I.

Die Klägerin, ein bundesweit tätiges Lebensmittelgroßhandelsunternehmen, kauft und vertreibt u.a. deutsches Maiskeimöl, das sie an sie angeschlossene regionale Lebensmittelgroßhandlungen, u.a. die Firma R. Dortmund Großhandel eG, Klägerin im Verfahren BVerwG 3 C 51.89, weiterverkauft, die ihrerseits das Öl an Einzelhandelsgeschäfte liefern. Da die Klägerin über keine Lager verfügt, erfolgt die Anlieferung der von ihr bestellten Ware unmittelbar vom Hersteller auf das Lager der von ihr belieferten regionalen Großhandlungen. Aufgrund der Bestellung der Klägerin lieferte ein niederrheinisches Ölwerk im Januar 1986 854 Kartons mit jeweils 15 PVC-Flaschen à 500 ccm, befüllt mit dem "Maiskeimspeiseöl MEH 56" an das erwähnte regionale Großhandelsunternehmen in Dortmund, das seinerseits einen Einzelhändler in Hattingen/Ruhr mit einem Teil der Ware belieferte. Die chemische Analyse einer dort gezogenen Probe des Maiskeimöls durch einen Chemiedirektor des Beklagten ergab, daß es sich nicht um reines Maiskeimöl handelte.

Der Oberkreisdirektor des beklagten Kreises erließ gegen den damals verantwortlichen Mitarbeiter der Klägerin einen Bußgeldbescheid über 200 DM. Auch gegenüber dem verantwortlichen Mitarbeiter der Dortmunder Abnehmerin der Klägerin erging ein Bußgeldbescheid in Höhe von 100 DM. Nach jeweiliger Einspruchseinlegung und entsprechenden Anträgen der Beschuldigten beschloß das Amtsgericht Schwelm, beide Bußgeldverfahren gemäß § 154 d der Strafprozeßordnung und § 46 des Ordnungswidrigkeitengesetzes - OWiG - bis zur verwaltungsgerichtlichen Entscheidung einzustellen.

Am 8. Oktober 1987 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Arnsberg Feststellungsklage mit dem Antrag erhoben festzustellen, daß sie keine lebensmittelrechtliche Verkehrspflicht treffe bzw. getroffen habe, als nicht erstmalige Inverkehrbringerin von Maiskeimöl die Ware daraufhin zu überprüfen, ob reines Maiskeimöl vorliege. Mit Urteil vom 8. April 1988 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig abgewiesen, da für die Erlangung des begehrten vorbeugenden Rechtsschutzes sowohl das erforderliche Rechtsverhältnis als auch ein besonderes Feststellungsinteresse fehle.

Ihre Berufung hat die Klägerin u.a. damit begründet, daß bisher höchstrichterlich nicht geklärt sei, ob der Tatbestand, wegen dessen ein Bußgeldverfahren eingeleitet bzw. angedroht worden sei, demjenigen entsprechen müsse, über den mittels einer verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage entschieden werden solle. Das sei jedenfalls nicht erforderlich. Denn das verwaltungsgerichtliche Feststellungsinteresse entfalle nicht, weil die gleiche Rechtsfrage als Vortrage in einem Bußgeldverfahren eine Rolle spiele. Die Klägerin hat beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte hat die Zurückweisung der Berufung beantragt und im wesentlichen ausgeführt, daß die Frage nach dem Umfang der Sorgfaltspflicht der verschiedenen am Handel Beteiligten nicht pauschal, sondern nur nach den jeweiligen konkreten Umständen des Einzelfalles zu beurteilen sei. Jedenfalls treffe jeden Inverkehrbringer von Lebensmitteln die Verpflichtung, im Rahmen seiner Möglichkeiten dafür zu sorgen, daß die Beschaffenheit eines Lebensmittels im Einklang mit den gesetzlichen Bestimungen stehe. Er müsse jedenfalls verhindern, daß nicht verkehrsfähige Lebensmittel in den Verkehr gelangten. In welcher Weise dies geschehe, sei weder vom Gesetzgeber noch von der Behörde festgesetzt, sondern allein Sache des an der Handelskette Beteiligten.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Gründe des erstinstanzlichen Urteils uneingeschränkt geteilt. Auch er verneint das Vorliegen einer konkreten Beziehung zwischen der Klägerin und dem Beklagten, die einer Klärung zugeführt werden müßte.

