I.

Die Klägerin ist ein anerkannter Denaturierungsbetrieb.

In der Zeit vom 17. Oktober 1968 bis zum 25. Mai 1970 führte die Klägerin 33 Denaturierungen durch. Sie denaturierte insgesamt 3.003,2 t Weichweizen, indem sie ihn mit dem Farbstoff "Patentblau V" in einer Konzentration von 85 v.H. oder 50 v.H. vermischte. Die Denaturierungen wurden von Betriebsangehörigen der Klägerin überwacht sowie von öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen kontrolliert. Diese Sachverständigen waren damit von der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, der Rechtsvorgängerin der Beklagten, beauftragt worden.

Nach Durchführung der Denaturierungen stellte die Klägerin bei der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide- und Futtermittel jeweils Anträge auf Gewährung der Denaturierungsprämie. Den Anträgen waren Denaturierungsbescheinigungen und Denaturierungs-Kontrollberichte beigefügt. In den von der Klägerin erstellten Denaturierungsbescheinigungen wird bestätigt, daß die Denaturierung durch Färben des Weichweizens nach den Ziffern 6.61 der Denaturierungsrichtlinie 1967/68, nach Ziffer 4.6 der Denaturierungsrichtlinie 1968/69 und nach Ziffer 4.6 der Denaturierungsrichtlinie 1969/70 erfolgt sei. Die Denaturierungs-Kontrollberichte der vereidigten Sachverständigen enthalten überwiegend genaue Angaben über die verwendeten Farbstoffe. Die jeweils ausgewiesenen Farbstoffmengen entsprächen den vorgeschriebenen Mindestanforderungen der vorgenannten Richtlinien. Soweit genaue Angaben über die Farbstoffmengen fehlen, ist die Einhaltung der jeweiligen Denaturierungsrichtlinie bestätigt worden.

Auf die Anträge der Klägerin gewährte ihr die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel durch 33 Bewilligungsbescheide aufgrund der vorgelegten Beweisunterlagen Denaturierungsprämien in Höhe von insgesamt 215.828,54 DM.

Vom 9. bis zum 26. August 1976 ließ die Beklagte bei der Klägerin eine Betriebsprüfung über die Abwicklung der Denaturierungen durchführen. In dem Prüfungsbericht vom 31. August 1976 kommt der von der Beklagten eingesetzte Prüfer S. zu dem Ergebnis, daß der Klägerin in der Zeit vom 17. Oktober 1968 bis zum 27. April 1970 statt der erforderlichen Sollmenge von 179,192 kg Patentblau V 85 % nur eine Menge von 117 kg zur Verfügung gestanden habe. Außerdem könne die Denaturierung am 25. Mai 1970 entgegen dem betreffenden Kontrollbericht nicht mit Patentblau V 50 v.H. erfolgt sein, da die Klägerin diese Qualität erst im September 1970 eingekauft habe. Im übrigen wird im Prüfungsbericht hervorgehoben, es könne nicht mehr festgestellt werden, bei welchen konkreten Denaturierungen die erforderlichen Mengen Farbstoff nicht beigegeben worden sind, weil die Klägerin in der Zeit vom 17. Oktober 1968 bis zum 27. April 1970 kein Verzeichnis über den Bestand, den Ausgang sowie den Verbrauch des Farbstoffes angefertigt habe.

Aufgrund dieses Prüfungsberichts forderte die Beklagte mit 33 Bescheiden vom 1. Dezember 1976 von der Klägerin den Betrag von 215.828,54 DM mit der Begründung zurück, die Denaturierungen seien nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden.

Der gegen die Bescheide eingelegte Widerspruch der Klägerin ist von der Beklagten nicht beschieden worden.

Mit der vorliegenden Klage wendet sich die Klägerin gegen die Rückforderungsbescheide. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, daß der Beklagten kein Anspruch auf Rückzahlung der Denaturierungsprämien zustehe. Die von der Beklagten behauptete Fehlmenge an Denaturierungsmitteln sei nicht bewiesen. Die im Jahre 1976 durchgeführte Buchprüfung beruhe auf den nach sieben Jahren noch vorgefundenen Ein- und Verkaufsrechnungen. Die Feststellungen in den Kontrollberichten der Sachverständigen über die Ordnungsmäßigkeit der Denaturierungen hätten einen höheren Beweiswert als die Buchprüfung. Eine etwaige Unaufklärbarkeit des Sachverhaltes gereiche der Beklagten zum Nachteil. Eine Beweislastumkehr könne aus dem Fehlen eines Bestandsverzeichnisses für Farbstoffe nicht hergeleitet werden, da eine Pflicht zur Führung eines derartigen Verzeichnisses erst mit dem 1. August 1970 begründet worden sei. Die Klägerin hat die Aufhebung der 33 Rückforderungsbescheide der Beklagten beantragt.

