I.

Die Beklagte erteilte der Klägerin den Übernahmevertrag Nr. 19 102 vom 22. Juli 1955 über die Einfuhr von 7000 t Hartgrießweizen. Danach seilte das Getreide in den Monaten Juli/August/September 1955 abgeladen werden. Der Weizen wurde aber erst im Oktober 1955 abgeladen. Darauf erklärte die Beklagte gemäß ihrer Bekanntmachung Nr. 215 einen von der Klägerin durch Bankbürgschaft gesicherten Teilbetrag des Unterschiedsbetrages zwischen dem Übernahme- und dem Abgabepreise für verfallen. Die Klägerin zahlte zwar die geforderten Beträge, insgesamt 129.469,80 DM, legte aber Einspruch gegen die Lastschriften ein und erhob dann Klage mit dem Antrage auf Aufhebung dieser Lastschriften und Rückzahlung des genannten Betrages mit 5 v.H. Zinsen.

Zur Begründung trug sie vor: Es gebe für die Verfallerklärung keine Rechtsgrundlage. Der Abschöpfungsbetrag sei eine öffentlich-rechtliche Abgabe. Darüber hinaus eine Vertragsstrafe zu fordern, sei die Beklagte nach dem Getreidegesetze nicht berechtigt. Übrigens habe sie, die Klägerin, mit der Klausel: "Abladung September" gekauft. Für die verspätete Abladung sei ihr Verkäufer verantwortlich. Sie selbst könne dafür um so weniger verantwortlich gemacht werden, als der Zeitpunkt der Abladung und der Ankunft des Getreides in Europa für die inländische Versorgung nicht von Bedeutung gewesen sei.

Die Beklagte trat der Klage entgegen. Sie wandte ein, daß der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben sei. Sie habe in dem Übernahmevertrage mit der Klägerin den Inhalt der Bekanntmachung Nr. 215 und demgemäß die Zahlung des streitigen Betrages als Vertragsstrafe vereinbart. Sie habe dabei weiter die Zuständigkeit eines Schiedsgerichts für Streitigkeiten über diese Vertragsstrafe vereinbart. Selbst wenn daran festgehalten werde, daß die Festsetzung des Abschöpfungsbetrages dem öffentlichen Recht angehöre, habe sie doch zulässigerweise die Verpflichtung zur Zahlung der Vertragsstrafe nach Maßgabe des bürgerlichen Rechts vereinbart. Um ihre Aufgaben auf dem Gebiete der Getreidewirtschaft erfüllen zu können, müsse sie einen privatrechtlichen Anspruch auf Erfüllung der Übernahmeverträge und die Möglichkeit haben, diesen Anspruch durch Klauseln der streitigen Art zu sichern.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Es hat die angefochtenen Lastschriften aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, die auf Grund dieser Lastschriften eingezahlten Beträge von insgesamt 129.469,80 DM an die Klägerin auszukehren. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen und das Urteil auf die Anschlußberufung der Klägerin durch die Verpflichtung der Beklagten ergänzt, auf diese Summe 4 v.H. Zinsen seit dem 14. Dezember 1955 zu zahlen. In dem Berufungsurteil ist ausgeführt: Der Verwaltungsrechtsweg sei für den Klaganspruch gegeben. Die Beklagte betätige sich mit der Festsetzung des Übernahme- und des Abgabepreises auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts. Deshalb seien auch die streitigen Verfallerklärungen und Lastschriften als Verwaltungsakte anzusehen. Das Getreidegesetz ermächtige die Beklagte zu derartigen Maßnahmen aber nicht. Es ermächtige sie zwar zur Erteilung von Auflagen. Selbst wenn man in der Bestimmung des Übernahmevertrages, daß das Getreide bis September abzuladen sei, eine Auflage erblicken wolle, so gestatte das Getreidegesetz der Beklagten doch nicht, die Einhaltung dieser Auflage durch die Forderung einer Vertragsstrafe von 130.000 DM zu sichern.

Mit der Revision begehrt die Beklagte Aufhebung der angefochtenen Urteile und Abweisung der Klage.

Sie bittet zunächst um Prüfung der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts über die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs bei der Anwendung des Getreidegesetzes. Die bisher vertretene Auffassung, daß die Tätigkeit der Beklagten dem öffentlichen Recht angehöre, werde dem Getreidegesetz nicht gerecht; mindestens erschöpfe sie die Sachverhalte nicht. Die Beklagte müsse, um die ihr übertragenen Aufgaben lösen zu können, das Recht haben, die Erfüllung der Übernahmeverträge zu erzwingen. Sie müsse Lieferpflichten nach bürgerlichem Recht begründen können und sichern dürfen. Bei richtiger Auslegung des Getreidegesetzes habe sie diese Befugnisse, und zwar auch dann, wenn man die Forderung des Abschöpfungsbetrages dem öffentlichen Recht zuordne. Die Vereinbarung der Vertragsstrafe sei davon unabhängig.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen.

