I.

Die Beklagte erteilte der Klägerin die Übernahmeverträge Nr. 18.163 vom 21. Januar 1955 und 18.182 vom 26. Januar 1955 für die Einfuhr von rund 3.050 t Manitoba-Weizen aus Kanada und 6.000 t Hardwinter-Weizen aus USA. Die vorläufigen Abgabepreise wurden auf 435 DM je t zuzüglich Qualitätszuschlag bei Ankunft Februar/März/April 1955 festgesetzt. Die Beklagte behielt diese Abgabepreise nach Ankunft der Ware auch in den Unterschiedsberechnungen vom 31. März und 6. April 1955 bei. Am 30. Juni 1955 hatte die Klägerin von den gemäß diesen Übernahmeverträgen eingeführten Weizenmengen noch annähernd 3.900 t am Lager.

Die Beklagte hatte mit ihrer Bekanntmachung Nr. 279 vom 13. Dezember 1954 (BAnz. Nr. 241) als Abgabepreis für Ankünfte in den Monaten März bis Juni 1955 den Betrag von 435 DM je t angegeben. Mit ihrer Bekanntmachung Nr. 299 vom 25. März 1955 (BAnz. Nr. 60) ließ sie zu, laß für Ankünfte in den Monaten Mai und Juni 1955 für die Festsetzung des Abgabepreises nicht der Tag der Ankunft, sondern der Tag der Verzollung maßgebend sein sollte.

Die Klägerin, welche als auf die streitigen Übernahmeverträge einzuführenden Weizenmengen mit Kontrakten vom 13. Januar und vom 18. Januar 1955 gekauft hatte, verlangt Herabsetzung der Abgabepreise (Abschöpfungsbeträge) für die am 1. Juli 1955 noch unverkauft gewesenen Weizenmengen. Sie trägt hierzu vor: Sie habe sich darauf verlassen dürfen, daß die Abgabepreise, wie in der Bekanntmachung Nr. 279 vorgesehen, beibehalten würden. Die Ware sei infolge der Eingriffs der Beklagten durch die Bekanntmachung Nr. 299 unverkäuflich geworden; denn die Mühlen hätten nunmehr die nach Maßgabe dieser Bekanntmachung eingeführten Weizenmengen bevorzugt, bei denen sie durch Wahl des Zeitpunkts der Verzollung selbst hätten bestimmen können, ob sie dafür den alten oder den neuen Preis zu bezahlen hätten.

Mit der Klage vom 25./29. Oktober 1956 hat die Klägerin den Verwaltungsrechtsweg beschritten mit dem Antrage, für die näher bezeichneten Getreidemengen und Übernahmeverträge sowie Unterschiedsberechnungen die Festsetzungen der Abgabepreise auf 455 und 450 DM je t (einschließlich Qualitätszuschlag) aufzuheben, sie anderweit auf 435 DM und 425 DM je t (einschließlich Qualitätszuschlag) festzusetzen, ferner die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin 89.356 DM nebst 4 v.H. Zinsen seit dem 29. Oktober 1956 zu erstatten.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten.

Das Verwaltungsgericht hat gemäß dem Aufklärungs- und Beweisbeschluß vom 9. Dezember 1957/15. Januar 1958 bei einer Reihe von Einfuhrhändlern angefragt, ob sie am 1. Juli 1955 noch Überhänge an Weizenbeständen gehabt hätten.

Mit dem Urteil vom 7. Februar 1958 hat das Verwaltungsgericht der Klage nach Maßgabe des wiedergegebenen Antrages stattgegeben. Das Urteil enthält eine Zusammenfassung des Ergebnisses der Umfrage. Zur Begründung ist ausgeführt, daß die Beklagte nach Treu und Glauben die Regelung ihrer Bekanntmachung Nr. 279 nicht zum Nachteil der Klägerin hätte ändern dürfen.

Auf die Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof dieses Urteil aufgehoben und die Klage mit dem Urteil vom 22. September 1960 abgewiesen. Er führt aus: Die Beklagte habe nicht rechtswidrig gehandelt. Sache der Klägerin sei es gewesen, das Absatzrisiko zu tragen und ihre Einkäufe nach sorgfältigen Marktbeobachtungen vorzunehmen.