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und die angefochtenen Bescheide vor allem damit verteidigt, daß durch die Feststellungen im Prüfungsbericht vom 31. August 1976 die unzureichende Einhaltung der Denaturierungsvorschriften durch die Klägerin nachgewiesen sei. Es sei erwiesen, daß die Gesamtmenge des von der Klägerin verwendeten Farbstoffes nicht ausgereicht hat.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 18. Mai 1978 abgewiesen. Zur Begründung hat es dargelegt, daß der Beklagten nach dem auf der Ermächtigung des Durchführangsgesetzes EWG 1967 beruhenden § 11 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Gewährung einer Denaturierungsprämie für Weichweizen vom 8. August 1968 ein Erstattungsanspruch zustehe. Denn es sei nicht erwiesen, ob die Klägerin das für die Denaturierung von Weichweizen verbindliche Richtverfahren eingehalten hat. Der Widerspruch zwischen den Denaturierungsberichten der von der Rechtsvorgängerin der Beklagten eingesetzten Kontrolleure und dem Prüfungsbericht des von der Beklagten eingesetzten Betriebsprüfers sei nicht mehr aufklärbar. Sowohl der Beweiswert der Kontrollberichte wie auch derjenige des Prüfungsberichts seien wegen des unaufklärbaren Widerspruchs erschüttert. Soweit die Klägerin das Fehlen von Farbstoff durch Ungenauigkeiten in der Buchprüfung zu rechtfertigen versuche, sei dies nicht ausreichend substantiiert. Den Nachteil der Unerweislichkeit habe die Klägerin zu tragen, weil die unaufklärbaren Tatsachen in ihrem Verantwortungsbereich lägen. Da auch nicht mehr festgestellt werden könne, ob einzelne Denaturierungsvorgänge ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, müsse die Beweislastumkehr zu Lasten der Klägerin für alle Denaturierungsfälle gelten.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Berufung eingelegt und sie insbesondere damit begründet, daß ihr des Verwaltungsgericht zu Unrecht die Beweislast für die ordnungsmäßige Einhaltung der Denaturierungsvorschriften auferlegt habe. Beweispflichtig sei die Beklagte. Eine Umkehrung der Beweislast könne nicht damit begründet werden, daß sie unlauter gehandelt habe. Eine solche unlautere Handlungsweise sei unbewiesen. Die von der Beklagten beanstandeten Mängel lägen, wenn überhaupt, so in deren Verantwortungsbereich, weil sie bei den von der Rechtsvorgängerin der Beklagten eingesetzten Sachverständigen eingetreten seien. Die Klägerin hat die Aufhebung des Urteils des Verwaluungsgerichts Frankfurt am Main vom 18. Mai 1978 sowie der angefochtenen Rückforderungsbescheide beantragt.

Die Beklagte hat Zurückweisung der Berufung beantragt und dies im wesentlichen damit begründet, daß es an der strikten Einhaltung des Richtverfahrens durch die Klägerin als Voraussetzung für die Gewährung von Denaturierungsprämien fehle. Die von der Klägerin gegen die Betriebsprüfung vom Jahre 1976 vorgebrachten Einwände seien nicht hinreichend substantiiert, um den Beweiswert des Prüfungsberichts in Zweifel zu ziehen, Versäumnisse der von ihrer Rechtsvorgängerin eingesetzten Kontrolleure machten das vorschriftswidrige Verhalten der Klägerin nicht ungeschehen.

Gemäß Beschluß vom 13. Juli 1982 hat der Verwaltungsgerichtshof über die näheren Umstände, die bei den umstrittenen Denaturierungen vorgelegen haben und die bei der Betriebsprüfung festgestellt worden sind, Beweis erhoben durch die uneidliche Vernehmung der Zeugen ... U. (Angestellter bei der Klägerin), ... B. (ehemals Angestellter bei der Klägerin), ... L. (Müller), ... F, (Getreidekaufmann) und ... S. (Mühleningenieur und Betriebsprüfer, Angestellter bei der Beklagten).

Durch Urteil vom 13. September 1982 hat der Verwaltungsgerichtshof der Berufung im wesentlichen stattgegeben und 32 Rückforderungsbescheide der Beklagten aufgehoben. Hinsichtlich eines Rückforderungsbescheides hat er die Berufung zurückgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat hinsichtlich der aufgehobenen Bescheide einen Erstattungsanspruch der Beklagten deshalb verneint, weil die der Gewährung der Denaturierungsprämien zugrundeliegenden Bewilligungsbescheide nicht wirksam aufgehoben worden seien. Infolgedessen seien die Prämien nicht ohne Rechtsgrund gewährt worden. Auch eine Umdeutung der Rückforderungsbescheide dahin, daß sie zugleich die Aufhebung der Bewilligungsbescheide zum Inhalt haben, sei nicht möglich, weil diese Aufhebungen rechtswidrig wären. Denn es könne nicht festgestellt werden, daß die zugrundeliegenden Bewilligungsbescheide rechtswidrig ergangen sind. Die durchgeführte Beweiserhebung habe Gewißheit weder über die Ordnungsmäßigkeit noch über die Ordnungswidrigkeit der von der Klägerin durchgeführten Denaturierungen ergeben.

Hinsichtlich des bei der Denaturierung einzuhaltenden Verfahrens hat der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt, daß nach dem aufgrund des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 172/67/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 im Anhang I zur Verordnung (EWG) Nr. 956/68 der Kommission vom 12. Juli 1968 geregelten Richtverfahren die Denaturierungsbetriebe verpflichtet gewesen seien, je 100 kg Getreide mit einer Farbstofflösung aus 40 g Patentblau V 85 v.H., aufgelöst in mindestens 2,5 und höchstens 5 Liter reinem Wasser, zu färben und die gefärbte Menge anschließend mit jeweils 400 kg ungefärbten Körnern zu vermischen. Aus diesem Richtverfahren sei ein Farbstoffverbrauch von je 8 kg Patentblau V 85 v.H. je 100 t zu denaturiendem Getreide abzuleiten. Durch Art. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2086/68 der Kommission vom 20. Dezember 1968 sei mit Wirkung vom 1. Januar 1969 die einzusetzende Farbstoffmenge auf jeweils 30 g Patentblau V 85 v.H. bzw. 51 g Patentblau V 50 v.H. herabgesetzt worden. Dieses mit geringeren Farbstoffmengen ausgestattete Richtverfahren sei durch den Anhang I zur Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 bestätigt worden.