Mit Urteil vom 27. Februar 1989 hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei unzulässig, da es an einem konkreten streitigen Rechtsverhältnis fehle. Die angeblich bestehendenöffentlich-rechtlichen, lebensmittelrechtlichen Verkehrspflichten der Klägerin seien nicht geeignet, ein derartiges Rechtsverhältnis zu begründen. Diese Verkehrspflichten, zu denen insbesondere die hier fragliche Untersuchungspflicht gehören würde, existierten imöffentlichen Recht nicht. Zudem herrsche über deren Existenz oder Nichtexistenz kein einzelfallbezogener Streit zwischen den Parteien.

Eine Normierung der lebensmittelrechtlichen Verkehrspflichten sei deshalb nicht erfolgt, weil der Gesetzgeber den an der Lebensmittelkette Beteiligten nicht habe vorschreiben wollen, wie sie für die Einhaltung von Verkehrsverboten sorgen. Das gerade bleibe den Beteiligten überlassen, und zwar nicht nur hinsichtlich der Auswahl zwischen verschiedenen Möglichkeiten, sondern sogar hinsichtlich des "Ob" von Vorsorgemaßnahmen. Den Gesetzgeber interessiere nur die Einhaltung der durch den Verbraucherschutz gerechtfertigten Verkehrsverbote, nicht aber der Weg dorthin. Es sei auch zweifelhaft, ob angesichts der Vielfalt von Produkten und möglichen Einflußfaktoren eine Regelung des "Wie" von Vorsorgemaßnahmen überhaupt möglich wäre. Aus dem Fehlen der Normierung dieser Verkehrspflichten, die mit den Regelungsschwierigkeiten der Materie zusammenhänge, folge nicht nur eine Unsicherheit für die an der Lebensmittelkette Beteiligten, sondern auch eine Gestaltungsfreiheit. Denn das Verbot, nicht verkehrsfähige Lebensmittel in den Verkehr zu bringen, werde auch von ihnen als sachgerecht anerkannt und sei dadurch gerechtfertigt, daß allein diese Beteiligten die Einflußmöglichkeiten auf die Ware hätten. Die dabei auftretenden Unsicherheiten gehörten zum unternehmerischen Risiko, das dem allgemeinen Lebensrisiko des Bürgers entspreche, dem der Rechtsstaat ebenfalls oftmals nur vorschreibe, was er nicht dürfe, es ihm aber im Einzelfall überlasse, wie er es erreiche, die Verbotsnorm nicht zu verletzen.

Soweit bei straf- oder ordnungswidrigkeitenrechtlichen Verurteilungen argumentiert werde, der Betroffene habe den Untersuchungspflichten hinsichtlich des beanstandeten Lebensmittels nicht Genüge getan, so betreffe dies allein die Richtigkeit oderÜberspanntheit der Schuldzuweisung, nicht aber die verwaltungsrechtliche Seite. Wenn die Strafgerichte von Verkehrs- und Untersuchungspflichten sprächen, so sei dies lediglich eine Kurzbezeichnung für die Möglichkeit, einem Schuldvorwurf vorzubeugen.

Die Frage, ob bestimmte lebensmittelrechtliche Vorschriften verwaltungsrechtliche Verkehrspflichten enthielten oder nicht, schaffe als solche noch nicht ein erforderliches konkretes Rechtsverhältnis, sondern stelle vielmehr nur eine abstrakte Rechtsfrage dar. Da der beklagte Kreis der Rechtsauffassung des Klägers nicht entgegengetreten sei, fehle es hier auch an dem Erfordernis eines Meinungsstreites und damit einer streitigen Beziehung. Der Beklagte habe nämlich in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht ausdrücklich klargestellt, daß er, ohne ausöffentlichem Recht abzuleitende Untersuchungs- und ähnliche Verkehrspflichten zu statuieren, es der Klägerin selbst überlasse, wie sie ihre lebensmittelordnungsrechtliche Pflicht zur Einhaltung des Verkehrsverbots erfülle. Daraus folge, daß sich der Beklagte weder generell noch im Einzelfall berühme, Straf- oder Bußgeldverfahren einzuleiten oder Ordnungsmaßnahmen zu ergreifen, wenn bei der Klägerin bestimmte Warenuntersuchungen nicht vorgenommen würden. Imübrigen sei der beklagte Kreis auch gar nicht örtlich zuständig für etwaige Ordnungsmaßnahmen gegenüber der in Köln ansässigen Klägerin, was gleichfalls gegen das Bestehen eines Rechtsverhältnisses spreche.