Mit der zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin den Klaganspruch weiter. Sie begehrt Aufhebung des Berufungsurteils und Wiederherstellung des Urteils des ersten Rechtszuges.

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihren bisherigen Vortrag.

Die Beklagte begehrt Zurückweisung der Revision.

Sie meint, die Klage müsse schon daran scheitern, daß sie verspätet, nämlich nach Ablauf der in § 21 Abs. 3 BVerwGG bezeichneten Jahresfrist, erheben sei; denn sie richte sich gegen die Übernahmeverträge vom Januar 1955 und die Unterschiedsberechnungen von März und April 1955, sei aber erst im Oktober 1956 erhoben.

Die Beklagte tritt der Revision auch in sachlich-rechtlicher Hinsicht entgegen.

Die Klägerin meint, die Klage sei nicht verspätet erhoben; gegebenenfalls bedürfe der Sachverhalt insofern noch der Aufklärung.

II.

Die zulässige Revision ist begründet.

Die Klage ist nicht verspätet. Mit der Festsetzung der Abgabepreise (Abschöpfungsbeträge) war die Klägerin zunächst einverstanden. Sie hielt sie nicht für rechtswidrig. Sie hätte auch dann keinen Grund gehabt, Einspruch einzulegen, wenn diese Verwaltungsakte mit Rechtsmittelbelehrungen versehen gewesen wären. Der Sinn der Klagbegründung ist: Die Beklagte sei nach dem Erlaß ihrer Bekanntmachung Nr. 299 und nachdem sich die Unverkäuflichkeit der streitigen Getreidemengen herausgestellt hatte, verpflichtet, die ursprüngliche Festsetzung der Abgabepreise (Abschöpfungsbeträge) aufzuheben. Die Jahresfrist des § 21 Abs. 3 BVerwGG konnte daher erst zu laufen beginnen, nachdem die Beklagte diesen Anspruch durch einen Verwaltungsakt abgelehnt hatte. Diesen Anspruch hat die Beklagte mit dem Schreiben vom 20. Juni 1955 (Anl. 5 des Schriftsatzes der Klägerin vom 11. April 1957) noch nicht endgültig abgelehnt, da sie der Klägerin hierin anheimstellt, einen "Antrag aus Billigkeitsgründen" beim Bundesernährungsminister vorzulegen. Die Beklagte hat den Antrag der Klägerin endgültig erst mit dem bei dieser Beurteilung nicht ganz zutreffend als Einspruchsbescheid bezeichneten Schreiben vom 31. Oktober 1956 abgelehnt. Einige Tage vorher hatte die Klägerin Klage erhoben.

In sachlich-rechtlicher Hinsicht ist der Klaganspruch begründet.

Auf dem inländischer. Getreidemarkt war es von jeher eine natürliche Entwicklung, daß die Preise von der Ernte bis zur nächsten Ernte stiegen, um dann wieder zu fallen. Diese Entwicklung wurde im Jahre 1934 gesetzlich geregelt (vgl. Klamroth, JurW 1934, 1764, 2205). Das jetzt gültige Getreidegesetz vom 4. November 1950/24. November 1951 (BGBl. 1950, 721/1951 I 901) hat diese Regelung im wesentlichen beibehalten. Es sieht in § 10 vor, daß jedes Jahr ein Getreidepreisgesetz ergeht. Das ist auch geschehen. Die Getreidepreisgesetze erhöhen die Preise für das inländische Getreide von Monat zu Monat um den sog. Report.

Naturgemäß ist die Aufgabe nicht ohne Schwierigkeiten lösbar, das zu schwankenden Weltmarktpreisen eingeführte ausländische Getreide preislich an diese Regelung anzupassen. Es geschieht dadurch, daß die beklagte Einfuhr- und Vorratsstelle gemäß § 8 des Getreidegesetzes das Importgetreide zu dem von ihr festgesetzten Übernahme preise vom Einfuhrhändler übernimmt und es zu dem von ihr ebenfalls festgesetzten Abgabepreis dem Einfuhrhändler wieder überträgt. Die Abgabepreise werden den Inlandspreisen angepaßt. Anfänglich regelte die Beklagte jedes Einfuhrgeschäft im einzelnen. Mit ihrer Bekanntmachung Nr. 215 (vom 1. Juli 1954, BAnz. Nr. 126/19. Oktober 1954, BAnz. Nr. 204) schuf sie ein sog. erleichtertes Einfuhrverfahren, und zwar nach Besprechungen mit den Vertretern des Importhandels, um dieser mehr Spielraum zu geben. Diese Bekanntmachung enthielt auch eine generelle Regelung für die Festsetzung der Abgabepreise (Unterschiedsbeträge, Abschöpfungsbeträge)