Zum Ergebnis der durchgeführten Beweisaufnahme hat der Verwaltungsgerichtshof dann weiter ausgeführt, es habe nicht aufgeklärt werden können, inwieweit die Klägerin die Mindestfarbstoffmengen von jeweils 8 kg Patentblau V 85 v.H. auf 100 t des zu denaturierenden Getreides bis zum 31. Dezember 1968 und jeweils 6 kg ab 1. Januar 1969 tatsächlich eingesetzt hat. Die von der Klägerin eingereichten Denaturierungsbescheinigungen und die zugehörigen Kontrollberichte der von der Rechtsvorgängerin der Beklagten beauftragten Sachverständigen wiesen zwar durchgängig aus, daß von der Klägerin die in den Richtverfahren festgelegten Farbstoffmengen jeweils verwendet worden seien, oder daß - wo genaue Mengenangaben fehlen - das Getreide den nationalen Denaturierungsrichtlinien entsprechend gefärbt worden sei. Dennoch könne aus den Denaturierungsbescheinigungen der Klägerin und den Kontrollberichten der Sachverständigen kein voller Beweis für die Einhaltung des Richtverfahrens abgeleitet werden. Die Kontrollberichte stellten zwar ein taugliches Beweismittel für den Nachweis einer ordnungsmäßigen Denaturierung dar. Die Zweifel, die sich aus der vom Zeugen S. im August 1976 durchgeführten Betriebsprüfung gegen die Richtigkeit der Denaturierungsbescheinigungen und der Kontrollberichte ergäben, seien jedoch nicht ausgeräumt. Nach dem Prüfungsbericht hätten der Klägerin keine ausreichenden Farbstoffmengen zur Verfügung gestanden. Es bestünden keine Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit der Betriebsprüfung. Der Zeuge S. habe glaubhaft ausgesagt, daß bei der Betriebsprüfung alle verfügbaren Rechnungen, Lieferscheine, Buchungen und sonstigen Belege zutreffend wiedergegeben und ausgewertet worden seien.

Die danach als ordnungsmäßig zu erachtende Betriebsprüfung des Jahres 1976 begründe gewichtige Zweifel an der Richtigkeit der von der Klägerin ausgestellten Denaturierungsbescheinigungen und der von den Sachverständigen gefertigten Kontrollberichte, ohne indessen einen Gegenbeweis zu diesen Beweismitteln und der durch sie bezeugten Ordnungsmäßigkeit der einzelnen Denaturierungsvorgänge darzustellen. Hierzu hat der Verwaltungsgerichtshof eine Würdigung der erhobenen Beweise vorgenommen und eingehende Ausführungen gemacht. Aufgrund der Beweisaufnahme seien zwar wegen des Ergebnisses der Betriebsprüfung Zweifel an der Richtigkeit der von der Klägerin ausgestellten Denaturierungsbescheinigungen und der von den Kontrolleuren der Rechtsvorgängerin der Beklagten vorgelegten Kontrollberichte verblieben. Ausgeschlossen werde die Richtigkeit der Denaturierungsbescheinigungen und der Kontrollberichte indessen nicht.

Zur Frage der "Beweislast" hat der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt, daß die Unerweislichkeit des tatsächlichen Geschehens an den näher bezeichneten Denaturierungstagen zu Lasten der Beklagten gehe. Die Beklagte müsse bei der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte die tatsächlichen Voraussetzungen beweisen, die die Rücknahmebescheide zu tragen vermögen. Eine Rückkehr zur Beweislast der Klägerin als der Prämienempfängerin ergebe sich nur dann, wenn der Klägerin als der Begünstigten ein unlauteres Verhalten in Bezug auf die Umstände vorzuwerfen ist, die zur Gewährung der Prämie geführt haben. Als unlauter sei ein Verhalten regelmäßig dann zu qualifizieren, wenn es über leichte Fahrlässigkeit hinausgeht. In Ausnahmefällen könne dies auch bei leichter Fahrlässigkeit anzunehmen sein. Diese aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes entwickelten Beweislastregeln setzten den Nachweis voraus, daß tatsächlich ein unlauteres Verhalten festgestellt werden kann. Diesen Nachweis eines solchen fehlerhaften Verhaltens der Klägerin habe die Beweisaufnahme nicht zu erbringen vermocht.

Eine Rückkehr zur Beweislast der Klägerin könne auch nicht auf die nach § 10 Abs. 2 Satz 2 DenatVO 1968 bestehenden Aufzeichnungspflichten der Klägerin über die von ihr eingesetzten Farbstoffmengen gestützt werden. Nach § 10 Abs. 2 Satz 2 DenatVO 1968 seien die Betriebe verpflichtet gewesen, 1. in übersichtlicher Form Aufzeichnungen zu machen über die täglich denaturierten Mengen an Weichweizen und die Denaturierungsmittel, 2. die Aufzeichnungen nach Nr. 1 sieben Jahre aufzubewahren. Damit sei vorgeschrieben, daß die zu denaturierenden Getreidemengen täglich genau erfaßt und aufgezeichnet werden. Für die verwendeten Denaturierungsmittel hingegen fehle eine Verpflichtung zur Angabe der genauen Mengen. Daraus sei von der Klägerin zu Recht der Schluß gezogen worden, daß die Aufzeichnungspflicht sich auf die Art der eingesetzten Denaturierungsmittel beschränkt hat, daß also ein ausführliches und laufendes Bestandsverzeichnis über die jeweils vorhandenen Mengen an Denaturierungsmitteln, ihren täglichen Zugang und Abgang nicht geführt zu werden brauchte. Diesen Pflichten sei die Klägerin mit Ausnahme der Denaturierung am 25. Mai 1970 nachgekommen. Die von ihr erstellten Denaturierungsbescheinigungen gäben zusammen mit den Berichten der Kontrolleure hinreichende Klarheit über die Art der verwendeten Farbstoffe.