Das erforderliche Rechtsverhältnis sei nicht aufgrund des vom Beklagten gegenüber einem verantwortlichen Mitarbeiter der Klägerin eingeleiteten Bußgeldverfahrens entstanden. Denn die Klägerin habe lediglich aus Anlaß dieses Bußgeldverfahrens eine sie generell interessierende abstrakte Rechtsfrage zur Nachprüfung der Verwaltungsgerichte gestellt. Gegenstand des Bußgeldverfahrens sei hingegen allein die Tat, wegen der der Betroffene verdächtigt werde, nämlich der behauptete Verstoß gegen das Verbot, Lebensmittel unter irreführender Bezeichnung in Verkehr zu bringen.

Ihre vom erkennenden Senat wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision hat die Klägerin im wesentlichen wie folgt begründet:

Das Berufungsgericht verstoße gegen§ 43 VwGO sowie gegen Art. 3, 12, 19 Abs. 4, 20 Abs. 2 und 103 Abs. 2 GG. Entgegen seiner Auffassung liege ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis vor. Für die Zulässigkeit komme es allein darauf an, ob es auf irgendeiner Ebene, insbesondere durch eine Entscheidung oder eine Äußerung der Behörde, zu einer Konkretisierung einer abstrakten Rechtspflicht gekommen sei. Die hier in Rede stehenden Untersuchungs- und Verkehrspflichten bzw. deren Verletzung seien Voraussetzungen des Bußgeldverfahrens. Es könne nicht umgekehrt der strafrechtliche Verschuldensvorwurf ausreichen, um eine Untersuchungspflicht bzw. eine sonstige lebensmittelrechtliche Verkehrspflicht zu begründen. Die Untersuchungs- und Verkehrspflichten seien ihrem Kern nach gerade verschuldensunabhängig, das Bußgeldverfahren sei hingegen verwaltungsakzessorisch.

Das streitige Rechtsverhältnis habe sich im vorliegenden Fall auch hinreichend verdichtet. Denn der Beklagte gehe ständig von konkreten lebensmittelrechtlichen Verkehrspflichten aus, die die Klägerin bestreite oder als nicht erfüllbar ablehne. Der Beklagte habe in mehreren Anschreiben immer wieder zu erkennen gegeben, daß er von einer existierenden Verkehrspflicht im Hinblick auf einzelne Gegenstände ausgehe. Durch die Einleitung eines Bußgeldverfahrens gegen einen Mitarbeiter der Klägerin habe er verdeutlicht, daß er die verwaltungsrechtliche Untersuchungspflicht als verletzt ansehe. Durch anders lautende Beteuerungen des Beklagten könne nicht das bereits bestehende Rechtsverhältnis gleichsam einseitig als nicht existent erklärt werden. Beanstandung und Bußgeldverfahren würden lediglich den formalen Aspekt bilden, während die bestehende Rechtsbeziehung zwischen Lebensmittelüberwachungsbehörde und Großhändler sich schon aus dem umstrittenen Umfang bestehender Verkehrspflichten ergebe.

Wollte man hier eine Konkretisierung des Rechtsverhältnisses ablehnen, so würde das zu einer bedenklichen Unsicherheit für die Unternehmen führen. Eine Behörde könne nämlich auch außerhalb konkreter Bußgeld- oder Verwaltungsverfahren kundtun, von welchen Rechtsverpflichtungen sie ausgehe, kraft derer ein Einschreiten gegen den einzelnen zulässig sei. Besonders bei lebensmittelrechtlichen Verkehrspflichten hätten die Behörden eine "latente Konkretisierungsmacht", die sie in unterschiedlicher Weise ausüben könnten. Gerade in dieser Latenz der einseitigen Konkretisierung bei gleichzeitiger Weigerung der Präzisierung vorausgesetzter Pflichten liege die Notwendigkeit des Rechtsschutzes durch die Feststellungsklage. Im Verlauf des gesamten Verfahrens sei immer wieder deutlich geworden, daß der Beklagte von einer grundsätzlichen Verantwortlichkeit der Klägerin für den "inneren" Zustand der vertriebenen Lebensmittel ausgehe. Die der Klägerin auferlegte Untersuchungspflicht sei eine Dauerverpflichtung, die jederzeit wieder zu einer behördlichen Beanstandung führen und in ein Bußgeldverfahren münden könne, ohne deshalb nur dessen Vortrage zu sein.