II.

Die zulässige Revision ist nicht begründet.

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit den Entscheidungen vom 8. März 1956 (BVerwGE 3, 205) und vom 7. März 1958 (BVerwGE 6, 244) seine Auffassung begründet, daß die Einfuhr- und Vorratsstellen für Getreide und Futtermittel und für Zucker bei der Lösung der ihnen übertragenen Aufgaben der Importlenkung und Preisangleichung öffentlich-rechtliche Zwecke verfolgen, so daß auch die durch das Gesetz hergestellten Rechtsbeziehungen als öffentlich-rechtliche charakterisiert werden. Ziel und Sinn der getroffenen Regelung liegen nicht darin, der Beklagten eine wirtschaftliche Monopolstellung innerhalb des Handelsverkehrs zu verschaffen. Der vom Gesetz als Kauf- und Rückkauf, zugleich aber auch als Übernahme und. Abgabe bezeichnete Vorgang erweist sich als eine rechtliche Konstruktion zur Erreichung rein öffentlich-rechtlicher Ziele, nämlich einer Preis- und Mengenschleuse, mit der die Einfuhr gelenkt werden soll. Die Maßnahmen, die der Herbeiführung des vom Gesetz erstrebten Erfolges dienen sollen, sind dem öffentlichen Recht zugehörige Verwaltungsakte. Eine Ausnahme gilt, wie in der Entscheidung vom 17. Oktober 1958 (BVerwGE 7, 264[BVerwG 17.10.1958 - VII C 183/57]) ausgeführt ist, nur für die Verkäufe der Beklagten aus der sogenannten Bundesreserve, aus dem Vorrat, den sie gemäß § 8 Abs. 6 des Getreidegesetzes vom 4. November 1950 (BGBl. S. 721)/24. November 1951 (BGBl. I S. 901) gebildet hat. An diesen Grundsätzen ist festzuhalten. Die Angriffe der Beklagten dagegen vermögen nicht zu überzeugen. Die Beklagte stützt die streitigen Verfallerklärungen auf die Bestimmung in Buchst. n ihrer Bekanntmachung Nr. 215 vom 1. Juli 1954 (Bundesanzeiger Nr. 126)/19. Oktober 1954 (Bundesanzeiger Nr. 204). Die Ausdrucksweise in dieser Bekanntmachung läßt erkennen, daß die Beklagte damals noch der Meinung war, sie betätige sich auf dem Gebiete des Privatrechts und schlösse Verträge mit den Einfuhrhändlern. Sie konnte die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. März 1956 (BVerwGE 3, 205), durch die ihre Rechtsstellung geklärt wurde, damals noch nicht beachten. Nach den Grundsätzen dieser Rechtsprechung sind die von der Beklagten auf der Grundlage der Bekanntmachung Nr. 215 getroffenen Maßnahmen als Verwaltungsakte zu werten. Nach der Bekanntmachung Nr. 215 soll der Einfuhrhändler einen Teil des künftigen (vorläufig festgesetzten) Abschöpfungsbetrages, im vorliegenden Fall 19 DM je t, alsbald zahlen oder sicherstellen, und dieser Betrag soll zugunsten der Beklagten verfallen u.a. bei nicht termingerechter Abladung. Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend hervorhebt, bedarf die Beklagte als eine Anstalt des öffentlichen Rechts der gesetzlichen Ermächtigung für ihre Verwaltungsakte. Sie kann nach § 8 des Getreidegesetzes den Übernahmepreis und den Abgabepreis festsetzen, demgemäß auch den Unterschied zwischen beiden als Abschöpfungsbetrag festsetzen und fordern. Sie kann gemäß § 8 Abs. 5 des Getreidegesetzes auch Auflagen erteilen. Nach § 21 Abs. 1 des Getreidegesetzes begeht eine Zuwiderhandlung im Sinne des Wirtschaftsstrafgesetzes, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer Auflage nach § 8 Abs. 5 zuwiderhandelt. Hiernach mag sein, daß die Beklagte zur Sicherung ihres öffentlich-rechtlichen Anspruchs auf Zahlung des Abschöpfungsbetrages die Vorauszahlung oder Sicherstellung eines angemessenen Teiles des Abschöpfungsbetrages fordern durfte. Über den Abschöpfungsbetrag hinaus weitere Zahlungen, zu fordern, ist sie jedoch nicht ermächtigt. Die Befugnis, für den Fall der nicht rechtzeitigen Abladung die Zahlung von annähernd 130.000 DM nach Art einer Vertragsstrafe zu fordern, ist ihr durch das Getreidegesetz ebenfalls nicht eingeräumt. Das hat der Senat für den Fall der sogenannten Prohibitivpreise bereits mit den Urteilen vom 11. März 1960 - BVerwG VII C 162.59, BVerwG VII C 163.59 (NJW 1960 S. 1875) und BVerwG VII C 167.59 - entschieden. Eine Auflage hat die Beklagte der Klägerin nicht erteilt. Die Zuwiderhandlung gegen eine solche hatte, wie sich aus § 8 Abs. 5 in Verbindung mit § 21 des Getreidegesetzes ergibt, auch nicht mit einer Geldbuße von annähernd 130.000 DM geahndet werden können.