Wegen der somit bestehenden Unerweislichkeit der Ordnungswidrigkeit der Denaturierungen und der der Beklagten nachteiligen materiellen Beweislast scheide eine Umdeutung der Rückforderungsbescheide der Beklagten vom 1. Dezember 1976 mit den Nummern 1 bis 32 in Rücknahmebescheide hinsichtlich der prämiengewährenden Bescheide aus. Mangels wirksamer Rücknahme dieser prämiengewährenden Bescheide bestehe kein Erstattungsanspruch der Beklagten, weswegen die Rückforderungsbescheide Nr. 1 bis 32 aufgehoben werden müßten.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte, soweit die Berufung der Klägerin Erfolg gehabt hat, die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt. Die Beklagte rügt die Verletzung des Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970, des § 5 Abs. 1 des Durchführungsgesetzes EWG vom 30. Juni 1967 i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 30. Juli 1968 und der §§ 10 Abs. 2 Satz 2, 11 der Verordnung Denaturierungsprämie Getreide vom 8. August 1968 sowie Verstöße gegen die Denkgesetze, gegen die allgemein anerkannten Grundsätze der Normenauslegung und gegen die allgemeinen Grundsätze über die Beweislastverteilung.

Der Verwaltungsgerichtshof habe unter Verletzung des Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 verkannt, daß die Rückforderung der der Klägerin gewährten Denaturierungsprämien die Aufhebung der früheren Bewilligungsbescheide nicht voraussetzt. Der nationale Gesetzgeber sei zu einer Regelung, die die Rückforderung auch ohne Aufhebung der Bewilligungsbescheide gestattet, durch Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 ermächtigt worden. Von dieser gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung habe der Bundesgesetzgeber durch Erlaß der Ermächtigung in § 5 Abs. 1 des Durchführungsgesetzes EWG vom 30. Juni 1967 i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 30. Juli 1968 Gebrauch gemacht. Entsprechend dieser Ermächtigung habe der zuständige Bundesminister in § 11 der Verordnung Denaturierungsprämie Getreide vom 8. August 1968 bestimmt, daß bei der Rückforderung von Denaturierungsprämien auf die ausdrückliche Rücknahme der Bewilligungsbescheide verzichtet werden kann.

Der Verwaltungsgerichtshof habe unter Verstoß gegen die Denkgesetze und die allgemeinen Auslegungsgrundsätze verkannt, daß die Rückforderungsbescheide vom 1. Dezember 1976 zugleich auch die Aufhebung der früheren Bewilligungsbescheide zum Inhalt haben. Er habe außer acht gelassen, daß in allen Rückforderungsbescheiden ausdrücklich auf die früheren Bewilligungsbescheide Bezug genommen wird. Ebenso habe er nicht hinreichend gewürdigt, daß in allen Rückforderungsbescheiden erklärt wird, die "mit den früheren Bescheiden gewährte Denaturierungsprämie" werde zurückgefordert. Damit sei unmißverständlich zum Ausdruck gebracht worden, daß die früheren Bewilligungsbescheide aufgehoben werden.

Der Verwaltungsgerichtshof habe unter Verstoß gegen die Denkgesetze festgestellt, es sei nicht auszuschließen, daß an die Klägerin über die in ihren Unterlagen erfaßten Farbstofflieferungen hinaus zumindest eine weitere Farbstofflieferung erfolgt sei. Unter den gegebenen Umständen hätte diese theoretische Möglichkeit als ausgeschlossen angesehen werden müssen.

Der Verwaltungsgerichtshof habe unter Vertoß gegen die allgemeinen Beweislastregeln verkannt, daß eine etwaige Nichterweislichkeit, ob die Klägerin die Denaturierungen ordnungsgemäß durchgeführt hat, zu Lasten der Klägerin geht. Im Grundsatz habe zwar bei der Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts die Behörde die materielle Beweislast dafür zu tragen, daß der begünstigende Verwaltungsakt rechtswidrig ergangen ist. Das gelte jedoch nicht, wenn der Verwaltungsakt mit unlauteren Mitteln erwirkt worden ist. Dies treffe hier zu, weil die Klägerin die ihr nach § 10 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Denaturierungsprämie Getreide vom 8. August 1968 obliegende Aufzeichnungspflicht nicht erfüllt habe. Diese Verpflichtung habe nämlich nicht nur die Art, sondern auch die Menge der verwendeten Denaturierungsmittel erfaßt. Darüber hätte ein Bestandsverzeichnis geführt werden müssen. Derartige Aufzeichnungen habe die Klägerin schuldhaft unterlassen.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil, soweit ihrer Klage stattgegeben worden ist, und führt dazu aus, der Verwaltungsgerichtshof habe zutreffend entschieden, daß die Unerweislichkeit der die Rechtswidrigkeit der früheren Bewilligungsbescheide begründenden Tatsachen zu Lasten der Beklagten gehe. Ein unlauteres Verhalten ihrerseits habe der Verwaltungsgerichtshof nicht feststellen können.