Auch am Vorliegen des Feststellungsinteresses sei nicht zu zweifeln. Es folge aus der unternehmerischen Dispositionsfreiheit. Angesichts der Komplexität der Risikozuordnung im Lebensmittelbereich und der "Vernetzung denkbarer Fehlerursachen" sei nämlich eine vorausschauende, unternehmerische Planung und der Einsatz von Untersuchungskapazitäten nur möglich, wenn ein Großhändler wenigstens ansatzweise erkennen könne, was die Behörde im Hinblick auf fertigverpackte Waren von ihm erwarte.

Im übrigen sei die Feststellungsklage auch begründet, da die streitigen Rechtspflichten nicht bestünden, so daß die Klägerin als nicht erstmalige Inverkehrbringerin von Maiskeimöl dieses nicht auf seine innere Beschaffenheit, insbesondere darauf zu überprüfen habe, ob es chemisch rein sei. Eine gesetzliche Grundlage für die Untersuchungspflicht und andere lebensmittelrechtliche Verkehrspflichten fehle. Sie ergebe sich auch nicht aus einer Art öffentlich-rechtlicher Garantenstellung aus vorangegangenem Tun. Sie sei auch mit den genannten Grundrechtsbestimmungen nicht vereinbar.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er hält das Berufungsurteil jedenfalls im Ergebnis für zutreffend und tritt der Rechtsansicht der Klägerin entgegen. Er verneint das Vorliegen eines hinreichend konkretisierten Rechtsverhältnisses. Denn es fehle an einem Streit zwischen den Beteiligten, der einen bestimmten, bereits überschaubaren Sachverhalt betreffe. Vielmehr solle nur eine abstrakte Rechtsfrage geklärt werden. Außerhalb des anhängigen Bußgeldverfahrens seien weder konkrete Beanstandungen der Lebensmittelbehörde erfolgt, noch drohe die Behörde mit Verwaltungsmaßnahmen oder mit der Einleitung eines neuerlichen Straf- oder Bußgeldverfahrens. Auch verlange die Behörde von der Klägerin nicht, daß sie bestimmte Waren in bestimmter Weise zu untersuchen habe. Statt dessen sei das Gegenteil bekundet worden, daß dies nämlich sogar gesetzlich verboten sei und es gerade dem Zwischenhändler überlassen bleibe, wie er dafür Sorge trage, daß die von ihm in Verkehr gebrachte oder weiterveräußerte Ware den Anforderungen des Lebensmittelrechts entspreche.

Im übrigen fehle das erforderliche Feststellungsinteresse. Da letztlich vorbeugender Rechtsschutz mit dem Ziel der Vermeidung künftiger behördlicher Maßnahmen verlangt werde, sei das hierfür erforderliche spezielle Rechtsschutzinteresse nicht vorhanden. Es fehle an einer begründeten Besorgnis für die Rechtsstellung der Klägerin. Ihr sei zuzumuten, die befürchteten Maßnahmen der Verwaltung abzuwarten. Im übrigen sei im vorliegenden Fall auch mit keinen weiteren behördlichen Maßnahmen mehr zu rechnen, da die Frage der Richtigkeit der Inhaltsangabe des gelieferten Maiskeimöls verbindlich geklärt worden sei. Um allgemeine Fragen nach dem Umfang ihrer Warenuntersuchungspflicht gehe es aber weder nach dem Klageantrag, noch beabsichtige der Beklagte insoweit, irgendwelche Festlegungen zu treffen, deren Berechtigung überprüft werden könnte. In Wirklichkeit wolle die Klägerin die von ihr vertretene Rechtsauffassung bestätigt wissen, wonach es keine öffentlich-rechtliche Untersuchungspflichten für Zwischenhändler von in Deutschland hergestellten Waren gebe. Das aber sei eine abstrakte Rechtsfrage, die keinen hinreichenden Bezug auf ein konkretes Rechtsverhältnis aufweise.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und hält das Berufungsurteil für zutreffend. Rein vorsorglich äußert er sich zu den materiell-rechtlichen Fragen des Rechtsstreits dahingehend, daß eine vollständige Entlassung des Handels aus der Verantwortlichkeit für die ordnungsgemäße Kennzeichnung der Zutaten aus Gründen des Verbraucherschutzes nicht in Betracht kommen könne.