Die Beklagte pflegt die am Ende des Getreidewirtschaftsjahres noch vorhandenen Restbestände an inländischem Getreide zur Stütze der Landwirtschaft zu den dann gültigen hohen Preisen zur Bundesreserve aufzukaufen und nach Beginn des neuen Getreidewirtschaftsjahres zu den niedrigen Preisen an die Mühlen abzugeben.

Es ist nun auch möglich, daß sich bei den Einfuhrhändlern gegen Ende des Getreidewirtschaftsjahres Restbestände an Importgetreide befinden. Sie können gegebenenfalls erst nach Beginn des neuen Getreidewirtschaftsjahres nach dem sog. Preisumbruch zu den dann gültigen niedrigeren Preisen abgesetzt werden. Dann erscheint die Belastung mit den höheren Abgabepreisen, wie sie sich nach der Bekanntmachung Nr. 215 ergibt, ungerechtfertigt. Die Beklagte trägt grundsätzlich Bedenken, Ausnahmen von der generellen Regelung der Bekanntmachung Nr. 215 zu gewähren, weil der Importeur das Absatzrisiko trage. Die Importeure meinen dagegen, daß es sich hier um Folgen von Maßnahmen des Bundesernährungsministers und der Beklagten handele, die nicht zu ihrem Absatzrisiko gehörten.

Die Beklagte hat sich dann auch zu Übergangsregelungen aus Billigkeit verstanden, und zwar zum ersten Mal mit der hier angewandten Bekanntmachung Nr. 299. Hiernach sollten die im Mai und Juni eingetroffenen Getreidemengen auch zum neuen Preis abgesetzt werden dürfen, wenn der Verkauf im alten Getreidewirtschaftsjahr nicht mehr gelang. Technisch wurde dies so geregelt, daß für die Festsetzung des Abgabepreises (Abschöpfungsbetrages) nicht der Tag der Ankunft im europäischen Hafer, sondern der Tag der zollamtlichen Abfertigung des Weizens maßgebend sein sollte. Der Einfuhrhändler oder die abnehmende Mühle brauchten dann den Weizen erst zu verzollen, wenn klar war, ob er vor oder nach dem 1. Juli verwendet werden würde. Diese Regelung, über die ebenfalls vorher verhandelt worden war, wurde von der Interessengemeinschaft deutscher Getreideimporteure zwar begrüft, beseitigte aber nicht alle Schwierigkeiten, weil nunmehr die Verkäuflichkeit der im März und April eingetroffenen Getreidemengen beeinträchtigt wurde. Die Beklagte wiederholte ähnliche Regelungen in den folgenden Getreidewirtschaftsjahren.

Für das Getreidewirtschaftsjahr 1960/61 verließ die Beklagte diese Regelung. Mit ihrer Bekanntmachung Nr. 1-60/61 vom 15. Juni 1960 (BAnz. Nr. 114) bildete sie einen Durchschnittsreport und setzte den Abgabepreis einheitlich für das ganze Getreidewirtschaftsjahr fest.

