegen ihrer Auffassung könne sich die Beklagte nicht auf § 21 Abs. 3 BVerwGG berufen, da die Beklagte und ihre Organe keine Bundesbehörden im Sinne von § 21 Abs. 1 BVerwGG seien. Die Kammer halte an dieser von ihr schon in früheren Urteilen vertretenen und vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof geteilten Auffassung fest. Im Gegensatz zu dem die Zuständigkeit regelnden § 11 BVerwGG, der neben den Bundesbehörden ausdrücklich auch die bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts nenne, beschränke sich § 21 BVerwGG auf Bundesbehörden. Das Bundesverwaltungsgericht habe über diese. Frage noch nicht entschieden. Aus dem Grundgesetz ließen sich keine Schlußfolgerungen im Sinne der Beklagten ziehen. Ebensowenig seien die Ausführungen des Referenten im Bericht des Rechtsausschusses des Bundestages zum Entwurf des BVerwGG (BT-Drucksache Nr. 3420, 1. Wahlperiode) zu dem damaligen § 20 (jetzt 21) geeignet, die Eigenschaft der Beklagten als Bundesbehörde darzutun; sie lauten:

"Der Referent erklärte, daß sich im Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht die Gelegenheit ergebe, eine Folgerung aus den Anforderungen der Grundsätze des Rechtsstaates zu ziehen.Übereinstimmung bestehe im Verwaltungsrecht, daß die Frist für ein Rechtsmittel gegen eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung erst zu laufen beginnt, wenn der Beteiligte über das zulässige Rechtsmittel belehrt ist. Das ist auch in den Verwaltungsgerichtsgesetzen der Länder niedergelegt. Es handle sich darum, diesen Rechtsgedanken auch für die Verwaltungsbehörden einzuführen, soweit dem Bund die Regelung des Verwaltungsverfahrens zusteht, also für die Bundesbehörden."

Es könne offenbleiben, welche Motive für den Gesetzgeber bei Abfassung der §§ 11 und 21 BVerwGG bestimmend gewesen seien; entscheidend sei vielmehr, was Gesetz wurde. Bei der gegebenen Gesetzeslage würde es die Rechtssicherheit erheblich gefährden, wenn der gleiche Begriff "Bundesbehörde" in zwei verschiedenen Bestimmungen ohne ersichtlichen Grund eine unterschiedliche Bedeutung erhielte. Die jahrelange Nichtberücksichtigung der in§ 21 BVerwGG enthaltenen Vorschriften durch die Beklagte bestätige die Unrichtigkeit ihrer jetzigen Auslegung. Auch die einschneidende Bedeutung des § 21 Abs. 3 BVerwGG verbiete es, eine etwa bestehende Gesetzeslücke im Wege der Analogie zu schließen.

Da das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 28. Oktober 1960 ausgesprochen habe, daß geleistete Abschöpfungsbeträge im Falle der Nichteinfuhr durchÜbernahmevertrag zur Einfuhr übernommenen Getreides nicht für verfallen erklärt werden dürften, sei die Klage auch materiell begründet. Verwirkt sei der Anspruch nicht, weil die Beklagte vor der Bedeutung des von einer anderen Firma geführten Musterprozesses gewußt und es im übrigen selbst in der Hand gehabt habe, durch Erteilung ordnungsgemäß mit Rechtsmittelbelehrung, versehener Bescheide klare Verhältnisse zu schaffen.

Von der vom Verwaltungsgericht gemäß § 134 VwGO auf Antrag zugelassenen Sprungrevision hat die Beklagte Gebrauch gemacht und beantragt,

Zur Begründung der Revision trägt die Beklagte im wesentlichen vor:

In seinem Urteil vom 29. Januar 1960 - BVerwG VII C 120.59 - habe der Senat zur Frage der Anwendbarkeit des § 21 BVerwGG auf die Einfuhr- und Vorratsstelle Stellung genommen und diese Frage im konkreten Falle nur deshalb verneint, weil die angefochtenen Bescheide vor dem Inkrafttreten des Bundesverwaltungsgerichtsgesetzes ergangen waren. Diese Überprüfung wäre nicht in Erwägung gezogen worden, wenn Zweifel daran bestanden hätten, daß die Beklagte eine Bundesbehörde im Sinne dieser Vorschrift ist.