II.

Die Revision ist unbegründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts, die erhobene Feststellungsklage als unzulässig abzuweisen, verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Der Senat geht mit dem Berufungsgericht davon aus, daß im vorliegenden Fall der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Wird die Feststellung lebensmittelrechtlicher Verkehrspflichten auch während eines schwebenden Bußgeldverfahrens beantragt, so wird in der Sache um den Inhalt von Rechtssätzen des Lebensmittelverwaltungsrechts gestritten, die den Rechtsweg zu den allgemeinen Verwaltungsgerichten begründen (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 7. Mai 1987 - BVerwG 3 C 53.85 - in BVerwGE 77, 207 <209 f.>).

Das Berufungsgericht hat zutreffend die Feststellungsklage der Klägerin als unzulässig abgewiesen. Gegen seine Norminterpretation des § 43 Abs. 1 VwGO und dessen Anwendung sind durchgreifende Bedenken nicht ersichtlich.

Als Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO werden gemeinhin die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (vgl. u.a. Redeker/von Oertzen, VwGO, 9. Aufl., 1988, Rdnr. 3 zu § 43; Ule, Verwaltungsprozeßrecht, 9. Aufl., § 32 Abschnitt II Nr. 4; und aus der reichhaltigen Rechtsprechung des BVerwG, Urteil vom 13. Januar 1969 - BVerwG 1 C 86.64 - Buchholz 310 § 43 Nr. 31 m.w.N.;Urteile vom 7. Mai 1987 - BVerwG 3 C 53.85, 3 C 54.85 und 3 C 55.85 -; auch Beschluß vom 12. November 1987 - BVerwG 3 B 20.87 - Buchholz 310 § 43 Nr. 97 sowie Urteil vom 16. November 1989 - BVerwG 2 C 23.88 - Buchholz 310 § 43 Nr. 106 mit zahlreichen weiteren Nachweisen).

Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten zu einem ändern haben sich mithin erst dann zu einem bestimmten konkretisierten Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm desöffentlichen Rechts auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist (ständige Rechtsprechung des BVerwG, vgl. nur von den genannten Urteilen vom 7. Mai 1987 die Entscheidung BVerwG 3 C 53.85 - BVerwGE 77, 207 [BVerwG 07.05.1987 - BVerwG 3 C 53.85] = Buchholz 418.711 Nr. 16).

Unabhängig von der Frage der Verdichtung oder Konkretisierung eines Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, daß zwischen den Beteiligten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt.