II.

1.

Die Revision der Beklagten gegen das der Berufung der Klägerin stattgebende Urteil des Berufungsgerichts erweist sich als unbegründet. Auch wenn das Berufungsurteil auf der Verletzung von Bundesrecht beruhen sollte (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), so stellt sich dennoch die Entscheidung selbst aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Gegenstand des Rechtsstreits ist das Begehren der Klägerin auf Aufhebung der Rückforderungsbescheide der Beklagten vom 1. Dezember 1976. Mit diesen Bescheiden hat die Beklagte einen Anspruch gegen die Klägerin auf Erstattung der ihr zuvor gewährten Denaturierungsprämien geltend gemacht. Rechtsgrundlage für die Zurückforderung von gewährten Denaturierungsprämien sind die aufgrund des § 5 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen für Getreide, Reis, Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch vom 30. Juni 1967 erlassenen Vorschriften des § 11 Abs. 1 Satz 1 der (1.) Verordnung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten über die Gewährung einer Denaturierungsprämie für Weichweizen (Verordnung Denaturierungsprämie Getreide) vom 8. August 1968 und des § 13 Abs. 1 Satz 1 der (2.) Verordnung des Bundesministers über die Gewährung einer Denaturierungsprämie für Weichweizen (Verordnung Denaturierungsprämie Getreide) vom 19. November 1971. Die gemeinsame Marktorganisation für Getreide beruht auf der Verordnung (EWG) Nr. 19 des Rates vom 4. April 1962 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide sowie der Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide. Auf der Grundlage dieser Verordnungen sind zunächst das Bundesgesetz zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 (Getreide) vom 26. Juli 1962 sowie dann das es ergänzende Durchführungsgesetz EWG Getreide, Reis, Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch vom 30. Juni 1967 erlassen worden.

In Art. 7 Abs. 3 der Verordnung Nr. 120/67/EWG vom 13. Juni 1967 ist vorgesehen, daß die nationalen Interventionsstellen Weichweizen und zur Brotherstellung geeigneten Roggen durch die Denaturierung für die menschliche Ernährung ungeeignet machen können. Gestützt auf diese Bestimmung der Verordnung Nr. 120/67/EWG ist bezüglich der Denaturierung von Getreide die Verordnung Nr. 172/67/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 über die Grundregeln zur Denaturierung von Weizen und von zur Brotherstellung geeignetem Roggen ergangen. Nach Art. 2 Abs. 1 dieser Verordnung müssen die zur Denaturierung benutzten Mittel garantieren, daß der denaturierte Weizen und Roggen nicht mehr für die menschliche Ernährung verwendet werden kann. Das in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung für die Denaturierung vorgesehene Richtverfahren wurde in Art. 1 i.V.m. dem Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 956/68 der Kommission vom 12. Juli 1968 festgelegt. Hiernach waren zunächst 100 kg Weizen aus der zu denaturierenden Menge mit einer Farbstofflösung aus entweder 40 g Farbstoff Patentblau V 85 v.H. oder 68 g Farbstoff Patentblau V 50 v.H. sowie mindestens 4 und höchstens 6 Liter Wasser zu färben und dann 80 kg Weizen mit mindestens 20 kg der gefärbten Körner zu mischen. Mit Wirkung vom 1. Januar 1969 ist durch Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2086/68 der Kommission vom 20. Dezember 1968 die zu verwendende Farbstoffmenge auf entweder 30 g Farbstoff Patentblau V 85 v.H. oder 51 g Patentblau V 50 v.H. herabgesetzt worden, die in mindestens 2,5 und höchstens 3 Liter Wasser aufzulösen ist. Dieses geänderte Richtverfahren ist dann in Art. 1 i.V.m. Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 nochmals festgelegt worden.

2.

Im Hinblick auf die finanziellen Auswirkungen der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide hat die Gemeinschaft zunächst die Verordnung (EWG) Nr. 25 des Rates vom 4. April 1962 und später die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik erlassen. Nach Art. 8 Abs. 1 der letztgenannten Verordnung haben die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um

• sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,

• Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,

• die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

Durch § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d und Abs. 2 des Durchführungsgesetzes EWG Getreide, Reis, Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch vom 30. Juni 1967 in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Durchführungsgesetzes EWG Getreide, Reis, Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch vom 30. Juli 1968 ist der Bundesminister ermächtigt worden, in Rechtverordnungen Vorschriften über die Voraussetzungen, die Höhe und das Verfahren bei Denaturierungsprämien zu erlassen. Durch die zu erlassenden Vorschriften soll sichergestellt werden, daß Prämien und andere Leistungen, die gewährt werden können, nicht zu Unrecht in Anspruch genommen werden. Zu diesem Zweck können u.a. Meldepflichten und Buchführungspflichten vorgeschrieben werden.

Von der in § 5 des Gesetzes in der Fassung vom 30. Juli 1968 enthaltenen Ermächtigung hinsichtlich der Denaturierungsprämie hat der Bundesminister zunächst durch die Verordnung Denaturierungsprämie Getreide vom 8. August 1968 mit Änderung vom 13. März 1970 sowie später durch die sie ersetzende Verordnung Denaturierungsprämie Getreide vom 19. November 1971 Gebrauch gemacht. In § 10 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 der Verordnung vom 8. August 1968 war bestimmt, daß der Denaturierungsbetrieb verpflichtet ist, in übersichtlicher Form Aufzeichnungen zu machen über die täglich denaturierten Mengen an Weichweizen und die Denaturierungsmittel sowie diese Aufzeichnungen sieben Jahre aufzubewahren. Weiter mußte er nach § 8 Abs. 2 der Verordnung über den Denaturierungsvorgang eine Bescheinigung nach vorgeschriebenem Muster ausstellen. Außerdem hatte er nach § 10 Abs. 2 Nr. 3 der Verordnung den Beauftragten der Einfuhr- und Vorratsstelle die Überprüfung des Denaturierungsvorgangs zu gestatten. Die beauftragten Kontrolleure mußten über die Denaturierung einen Kontrollbericht ausstellen, in welchem die ordnungsgemäße Durchführung der Denaturierung zu bestätigen war.

3.

Die der Berufung und damit auch dem Klagebegehren stattgebende Entscheidung des Berufungsgerichts ist getragen

• von der Auffassung, daß die Rückforderung der gewährten Denaturierungsprämien die Aufhebung der früheren Bewilligungsbescheide voraussetze,

• von der Auffassung, daß die Rückforderungsbescheide nicht den Anforderungen genügten, die an die Aufhebung der früheren Bewilligungsbescheide zu stellen sind,

• von der Feststellung, daß es nicht erweislich ist, ob die den Bewilligungsbescheiden zugrundeliegenden Denaturierungen ordnungsgemäß oder nicht ordnungsgemäß durchgeführt wurden,

• von der Auffassung, daß die Nichterweislichkeit dieser tatsächlichen Umstände zu Lasten der Beklagten gehe.

a)

Das Berufungsgericht ist bei seiner Entscheidung zu Recht davon ausgegangen, daß der Beklagten der mit ihren Rückforderungsbescheiden vom 1. Dezember 1976 geltend gemachte Erstattungsanspruch nur dann zusteht, wenn die Klägerin die zu erstattenden Denaturierungsprämien ohne Rechtsgrund erlangt hat. Dies setzt in erster Linie voraus, daß die Gewährung der Denaturierungsprämien nicht auf einem rechtswirksamen Bewilligungsbescheid beruht, der den Rechtsgrund für die Gewährung bildet. Aus diesem Grunde müssen die Bewilligungsbescheide, aufgrund deren die Denaturierungsprämien gewährt worden sind, entweder vor oder spätestens gleichzeitig mit der Rückforderung aufgehoben werden.

Etwas Gegenteiliges kann der Regelung in Art. 8 Abs. 1 dritter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik nicht entnommen werden. Danach haben die Mitgliedstaaten gemäß den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. Diese Regelung enthält also für den nationalen Gesetzgeber das Gebot, dafür Vorsorge zu treffen, daß die zu Unrecht abgeflossenen Beträge wieder eingezogen werden. Die Art und Weise der Einziehung soll sich nach den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften richten. Damit wird es dem nationalen Gesetzgeber überlassen, ob er die Rückforderung zu Unrecht gewährter Beträge von der Aufhebung der gewährten Verwaltungsakte abhängig macht oder ob er auf deren Aufhebung verzichten will. Für einen solchen Verzicht kann weder der Ermächtigung in § 5 des Durchführungsgesetzes EWG vom 30. Juni 1967 noch dem § 11 der Verordnung Denaturierungsprämie Getreide vom 8. August 1968 ein Anhaltspunkt entnommen werden. Eine derart bedeutsame Regelung hätte ausdrücklich bestimmt werden müssen.

b)

Das Berufungsgericht hat im angefochtenen Berufungsurteil unter Verletzung des § 133 BGB sowie allgemeiner Auslegungsgrundsätze die 33 Rückforderungsbescheide der Beklagten vom 1. Dezember 1976 dahin ausgelegt, daß diese Bescheide nicht zugleich auch die Rücknahme der zuvor ergangenen gewährenden Prämienbescheide zum Inhalt hätten. Nach § 133 BGB, dessen Regelungsinhalt auch im öffentlichen Recht Anwendung findet (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Februar 1983 - BVerwG 7 C 70.80 - in Buchholz 451.55 Nr. 72 sowie vom 21. Juli 1983 - BVerwG 3 C 11.82 - in Buchholz 451.90 Nr. 41), ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille des Erklärenden zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Demgegenüber hat sich das Berufungsgericht für seine einengende Auslegung der Rückforderungsbescheide vor allem darauf gestützt, daß diese Bescheide "mit keinem Wort" auf die die Prämien gewährenden Bescheide eingingen und auch sonst nicht erkennen ließen, daß diese aufgehoben werden. Dabei hat das Berufungsgericht selbst erkannt, daß eine Auslegung der Rückforderungsbescheide dahin, daß ihnen zugleich eine stillschweigende Rücknahme der Gewährungsbescheide zugrundeliegt, "im Bereich der von der Beklagten verfolgten Absichten und verwaltungsrechtlichen Zielsetzungen" liege. Dennoch hat es eine solche den wirklichen Absichten entsprechende Auslegung der Rückforderungsbescheide verwerfen, da es rechtsfehlerhaft meinte, sie müsse aus anderen Gründen ausscheiden.

Das Berufungsgericht hat verkannt, daß in Fällen, in denen die Behörde eine früher gewährte Geldleistung zurückfordert, regelmäßig anzunehmen ist, daß sie mit der Festsetzung der zu erstattenden Leistung auch die Rücknahme des gewährenden Verwaltungsakts erklärt hat (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 1983 - BVerwG 3 C 11.82 - a.a.O.). Für diese Annahme reicht es aus, wenn in dem Rückforderungsbescheid auf den früheren Bewilligungsbescheid Bezug genommen wird.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts hat die Beklagte in den hier angefochtenen Rückforderungsbescheiden vom 1. Dezember 1976 hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, daß nicht nur die gewährten Denaturierungsprämien zurückgefordert, sondern auch die gewährenden Bewilligungsbescheide zurückgenommen werden. In den vom Berufungsgericht im Rahmen seiner tatsächlichen Feststellungen genannten Rückforderungsbescheiden vom 1. Dezember 1976 wird eingangs jeweils darauf hingewiesen, daß die Rückforderung den "Bescheid der EVSt-G vom über ..." betrifft. Im Bescheid selbst heißt es, die "mit Bescheid vom ... für die Denaturierung von ... kg Weichweizen gewährte Denaturierungsprämie in Höhe von DM ... " werde zurückgefordert. Es wird also zweifach auf den früheren Bewilligungsbescheid hingewiesen. Dies läßt ausreichend erkennen, daß die Beklagte diesen Bescheid aufheben wollte und auch aufgehoben hat.

c)

Die vom Berufungsgericht in tatsächlicher Hinsicht getroffene Feststellung, daß es aufgrund des Ergebnisses der durchgeführten Beweisaufnahme nicht erweislich sei, ob die Denaturierungen von der Klägerin ordnungsgemäß oder nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Das Berufungsgericht hat es einerseits nicht als nachgewiesen erachtet, daß die Klägerin bei den Denaturierungen entsprechend den von ihr selbst ausgestellten Denaturierungsbescheinigungen und den Denaturierungs-Kontrollberichten der von der Rechtsvorgängerin der Beklagten beauftragten Sachverständigen die vorgeschriebenen Farbstoffmengen verwandt hat. Andererseits hat es aber auch nicht für erwiesen gehalten, daß die Klägerin entsprechend dem Prüfungsbericht des von der Beklagten beauftragten Betriebsprüfers zu geringe Farbstoffmengen verwandt hat. Insoweit hat es das Berufungsgericht für nicht ausgeschlossen gehalten, daß der Klägerin größere Farbstoffmengen zur Verfügung gestanden haben, als dies im Prüfungsbericht des Betriebsprüfers angenommen worden ist. Es ist nicht zu erkennen, daß diese tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts auf der Verletzung von Bundesrecht beruhen. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen die allgemeinen Grundsätze der denkgesetzlichen Logik vor. Denn es ist denkgesetzlich durchaus möglich, daß der Klägerin aufgrund weiterer Farbstofflieferungen ausreichende Farbstoffmengen zur Verfügung gestanden haben. Das Berufungsgericht hat eingehend dargelegt, welche tatsächlichen Umstände für diese Möglichkeit sprechen könnten. Die Behauptung der Beklagten, daß diese theoretische Möglichkeit völlig unwahrscheinlich sei, kann selbst dann, wenn ihre Richtigkeit unterstellt wird, nicht dazu führen, daß dies als denkgesetzlich ausgeschlossen zu gelten hätte.

d)

Schließlich kann auch in der Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Unerweislichkeit, ob die Denaturierungen ordnungsgemäß oder nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, zu Lasten der Beklagten gehe, keine Verletzung von Bundesrecht gesehen werden. Insbesondere hat das Berufungsgericht hierbei die allgemeinen Grundsätze über die Feststellungslast nicht unrichtig angewandt.

Es ist richtig, daß im Falle der Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts im Grundsatz die zurücknehmende Behörde die Feststellungslast dafür trägt, daß der begünstigende Verwaltungsakt rechtswidrig ergangen ist. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz hat nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile vom 25. März 1964 - BVerwG 6 C 150.62 - in BVerwGE 18, 168, vom 26. Februar 1965 - BVerwG 7 C 71.63 - in BVerwGE 20, 295 und vom 7. Juli 1966 - BVerwG 3 C 219.64 in BVerwGE 24, 294) dann zu gelten, wenn die Unerweislichkeit auf einem gegen die Grundsätze von Treu und Glauben verstoßenden unlauteren Verhalten des Begünstigten beruht. Dies setzt grundsätzlich ein schuldhaftes, also mindestens ein fahrlässiges Verhalten voraus.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß ein unlauteres Verhalten der Klägerin, das ihr zur Last gelegt werden könnte, nicht zu erkennen sei, ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere kann der Klägerin kein Vorwurf daraus gemacht werden, daß sie vor Erlaß der (2.) Verordnung Denaturierungsprämie Getreide vom 19. November 1971 keine Aufzeichnungen über den Einkauf, den täglichen Bestand und den jeweiligen Verbrauch der Densturierungsmittel geführt hat. Das Berufungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, daß die Klägerin eine so weitgehende Aufzeichnungspflicht aus § 10 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 der (1.) Verordnung Denaturierungsprämie Getreide vom 8. August 1968 nicht herauszulesen brauchte. Denn dort war nach dem Wortlaut der Regelung nur bestimmt, daß die Denaturierungsbetriebe verpflichtet sind, in übersichtlicher Form Aufzeichnungen zu machen außer über die täglich denaturierten Mengen an Weichweizen auch über "die Denaturierungsmittel". Diese allgemeine Formulierung in der Verordnung ließ die Auslegung zu, daß die betreffenden Aufzeichnungen nur über die Art der bei den täglichen Denaturierungen verwendeten Denaturierungsmittel gemacht zu werden brauchten. Auch das Berufungsgericht hat gemeint, aus dieser unbestimmt formulierten Regelung sei von der Klägerin zu Recht der Schluß gezogen worden, daß ein laufendes Bestandsverzeichnis über die jeweils vorhandenen Denaturierungsmittel nicht geführt werden muß. Wenn demgemäß die Klägerin die Bestimmung in gleicher Weise verstanden hat, wie sie auch vom Berufungsgericht ausgelegt worden ist, und wenn sie aufgrund ihres Verständnisses die Führung eines Bestandsverzeichnisses über die Denaturierungsmittel unterlassen hat, so kann darin kein unlauteres Verhalten gesehen werden.

Auch aus den handelsrechtlichen Vorschriften der §§ 38 ff. HGB kann kein unlauteres Verhalten der Klägerin hergeleitet werden. In diesen Vorschriften sind die Pflichten des Kaufmanns zur Führung von Handelsbüchern geregelt. Nach § 38 HGB ist jeder Kaufmann verpflichtet, Bücher zu führen. Außerdem muß er eine mit der Urschrift übereinstimmende Wiedergabe der abgesandten Handelsbriefe zurückbehalten. Nach § 43 Abs. 2 HGB sind die Eintragungen in Büchern und die sonst erforderlichen Aufzeichnungen vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet vorzunehmen. Die Handelsbücher müssen nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 4 HGB zehn Jahre sowie Handelsbriefe und die Buchungsbelege sechs Jahre aufbewahrt werden.

Aus diesen Vorschriften folgt, daß die Klägerin zur Zeit der Betriebsprüfung im August 1976 noch zur Aufbewahrung der seit dem 1. Januar 1966 geführten Handelsbücher und der seit dem 1. Januar 1970 angefallenen Buchungsbelege verpflichtet war. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist davon auszugehen, daß diese Bücher und Belege vorhanden waren und dem Betriebsprüfer zur Einsicht zur Verfügung gestanden haben. Wie der Prüfungsbericht ausweist, sind bei der Prüfung auch die vorhanden gewesenen Lieferscheine und Rechnungen über den Bezug des Farbstoffs Patentblau V 50 v.H. und 85 v.H. herangezogen worden. Dabei haben sich alle vorhandenen und geprüften Einkaufsrechnungen, auf die es ankam, auf die Jahre 1968 und 1969 bezogen. Für diese Jahre war aber die für Buchungsbelege nach § 44 Abs. 4 HGB maßgebende Aufbewahrungsfrist von sechs Jahren bereits verstrichen. Das bedeutet, daß zuvor vorhanden gewesene Einkaufsrechnungen aus diesen Jahren im Zeitpunkt der Betriebsprüfung nicht mehr vorhanden zu sein brauchten. Infolgedessen kann aus dem Fehlen weiterer Einkaufsbelege aus den Jahren 1968 und 1969 nicht auf einen Verstoß der Klägerin gegen handelsrechtliche Vorschriften geschlossen werden.

Darüber hinaus kann eine Ausnahme von dem Grundsatz, daß bei der Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts der Behörde die Feststellungslast obliegt, auch dann zu machen sein, wenn die Unerweislichkeit der Umstände, die die Rechtswidrigkeit des begünstigenden Verwaltungsakts begründen, darauf beruht, daß der Begünstigte die Aufklärung des Sachverhalts verhindert hat. Auch in diesem Falle kann ein unlauteres Verhalten des Begünstigten vorliegen. Dies wird dann anzunehmen sein, wenn es der Begünstigte unterläßt, bei der Aufklärung eines in seinen Verantwortungsbereich fallenden tatsächlichen Umstands mitzuwirken, obgleich dies für ihn möglich und zumutbar ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. November 1969 - BVerwG 7 C 18.69 - in BVerwGE 34, 248; vgl. auch Urteil vom 26. Oktober 1978 - BVerwG 3 C 17.78 - in BVerwGE 57, 13). Auch ein derartiges Verhalten kann der Klägerin nicht vorgeworfen werden. Nach den getroffenen tatsächlichen Feststellungen liegt kein Anhaltspunkt dafür vor, daß sie irgendwelche in ihrem Besitz befindlichen Beweisunterlagen zurückhält, obgleich deren Vorlage ihr möglich ist und ihr auch zugemutet werden kann. Das Berufungsgericht hat festgestellt, daß bei der Betriebsprüfung alle noch vorhandenen Belege der Klägerin ausgewertet worden seien. Auch die Beklagte behauptet nicht, daß die Klägerin noch vorhandene Belege zurückhalte. Infolgedessen kann auch unter diesem Gesichtspunkt ein unlauteres Verhalten der Klägerin nicht festgestellt werden.

4.

Hiernach kommt der Senat zu dem Ergebnis, daß das mit der Revision angefochtene Urteil des Berufungsgerichts zwar auf der Verletzung des § 133 BGB beruht. Dennoch erweist sich die getroffene Entscheidung selbst aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig. Denn nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ist nicht erweislich, daß die Bewilligungsbescheide, die den vom Berufungsgericht aufgehobenen Rückforderungsbescheiden zugrunde liegen, rechtswidrig waren. Diese Unerweislichkeit muß zu Lasten der Beklagten gehen, weil sie dafür die Feststellungslast trifft.