Wenn in § 11 BVerwGG die Anstalten desöffentlichen Rechts neben den Bundesbehörden genannt seien, so deshalb, um - wie es in der amtlichen Begründung zu§ 11 BVerwGG heiße - "die bestehenden Zweifel über die Zuständigkeit eines Verwaltungsgerichts bei Klagen, an denen Bundesbehörden, bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten desöffentlichen Rechts beteiligt sind" zu beseitigen.§ 21 BVerwGG spreche deshalb von Bundesbehörden, weil der Gesetzgeber des Bundesverwaltungsgerichtsgesetzes eine allgemeine Rechtsmittelpflicht für Landesbehörden nicht habe schaffen können, da diese Frage sachlich und systematisch in die für Landesbehörden geltenden Verfahrensvorschriften gehörte und eine allgemeine Regelung der damals in Vorbereitung befindlichen Verwaltungsgerichtsordnungüberlassen bleiben sollte. Bringe man dagegen die Vorschrift des § 21 BVerwGG nicht auch auf die bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts zur Anwendung, so entstände eine unverständliche und wohl nicht beabsichtigte Lücke. Es seien auch von der Sache her keine Gründe ersichtlich, warum die Rechtsmittelbelehrung nicht auch für bundesunmittelbare Anstalten des öffentlichen Rechts gelten sollte, insbesondere wenn sie, wie die Beklagte, weisungsgebunden seien und in allen wichtigen Fragen den Weisungen des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten unterständen. Auch andere Entscheidungen des Senats könnten entgegen der Auffassung des erstinstanzlichen Urteils nicht zur Stützung seiner Auffassung herangezogen werden.

Selbst wenn man den Begriff der Bundesbehörde im Sinne des Bundesverwaltungsgerichtsgesetzes nur aus diesem Gesetz entnehmen wolle, so sei doch von Bedeutung, daß im Sinne anderer Gesetze, insbesondere desGrundgesetzes, unter Bundesbehörden auch bundesunmittelbare Anstalten zu verstehen seien (Art. 86 GG). Diese Auslegung entspreche der gesetzlichen Vorstellung, wie die Äußerung des Berichterstatters im Rechtsausschuß des Bundestages zeige, wonach Bundesbehörden diejenigen Verwaltungsbehörden seien, hinsichtlich deren dem Bund die Regelung des Verwaltungsverfahrens zustehe. Auch wenn § 21 BVerwGG von § 11 BVerwGG in der Formulierung abweiche, sei nicht einzusehen, warum § 21 BVerwGG nicht auf bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten Anwendung finden solle. Das Verwaltungsgericht erkenne selbst an, daß seine. Auslegung zu einer Gesetzeslücke führe, die einer letzten inneren Berechtigung entbehre. Zur richterlichen Aufgabe gehöre es aber, derartige Gesetzeslücken auszufüllen und damit zu einer sinnvollen umfassenden Regelung zu verhelfen.

Zu Unrecht berufe sich das Verwaltungsgericht auf das Verhalten der Beklagten, da im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide überhaupt noch nicht festgestanden habe, ob die im Übernahmevertrag ergehenden Maßnahmen Verwaltungsakte sind. Erstmals mit Urteil vom 1. März 1956 habe das Bundesverwaltungsgericht dieÜbernahmeerklärung als Verwaltungsakt anerkannt. Deshalb habe man nicht von der Beklagten erwarten können, daß sie bereits im Jahre zuvor ihre Übernahmeerklärung als Verwaltungsakt behandelte und mit einer Rechtsmittelbelehrung versah. Der Staatsbürger sei nun einmal den Unklarheiten des Gesetzeswortlauts unterworfen, bis später bessere Erkenntnisse dazu führten, eine gesetzliche Bestimmung über ihren reinen Wortlaut hinaus zur Anwendung zu bringen.

Aber auch die Frage der Verwirkung bedürfe der Nachprüfung. Entgegen der Auffassung des angefochtenen Urteils hätte von der Klägerin erwartet werden können, daß sie im Laufe der Jahre gelegentlich einmal eine Äußerung an die Beklagte gerichtet hätte, die zu erkennen gab, daß sie trotz des geringen Wertes des Verfallbetrages mit der dem nunmehr angefochtenen Bescheid zugrunde liegenden Rechtsauffassung nicht einverstanden sei, sondern sich ihre Rechte vorbehalte, sobald die Parallelfälle entschieden seien.

Die Klägerin ist den Ausführungen der Beklagten entgegengetreten und beantragt,

II.

Der erkennende Senat hat sich bisher nicht mit der Frage auseinandergesetzt, ob eine bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts als eine Bundesbehörde im Sinne von § 21 des Gesetzesüber das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952. (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - anzusehen ist.

In seinem Urteil vom 4. Dezember 1959 (BVerwGE 10, 47[BVerwG 04.12.1959 - VII C 36/58]) hat der Senat lediglich entschieden, daß § 21 BVerwGG für alle Verfahren vor Bundesbehörden gilt ohne Rücksicht darauf, ob die Klage vor dem Bundesverwaltungsgericht oder dem Verwaltungsgericht eines Landes zu erheben ist. Beteiligt an diesem Verfahren war auch keine Anstalt desöffentlichen Rechts, sondern die Bundesrepublik, vertreten durch die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft. Dagegen war an dem durch Urteil des Senats vom 29. Januar 1960 - VII C 120.59 - (NJW 60 S. 1316) entschiedenen Verwaltungsstreitverfahren ebenfalls eine Anstalt des öffentlichen Rechts beteiligt und streitig, ob die Klage rechtzeitig erhoben war. Damals hat der Senat die Rechtzeitigkeit mit der Begründung bejaht, daß sich der Anspruch gegen einen vor dem Inkrafttreten des Bundesverwaltungsgerichtsgesetzes erlassenen Verwaltungsakt richte und§ 21 BVerwGG nur auf die nach dem Inkrafttreten des Bundesverwaltungsgerichtsgesetzes erlassenen Verwaltungsakte Anwendung finde. Schließlich hat der Senat mit Urteil vom 26. Mai 1961 - VII C 183.60 - die Rechtzeitigkeit der Klage gegen die auch im vorliegenden Verfahren beklagte Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel mit der Erwägung bejaht, daß die Klage noch vor Ablauf der Ausschlußfrist des § 21 Abs. 3 BVerwGG erhoben worden sei.

Aus der bisherigen Rechtsprechung des Senats lassen sich daher keine präjudizierenden Schlußfolgerungen auf die im vorliegenden Verfahren zu entscheidende Rechtsfrage ziehen.

Wenn es, wie der Senat in seinem Urteil vom 4. Dezember 1959 (a.a.O.) ausgeführt hat, der Absicht des Gesetzgebers, entsprach, die sich im Bundesverwaltungsgerichtsgesetz bietende Gelegenheit wahrzunehmen und Verfahrensvorschriften für alle Bundesbehörden zu erlassen, so war es - worauf die Revision zutreffend hinweist - naheliegend, in diese Regelung auch die bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts einzubeziehen, so wie dies auch bei der in § 11 BVerwGG getroffenen Zuständigkeitsregelung geschehen ist. Da aber in§ 11 BVerwGG die bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts ausdrücklich erwähnt und somit vom Gesetzgeber nicht mit den Bundesbehörden identifiziert werden, spricht die Formulierung des § 21 BVerwGG, der im Gegensatz zu§ 11 BVerwGG nur von den Bundesbehörden spricht, gegen die Einbeziehung der bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten desöffentlichen Rechts in den Anwendungsbereich dieser Vorschrift. Dies um so mehr, weil der Gesetzgeber in dem ebenfalls zum Verfahrensrecht gehörenden und wenige Monate zuvor erlassenen Verwaltungszustellungsgesetz vom 3. Juli 1952 (BGBl. I S. 379) den Geltungsbereich ausdrücklich nicht nur auf Bundesbehörden, sondern auch auf bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts erstreckt und damit zum Ausdruck bringt, daß die bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts nicht unter den Begriff der Bundesbehörde fallen. Dabei ist es zweifelhaft, ob man die als juristische Personen des öffentlichen Rechts geschaffenen Körperschaften und Anstalten überhaupt als Behörden bezeichnen kann (vgl. Hüter, Wirtschaftsverwaltungsrecht 2. Aufl, [1953] Bd. I S. 85 und Peters, Lehrbuch des Verwaltungsrechts S. 115). Handlungsfähig sind die juristischen Personen des öffentlichen Rechts nur durch ihre satzungsgemäß berufenen Organe; diesen kommt, soweit sie hoheitliche Aufgaben erfüllen, jedenfalls der Charakter einer Behörde zu. Dies wird in § 3 der Ersten Durchführungsverordnung zum Getreidegesetz; Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel vom 3. Februar 1951 (BGBl I S. 82) verdeutlicht, wonach der Vorstand - und nur dieser und nicht etwa auch der Verwaltungsrat - für den Aufgabenbereich der Einfuhr- und Vorratsstelle als Verwaltungsbehörde im Sinne des Wirtschaftsstrafgesetzes für den in § 21 Abs. 2 des Getreidegesetzes vom 4. November 1950 (BGBl. S. 7.21) bestimmten Zuständigkeitsbereich bezeichnet und außerdem bestimmt wird, daß der Vorstand in dieser Eigenschaft nur der Aufsicht des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten untersteht, während er im übrigen gemäß § 9 Abs. 2 Ziff. 2 der Satzung der Aufsicht des Verwaltungsrats unterstellt ist. Soweit die Organe der. Körperschaften und Anstalten desöffentlichen Rechts behördlichen Charakter haben, sind sie Behörden dieser juristischen Personen und nicht Behörden des Bundes.