Begehrt wird im vorliegenden Fall nicht die Feststellung eines Rechtsverhältnisses oder von Teilen eines Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten. Wozu nämlich die Klägerin in lebensmittelrechtlicher Hinsicht, und damit auch im Verhältnis zur Verwaltungsbehörde, dem Beklagten, verpflichtet ist, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz und ist zwischen den Beteiligten nicht streitig: keine unzureichend gekennzeichneten Lebensmittel in den Verkehr zu bringen. Ihr Begehren zielt vielmehr darauf ab festzustellen, wie sie - die Klägerin - ihrer Verantwortung aus dem Inverkehrbringen von Lebensmitteln gerecht wird. Die Beantwortung dieser Frage betrifft aber kein Rechtsverhältnis und vor allem kein zwischen den Beteiligten bestehendes Rechtsverhältnis, sondern eine Tatfrage, deren Beantwortung im wesentlichen von subjektiven Umständen, insbesondere der Einschätzung der jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse durch die Klägerin, abhängt, die zu beurteilen gegebenenfalls Sache der ordentlichen Gerichte in einem Strafverfahren oder einem Bußgeldverfahren ist. An dieser Einschätzung wie auch an den Vorkehrungen, die lebensmittelrechtlichen Gebote und Verbote einzuhalten, ist der Beklagte - wie er der Sache nach zu Recht betont - nicht beteiligt, so daß sich auch insofern zwischen den Beteiligten keine rechtlichen Beziehungen ergeben. Der Gesetzgeber hat es vielmehr demjenigen, der Lebensmittel in den Verkehr bringt, freigestellt, wie er seiner Verantwortung, die lebensmittelrechtlichen Gebote und Verbote einzuhalten, gerecht werden will. Der beklagte Kreis hat sich zu keinem Zeitpunkt irgendwelcher verwaltungsrechtlicher Eingriffsbefugnisse gegenüber der Klägerin in der Frage ihrer Untersuchungspflichten berühmt. In diesem Punkt unterscheidet sich der vorliegende Fall deutlich von der Fallgestaltung, die der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Januar 1969 - BVerwG 1 C 86.64 - (Buchholz 310 § 43 Nr. 31) zugrunde liegt.

Diese "Damokles-Rechtsprechung", die das Vorliegen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses bejaht, hat zur Voraussetzung, daß durch die Drohung mit einer Strafanzeige Druck auf den Bürger ausgeübt werden soll, um ein bestimmtes verwaltungsrechtlich relevantes Verhalten des Bürgers zu erzielen. In diesem Fall ist nämlich "die rechtliche Einstellung der Parteien zu einem bestimmten tatsächlich bestehenden Sachverhalt so eindeutig klargestellt und kundgetan worden ..., daß das Vorliegen eines konkreten Rechtsverhältnisses nicht geleugnet werden kann" (BVerwG a.a.O.).

Der Oberkreisdirektor des beklagten Kreises hat erkennbar nicht durch eine Drohung mit einer Strafanzeige Druck auf die Klägerin ausgeübt, um ein bestimmtes verwaltungsrechtlich bedeutsames Verhalten zu erreichen. Zu keinem Zeitpunkt hat er sich unter Berufung auf etwaige öffentlich-rechtliche Verkehrspflichten berühmt, daß er von der Klägerin oder deren Bediensteten überhaupt die Untersuchung von Lebensmitteln, die sie in den Verkehr bringt, oder hier des speziellen Maiskeimöls oder gar die Art und Weise der Untersuchung verlangen kann. Der Beklagte hat im Gegenteil, wie das Berufungsgericht zu Recht hervorhebt, es der Klägerin selbst überlassen, wie sie ihre lebensmittelrechtliche Pflicht zur Einhaltung des bußgeldbewehrten Verkehrsverbotes erfüllt. Mit der von der Klägerin geäußerten Rechtsmeinung, ob lebensmittelrechtliche Vorschriften, insbesondere diejenigen über Verkehrsverbote, verwaltungsrechtliche Verkehrspflichten enthalten oder nicht, ist allein ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis nicht begründet, über diese Frage ist gerade der Beklagte mit der Klägerin nicht in Streit getreten.

Daß die Einleitung eines Bußgeldverfahrens gegen den verantwortlichen Bediensteten der Klägerin selbst noch kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis gegenüber der durch dieses Verfahren nicht unmittelbar betroffenen Klägerin begründet, liegt auf der Hand. Im Ordnungswidrigkeitenverfahren geht es nicht um die Feststellung von bestimmten verwaltungsrechtlichen Pflichten, sondern allein um die den ordentlichen Gerichten vorbehaltene Prüfung, ob die gesetzlichen Voraussetzungen der bußgeldbewehrten Verbotsnorm vorliegen, ob dieser Verstoß rechtswidrig erfolgt ist und dem Beschuldigten ein Schuldvorwurf zu machen ist.

Der Beklagte hatte im übrigen keine Rechtsmacht, die Erfüllung bestimmter Untersuchungs- und Verkehrspflichten von der Klägerin einzufordern. Denn mit dem Berufungsgericht ist der Senat der Auffassung, daß derartige Untersuchungs- und Verkehrspflichten weder imLebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (LMBG) normiert, noch gesondert durchsetzbar sind, so daß auch ein Streit über angebliche Verkehrspflichten letztlich kein Rechtsverhältnis begründen kann.