Obwohl die Beklagte gelegentlich selbst die Abgabepreise - auch bei Anwendung ihrer Bekanntmachung Nr. 215 - zunächst nur vorläufig festsetzt und später modifiziert, z.E. herabsetzt, wenn sie eine bestimmte Verwendung des Importgetreides erreichen will und diese ihr nachgewiesen wird, trägt sie doch Bedenken, in anderen Fällen solche Änderungen vorzunehmen. Der Senat hat demgegenüber immer betont, daß die Festsetzung der Abgabepreise (Abschöpfungsbeträge) nur der Preisangleichung dient. Sie soll Störungen des inländischen Preis gefüges verhindern und sie soll ungerechtfertigte Gewinne abschöpfen, die entstehen würden, wenn der Importeur das zum billigen Auslandspreis erworbene Getreide zum teueren Inlandspreis verkaufen könnte. Demgemäß hat der Senat die sog. Prohibitivpreise mißbilligt (BVerwG VII C 163.59 vom 11. März 1960, NJW 60, 1875). Er hat die Berücksichtigung von Seeschäden und Verzögerungen durch Hafenstreik verlangt (BVerwG VII C 182.59 vom 6. Mai 1960, NJW 60, 1876 und BVerwG VII C 183.59 vom 8. Juli 1960, NJW 61, 42). Er hat die Festsetzung von Vertragsstrafen beanstandet (BVerwG VII C 212.59 vom 28. Oktober 1960, NJW 61, 186 = DVBl. 61, 37). Nach den Grundsätzen dieser Entscheidungen muß die Klage Erfolg haben. Der Abgabepreis ist zunächst mit Recht hoch festgesetzt worden, weil im Falle eines alsbaldigen Verkaufs das inländische Preisgefüge sonst hätte gestört werden können. Nachdem sich herausgestellt hat, daß das Getreide im alten Wirtschaftsjahr nicht mehr abgesetzt worden ist, ist es nicht nötig, an dem hohen Abgabepreis festzuhalten; denn das inländische Preisniveau ist jetzt wieder niedrig geworden. Es ist auch nicht gerechtfertigt, an dem hohen Abgabepreis festzuhalten, da sich herausgestellt hat, daß der Importeur in dieser Höhe einen Gewinn, dessen Abschöpfung gerechtfertigt wäre, nicht mehr machen kann.

Der Importeur trägt, wie die Klägerin nicht in Abrede stellt, das Absatzrisiko. Wie der Senat wiederholt betont hat, ist es aber nicht Aufgabe der Beklagten, den Importeur außer mit seinem kaufmännischer Risiko noch mit weiteren Risiken zu belasten. In dem vorliegenden Fall trägt die Klägerin das Absatzrisiko, indem es ihr nicht gelungen ist, das eingeführte Getreide im laufenden Getreidewirtschaftsjahr zu verkaufen; sie hat es erst im nächsten Wirtschaftsjahr zum niedrigeren Preis verkaufen können. Davon unabhängig ist die Frage, ob die Beklagte berechtigt ist, von der Klägerin dennoch einen Abschöpfungsbetrag so zu fordern, als ob sie das Getreide im alten Wirtschaftsjahr veräußert hätte. Der Berufungsrichter rechnet dies zum Absatzrisiko. Darin ist ihm nicht zu folgen. Die Beklagte hat in dem hier fraglichen Getreidewirtschaftsjahr 1954/1955 zum ersten Mal mit der Bekanntmachung Nr. 299 die Übergangsregelung getroffen. Das konnte die Klägerin bei ihrer Entschließung, ob sie sich an der ausgeschriebenen Einfuhr beteiligen sollte, nicht voraussehen.

Sie konnte dies auch bei ihrer Entschließung, wann sie das eingeführte Getreide verkaufen sollte, nicht voraussehen. Die Beklagte hat durch ihre Maßnahme ein zusätzliches Risiko geschaffen. Es ist daher nicht gerechtfertigt, an den hohen Abschöpfunrsbeträgen festzuhalten.

Unrichtig ist freilich die Meinung des Verwaltungsgerichts, daß die Beklagte die Bekanntmachung Nr. 279 nicht hätte ändern dürfen. Die Beklagte war durchaus befugt, um den Schwierigkeiten, die sich bei der Angleichung des Importgetreides an das inländische Getreide ergaben, besser gerecht zu werden, ihre Regelungen zu verbessern. Aber sie war nicht nur nicht gehindert, sondern verpflichtet, Unstimmigkeiten, die sich durch eine solche Verbesserung ergaben, Rechnung zu tragen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend feststellt, trat durch die Regelung der Bekanntmachung Nr. 299, welche die Ankünfte aus Mai und Juni begünstigte, auch für die im vorliegenden Fall streitigen Getreidemengen eine Sach- und Rechtslage ein, welche die Forderung des ursprünglich festgesetzten hohen Abschöpfungsbetrages nach der rechtlichen Natur dieser Abgabe nicht mehr zuließ.

Hiernach ist das angefochtene Urteil aufzuheben und das der Klage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts erster Rechtsstufe wiederherzustellen.

Die Kosten des Rechtsstreits sind demgemäß nach § 154 Abs. 1 VwGO der Beklagten aufzuerlegen.