Hiernach hat der Verwaltungsgerichtshof die angefochtenen Lastschriften mit Recht aufgehoben und die Beklagte mit Recht zur Erstattung der zu Unrecht eingezogenen Beträge mit Prozeßzinsen (BVerwGE 7, 95) verpflichtet.

An diesen Grundsätzen ist gegenüber den Darlegungen der Revision festzuhalten. Diese können die bereits wiedergegebenen Gedankengänge der Entscheidungen vom 8. März 1956 und 7. März 1958 nicht entkräften. Die angefochtenen Verfallerklärungen sind Maßnahmen, welche die Beklagte im Rahmen der Importlenkung getroffen hat. Sie gehören daher dem öffentlich-rechtlichen Bereich an. Der Senat hat in dem Urteil vom 17. Oktober 1958 (BVerwGE 7, 264[BVerwG 17.10.1958 - VII C 183/57]) zwar eingeräumt, daß die Beklagte sich mit einem begrenzten Geschäftsbereich auch auf dem Boden des bürgerlichen Rechtsverkehrs bewegen kann. Dies hat der Senat für die Vorratshaltung der Beklagten, insbesondere ihre Verkäufe aus der Bundesreserve angenommen. Die im vorliegenden Fall angefochtenen Maßnahmen betreffen aber nicht die Vorratshaltung. Die Beschränkung der Beklagten auf die Erteilung mit Strafschutz ausgestatteter Auflagen schließt die Möglichkeit aus, daß die Beklagte diese Vorschriften in §§ 8 Abs. 5, 21 des Getreidegesetzes durch die Vereinbarung von Vertragsstrafen umgehen könnte. Die Androhung und Verhängung von Vertragsstrafen der streitigen Art kann auch nicht, wie die Beklagte irrtümlich meint, auf § 8 Abs. 9 des Getreidegesetzes gestützt werden. Nach dieser Vorschrift soll sich die Beklagte bei der Durchführung ihrer kaufmännischen Aufgaben der Einrichtungen der Wirtschaft bedienen. Dies geschieht, wie der Senat in den Urteilen vom 5. Juni 1959 (BVerwGE 9, 1[BVerwG 05.06.1959 - VII C 103/58]) und vom 6. Mai 1960 - BVerwG VII C 221.59 - bemerkt hat, indem sie Handelsfirmen wie die Klägerin und andere Einfuhrhändler einschaltet. Eine sinnvolle Auslegung dieser Vorschrift gebietet gerade, daß die Beklagte Handelsbräuche beachtet und die beteiligten Handelsfirmen nicht über die ihnen gegenüber ihren Abladern und Abnehmern nach Handelsrecht bestehenden Pflichten hinaus mit unsachgemäßen Risiken belastet.