Entgegen der Auffassung der Revision lassen sich auch aus Art. 83 ff. des Grundgesetzes keine gegenteiligen Folgerungen ziehen. Abgesehen davon, daß diese Artikel des Grundgesetzes der Kompetenzabgrenzung zwischen Bundes- und Landesverwaltung dienen (vgl. Huber a.a.O. Bd. I S. 540), werden auch in Art. 86 GG neben der bundeseigenen Verwaltung die bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts ausdrücklich in Alternative aufgeführt. Ebensowenig ist die von der Beklagten zitierte und in den Bericht des Rechtsausschusses aufgenommene Referentenäußerung geeignet, den Begriff der Bundesbehörde in § 21 BVerwGG auch auf die bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten desöffentlichen Rechts und deren Organe auszudehnen. Nicht nur daß ihr Wortlaut keineswegs eindeutig ist, kann, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hinweist, für die Auslegung des Gesetzes allein maßgebend sein, inwieweit die gesetzgeberische Vorstellung in dem Gesetz ihren erkennbaren Niederschlag gefunden hat.

Beschränkt man auf Grund dieser Erwägungen den Begriff der Bundesbehörde in § 21 BVerwGG auf die eigentlichen Bundesbehörden, so entsteht allerdings in der gesetzlichen Regelung des Verwaltungsverfahrens in bezug auf Rechtsmittelbelehrung und Ausschlußfrist während der Geltungsdauer des Bundesverwaltungsgerichtsgesetzes insoweit eine Lücke, als die Behörden der bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten weder einem Rechtsmittelbelehrungszwang unterworfen sind noch eine Ausschlußfrist bei unterbliebener Rechtsmittelbelehrung für die Einlegung der Rechtsmittel besteht. Dies bedeutet aber nur, daß sich das Verfahren gegen die von diesen Behörden erlassenes Verwaltungsakte auch nach dem Inkrafttreten des Bundesverwaltungsgerichtsgesetzes weiterhin so regelte, wie dies für die bis zum Inkrafttreten des Bundesverwaltungsgerichtsgesetzes erlassenen Verwaltungsakte auch der Bundesbehörden der Fall war.

Im übrigen hat sich die Beklagte, worauf das angefochtene Urteil mit Recht hinweist, bei Erlaß der dem Verfahren zugrunde liegenden Bescheide ebenfalls nicht an die Vorschrift des § 21 BVerwGG gebunden gefühlt, und zwar schon deshalb nicht, weil sie in den von ihr abgegebenen Übernahmeerklärungen keine Verwaltungsakte erblickte. Erst durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. März 1956 (BVerwGE 3, 205[BVerwG 08.03.1956 - I C 106/55]) wurde die Rechtsstellung der Beklagten klargestellt (BVerwGE 11, 187). Auch deshalb wäre es bedenklich, wenn jetzt die von der Revision angesonnene Schließung einer "Gesetzeslücke" dazu führen würde, daß die Klägerin, die ihr eigenes Verhalten dem der Beklagten angepaßt hatte, die Rückzahlung zu Unrecht einbehaltener Beträge nicht mehr durchsetzen könnte (vgl. hierzu auch BVerwGE 6, 204[BVerwG 24.02.1958 - VI C 234/57]). Wenn die Beklagte für sich in Anspruch nimmt, man habe von ihr vor der gerichtlichen Klärung nicht erwarten können, daß sie ihre Bescheide mit einer Rechtsmittelbelehrung versah, so kann man nicht gut von der Klägerin eine bessere rechtliche Einsicht verlangen.

Daß die Beklagte nicht berechtigt war, den von der Klägerin eingezahlten Abschöpfungsbetrag für verfallen zu erklären, steht auf Grund des Urteils des erkennenden Senats vom 28. Oktober 1960 (BVerwGE 11, 187 [BVerwG 28.10.1960 - VII C 212/59]) fest.

Daß der Anspruch auch nicht verwirkt ist, hat das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Juni 1956 (BVerwGE 5, 136 [BVerwG 27.06.1956 - I A 13/55]) mit zutreffender Begründung ausgeführt. Angesichts des eingeleiteten Musterprozesses mußte die Beklagte damit rechnen, daß die von ihr für verfallen erklärten Abschöpfungsbeträge auch von anderen Firmen wieder zurückgefordert würden, wenn die Unzulässigkeit der Verfallerklärung durch höchstrichterliche Entscheidung festgestellt wurde. Auch hatte es die Beklagte in der Hand, durch Erteilung einer Rechtsmittelbelehrung Klarheit zu schaffen.

Die Revision ist deshalb unbegründet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.