Aus der Systematik des LMBG ergibt sich, daß in dessen Zweiten Abschnitt zahlreiche Verbots- und Gebotsnormen enthalten sind (§§ 8 bis 19 a LMBG). Im Neunten Abschnitt des LMBG sind diese Verbote und Gebote straf- und bußgeldbewehrt worden, so daß sie unmittelbar dem Regime des StGB und des OWiG unterstellt sind. Nur im Siebenten Abschnitt des LMBG, der die Überwachung der Lebensmittel regelt, sind bestimmte Duldungs- und Mitwirkungspflichten für den Inverkehrbringer ausdrücklich geregelt worden. Im übrigen unterliegt der Lebensmittelhersteller und jeder Inverkehrbringer (§ 7 LMBG) in aller Regel gesetzlichen Verboten oder Geboten. Die objektiv geltenden Verbotsnormen gelten aus sich heraus, ohne jede Ausnahme oder behördliche Umsetzung, etwa durch eine behördliche Konkretisierung des Verbots durch einen Verwaltungsakt. Der Lebensmittelhersteller und Inverkehrbringer unterliegt insoweit nicht gesetzlichen Pflichten, sondern vielmehr trifft ihn die Obliegenheit, die Verbots- und Gebotsnormen des LMBG zu beachten. Dem Berufungsgericht ist zuzustimmen, wenn es darauf abstellt, daß es dem Unternehmen selbst überlassen bleiben müsse, wie es dieser Obliegenheit nachkommt. Irgendein besonderes behördliches Verfahren zur Konkretisierung dieser Obliegenheit des Lebensmittelherstellers oder gar zur "Umsetzung" einer Verbotsnorm auf einen Einzelfall kennt das LMBG nicht.

Eine derartige verwaltungsrechtliche Konkretisierung von öffentlich-rechtlichen Pflichten, wie sie offenbar der Klägerin vorschwebt, ist auch mit Sinn und Zweck des LMBG nicht in Einklang zu bringen. Das System der Verbots- und Gebotsnormen des LMBG bezweckt "die weitere Verstärkung des Schutzes vor möglichen Gesundheitsschäden und vor Täuschung ohne unnötige Behinderung der wirtschaftlichen Entwicklung" (BT-Drucks. 7/255 S. 23). In der Gesetzesbegründung heißt es wörtlich: "Der Erfolg lebensmittelrechtlicher Regelungen steht und fällt mit einer schlagkräftigen Überwachung" (a.a.O. S. 39). Irgendwelche Aussagen zu etwaigen gesetzlichen Verkehrspflichten finden sich in der Begründung des LMBG nicht. Aus den Materialien zum Gesetz zur Verbesserung des Lebensmittelstraf- und -ordnungswidrigkeitenrechts sowie des Fleischhygienerechts vom 22. Januar 1991 (BGBl. I S. 118) geht vielmehr hervor, daß "die Präventionswirkung des Strafrechts zu erhöhen" ist (BT-Drucks. 11/4309 S. 1). Es ist von einer Verschärfung der Ahndungsmöglichkeiten die Rede, um eine mögliche Gefährdung der Gesundheit der Verbraucher abzuwehren. "Zum Schutz vor verbraucherschädlichem und gesundheitsbeeinträchtigendem Verhalten ist ein verstärkter Einsatz des Ordnungswidrigkeitenrechts geboten, da dem sozial schädlichen Verhalten anders nicht ausreichend begegnet werden kann" (a.a.O. S. 7). Damit hat der Gesetzgeber dem von Kreisen der Lebensmittelwirtschaft und von Teilen der Literatur vorgeschlagenen Weg der stärkeren Einbeziehung des Verwaltungsrechts (vgl. nur Meier, ZRP 1983, 294; Hufen, ZLR 1989, 562 sowie Krebs, ZLR 1990, 362) eine Absage erteilt.

Mit dem Schutzzweck des gegenwärtigen LMBG würde die Konstruktion nicht ausdrücklich normierter verwaltungsrechtlicher Verkehrspflichten nicht zu vereinbaren sein. Der effektive Gesundheits- und Verbraucherschutz erfordert effektive staatliche Abwehrmaßnahmen. Diese Effektivität der im Interesse der Erhaltung der Volksgesundheit begründeten Abwehrmaßnahmen ist nicht mehr gewährleistet, wenn die Verwaltungsbehörde zunächst ein Verwaltungsverfahren mit dem Ziel des Erlasses eines Verwaltungsakts durchführen müßte. Eine sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts mit einer Verbots- oder Gebotstenorierung würde in den meisten Fällen ins Leere greifen, da die Lebensmittel schon längst verzehrt wären. Ein Verwaltungsverfahren auf vorherige Feststellung von Verstößen gegen lebensmittelrechtliche Bestimmungen, das in ein Verwaltungsstreitverfahren einmünden würde, ist im LMBG daher von vornherein nicht vorgesehen.

Es sind auch nicht wie im Wirtschaftsverwaltungsrecht oder im Umweltrecht bestimmte Genehmigungspflichten oder die Zulässigkeit von Auflagen und sonstigen Nebenbestimmungen in einem besonderen verwaltungsrechtlichen Verfahren zu klären, die etwa Präjudizien in einem späteren Strafverfahren sind, wie das im allgemeinen Umweltrecht der Fall sein kann (vgl. etwa die Darlegungen von Breuer, DÖV 1987, 169; Heine, NJW 1990, 2425; Dreier in NVwZ 1988, 1073). Besondere verwaltungsrechtliche Pflichten normieren etwa §§ 5 und 22 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, §§ 4 a und 5 b des Abfallgesetzes, §§ 3 und 8 des Bundes-Seuchengesetzes,§ 21 des Gentechnikgesetzes oder § 16 des Waffengesetzes. Zur Klärung ihres Inhalts und Umfangs können sich durchaus Verwaltungs- und Verwaltungsstreitverfahren anschließen.

Im System des LMBG sind Pflichten der von der Klägerin skizzierten Art hingegen nicht geregelt, so daß der Gedanke der Verwaltungsakzessorietät hier nicht greifen kann.

Diese Konstruktion des geltenden Lebensmittelrechts, so sehr sie auch de lege ferenda angegriffen wird (vgl. die Nachweise auf S. 19), ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Bundesverfassungsgericht hat in zwei Kammerentscheidungen die gegenwärtige straf- und bußgeldrechtliche Praxis in lebensmittelrechtlichen Sachen nicht beanstandet (BVerfG, Beschluß der 3. Kammer des 2. Senats vom 30. Juni 1988 - 2 BvR 1206/87 - in LRE 22, 15; Beschluß der 1. Kammer des 2. Senats vom 13. September 1988 - 2 BvR 1824/83 - in LRE 23, 19 ff.). In diesen Entscheidungen ist insbesondere auch die straf- und bußgeldrechtliche Verantwortlichkeit eines Lebensmittelzwischenhändlers im sogenannten Streckengeschäft für verfassungsrechtlich unbedenklich erklärt worden. Die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts in diesen Entscheidungen gelten auch im vorliegenden Fall.

Soweit der Beschwerdeführer im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht - 2 BvR 1824/83 - die Verfassungswidrigkeit des§ 17 Abs. 1 Nr. 2 b und Nr. 5 b LMBG i.V.m. den §§ 52 Abs. 1 Nr. 9 und Nr. 10 sowie 53 Abs. 1 LMBG geltend gemacht hat, hat das Bundesverfassungsgericht einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG verneint und weiterhin ausgeführt:

"Auch im übrigen verstoßen die vom Beschwerdeführer angegriffenen lebensmittelrechtlichen Normen nicht gegen die Verfassung. Insbesondere kann kein Verstoß gegen Art. 12 GG festgestellt werden. Die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Vorschriften sind als Regelungen der Berufsausübung im Sinne desArt. 12 Abs. 1 GG durch sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Auch die dem Gesetzgeber durchArt. 14 und Art. 3 GG gezogenen Grenzen sind ersichtlich nicht überschritten" (BVerfG a.a.O., ZLR 1989, 413 <416>).

Nach alledem muß die Revision der Klägerin mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO erfolglos bleiben.