Nun ist das eigentliche Anliegen der Beklagten: Um ihrer Aufgabe, den inländischen Markt mit Getreide zu versorgen, entsprechen zu können, müsse sie Lieferpflichten begründen können. Sie müsse die Erfüllung der ausgeschriebenen Einfuhren erzwingen können. Eine Auslegung, die diesem Sinn und Zweck des Getreidegesetzes nicht genüge, könne daher nicht richtig sein. Die bisherige Auslegung des Getreidegesetzes müsse daher aufgegeben und durch eine andere ersetzt werden, die den Abschluß privatrechtlicher Verträge ermögliche. Demgegenüber meint die Klägerin, die Aufgabe, den inländischen Markt zu versorgen, habe der Gesetzgeber der Beklagten nicht anvertraut. Er habe sie darauf beschränkt, durch die sogenannte Mengen- und Preisschleuse Störungen vom Markt fernzuhalten. Der Markt versorge sich von selbst. Es bedürfe daher nicht der Begründung von Lieferpflichten zugunsten der Beklagten. Dies mag für die gegenwärtigen weltwirtschaftlichen und binnenwirtschaftlichen Verhältnisse zutreffen. Diese Verhältnisse können sich aber ändern. Nach § 8 Abs. 3 des Getreidegesetzes ist die Beklagte zur Übernahme des ihr angebotenen Brotgetreides nicht verpflichtet. Macht sie von dem Übernahmerecht keinen Gebrauch, so darf das Brotgetreide nicht eingeführt werden. Schon diese Vorschrift scheint vorauszusetzen, daß das Getreide, welches die Beklagte übernimmt und an den Importeur wieder abgibt, in das Bundesgebiet eingeführt wird. Jedenfalls kann die Beklagte nach § 8 Abs. 5 des Getreidegesetzes Bestimmungen über den Zeitpunkt der Weiterlieferung, über die gebietliche Verteilung und über den Verwendungszweck treffen. Diese Vorschrift setzt daher voraus, daß das Getreide, auf das sich die hier gedachten Auflagen beziehen sollen, auch wirklich eingeführt wird. Hieraus muß man schließen, daß die Beklagte auch berechtigt ist, dem Einführer, dem sie einen Übernahmevertrag erteilt und einen Abgabepreis festgesetzt hat, die Auflage zu machen, daß er dieses Getreide auch wirklich einführt. Demgegenüber können die Bedenken, die die Klägerin aus der begrifflichen Natur der Übernehmezusage als einer nur begünstigenden Erlaubnis herleiten will, nicht durchgreifen. Diese Meinung der Klägerin erfaßt den Sinn der in § 8 des Getreidegesetzes vorgesehenen Maßnahmen der Beklagten nicht zutreffend. Die Beklagte meint nun weiter, das hier vorgesehene Instrument der Auflage könne ihr nicht genügen, weil der Einfuhrhändler bei einer Zuwiderhandlung gegen eine solche Auflage mehr verdienen könne als den Höchstbetrag der Geldstrafe nach dem Wirtschaftsstrafgesetz, nämlich 100.000 DM. Dem ist entgegenzuhalten, daß kein Anhaltspunkt für die Befürchtung besteht, der Einfuhrhändler werde einer rechtmäßigen und erfüllbaren Auflage zuwiderhandeln. Es darf erwartet werden, daß der Einfuhrhändler sich redlich verhält. In der mit dem Urteil vom 11. März 1960 entschiedenen Sache BVerwG VII C 162.59 hatte die Beklagte von einem Einfuhrhändler für den Fall, daß dieser eine Partie Hafer nicht an inländische Verarbeitungsbetriebe zur Herstellung von Nährmitteln verkaufe, eine Vertragsstrafe von 225.000 DM durch Festsetzung eines sogenannten Prohibitivpreises gefordert. Die Einwendung des Einfuhrhändlers, daß der Hafer an Nährmittelbetriebe nicht abzusetzen gewesen sei, weil die Beklagte deren Bedarf falsch eingeschätzt habe, hat diese in jener Sache zu widerlegen nicht unternommen. Sie hatte eine Auflage über die von ihr gewünschte Verwendung des Hafers ebenfalls nicht erteilt. Im vorliegenden Fall hat die Beklagte nicht dargelegt, daß die Lieferung des streitigen Hartgrießweizens zu einem bestimmten Termin besonders wichtig gewesen sei. Eine Auflage dieser Art hat sie nicht erteilt. In der Ausschreibung (Aushang Nr. 14/306) sind verschiedene Ursprungsländer zur Wahl gestellt, und es ist weiter darin vermerkt, daß die (vorläufige) Abschöpfung für Abladung Juli/August/September 1955 errechnet sei. Die Klägerin hatte gekauft mit der Klausel: "Abladung: Ende September ladebereit erwartetem Dampfer". Im Sinne der Aufgaben der Beklagten erscheint es nicht sachgemäß, daß sie einen Betrag von annähernd 130.000 DM (bei einem Gesamtwert des Getreides von etwa 3,8 Millionen DM) fordert, weil die beiden Dampfer, mit denen das Getreide befördert wurde, erst im Oktober beladen wurden. Man wird zu der Vermutung gedrängt, daß die Beklagte hier auf Grund ihrer Bekanntmachung Nr. 215 einen Anspruch auf eine fiskalische Einnahme zu haben glaubte. Aber eben hierzu hat sie das Getreidegesetz, wie der Senat in ständiger Rechtsprechung wiederholt betont hat, nicht ermächtigt.

Hiernach ist die Revision zurückzuweisen, und zwar mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO.