Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.01.1992, Az.: BVerwG 1 C 18.90

I.

Die Klägerin kam am 20. Oktober 1982 mit einem bis zum 8. Oktober 1983 gültigen libanesischen Reiseausweis für palästinensische Flüchtlinge (DDV) in die Bundesrepublik Deutschland und beantragte ihre Anerkennung als Asylberechtigte. Nach Ablehnung ihres Antrages durch Bescheid des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 7. Januar 1983 erhob die Klägerin zunächst Asylklage, nahm diese jedoch ebenso wie den Asylantrag durch Schreiben vom 8. August 1983 "wegen dringender familiärer Gründe" zurück. Ihre unmittelbar danach beabsichtigte Ausreise in den Libanon scheiterte daran, daß an dem vorgesehenen Reisetag der Flughafen Beirut geschlossen war. Sie blieb danach in der Bundesrepublik Deutschland. Der Beklagte erteilte ihr bis Mai 1984 jeweils befristet Aufenthaltsgestattungen nach dem Asylverfahrensgesetz, danach Duldungen und ab August 1989 Aufenthaltserlaubnisse. Er stellte ihr ferner auf Antrag einen Fremdenpaß aus.

Im Oktober 1986 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Reiseausweises nach dem Staatenlosen-Übereinkommen (StlÜbk). Sie berief sich unter anderem auf eine Bescheinigung der libanesischen Botschaft in Bonn, wonach sie laut Mitteilung der Sicherheitsbehörden in Beirut vom 14. November 1984 im Besitz gefälschter Papiere und zur Rückkehr in den Libanon nicht mehr berechtigt sei. Der Beklagte lehnte den Antrag durch Bescheid vom 19. Januar 1987 mit der Begründung ab, die Klägerin sei nicht staatenlos und halte sich außerdem nicht rechtmäßig im Bundesgebiet auf. Der Widerspruch der Klägerin wurde durch Bescheid vom 7. April 1987 mit derselben Begründung zurückgewiesen.

Im anschließenden Verwaltungsstreitverfahren hat die Klägerin einen UNRWA-Ausweis über ihre Registrierung als palästinensischer Flüchtling vorgelegt. Das Verwaltungsgericht (InfAuslR 1988, 174) hat unter Aufhebung des Erst- und Widerspruchsbescheides den Beklagten verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines Reiseausweises nach dem Staatenlosen-Übereinkommen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Das Oberverwaltungsgericht hat die gegen diese Entscheidung eingelegte Berufung des Beklagten zurückgewiesen und dazu im wesentlichen ausgeführt: Das Staatenlosen-Übereinkommen erfasse Personen, die de iure keine Staatsangehörigkeit besäßen. Davon müsse bei der Klägerin ausgegangen werden. Die Ausschlußklausel des Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk sei auf die Klägerin nicht anwendbar. Entscheidend sei insoweit, ob sie gegenwärtig Schutz oder Beistand der UNRWA erhalte. Die UNRWA erbringe außerhalb des Nahen Ostens keine Schutz- oder Beistandsleistungen. Schon daraus folge, daß die sich im Bundesgebiet aufhaltende Klägerin gegenwärtig keinen Schutz oder Beistand der UNRWA genieße. Selbst wenn eine "faktisch praktizierbare und zumutbare Rückkehrmöglichkeit" in das Tätigkeitsgebiet der UNRWA deren Schutz oder Beistand fortbestehen lasse, gelange man zu demselben Ergebnis. Die für die Klägerin allein in Betracht kommende Möglichkeit einer Rückkehr in den Libanon sei nicht "realistisch". Trotz mehrfacher Bemühungen sei ihr in den letzten Jahren kein zur Rückkehr in den Libanon berechtigendes Reisedokument ausgestellt worden. Zwar sei dessen Erteilung nicht völlig ausgeschlossen, erscheine jedoch "unwägbar und eher unwahrscheinlich". Libanesische Behörden würden jedenfalls solchen palästinensischen Volkszugehörigen, die in der Bundesrepublik Deutschland eine Aufenthaltserlaubnis und einen Fremdenpaß erhalten hätten und deren Aufenthalt sich hier weiter verfestigt habe, in der Regel keine Papiere zur Rückkehr und zum Aufenthalt im Libanon ausstellen. Die Rückkehrmöglichkeit müsse faktisch im Willen des Ausländers liegen; sie dürfe nicht zusätzlich von der nicht mehr durchsichtigen oder auch willkürlichen Verwaltungspraxis libanesischer Behörden abhängig sein. Für die Klägerin scheine es festzustehen, daß es jedenfalls nicht ausschließlich oder ganz überwiegend in ihrem freien Willen und Entschlußrahmen liege, ob sie in den Libanon zurückkehren wolle. Dann aber genieße sie gegenwärtig nicht mehr den Schutz oder Beistand der UNRWA. Die Klägerin halte sich auch rechtmäßig in der Bundesrepublik Deutschland auf und habe daher nach Art. 28 Satz 1 StlÜbk einen Anspruch auf Erteilung des Reiseausweises.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der er weiterhin die Abweisung der Klage erstrebt und im wesentlichen geltend macht: Das Staatenlosen-Übereinkommen sei auf die Klägerin aufgrund der Ausschlußklausel des Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk nicht anwendbar. Die Klägerin genieße gegenwärtig noch den Schutz oder Beistand der UNRWA. Die UNRWA als Unterorganisation der Vereinten Nationen mit Sitz in Wien begrenze ihre Hilfsleistungen nicht territorial auf die Länder des Nahen Ostens, sondern wolle sie weltweit sicherstellen. Die Beschränkung dieser Maßnahmen auf den Nahen Osten beruhe allein darauf, daß die Flüchtlinge außerhalb des Nahen Ostens keines konkreten Schutzes oder Beistandes bedürften. Es laufe ferner den mit der Ausschlußklausel verfolgten Intentionen der Vertragsstaaten zuwider, wenn die Bestimmung nur die palästinensischen Flüchtlinge erfasse, die sich im Nahen Osten aufhielten oder nach freiem Belieben dorthin zurückkehren könnten. Selbst wenn man aber die Rückkehrmöglichkeit für erforderlich halte, sei die Bestimmung anwendbar. Es sei völlig offen, ob die Klägerin an einer Rückkehr in den Libanon gehindert sei. Eine rein tatsächliche Rückkehrmöglichkeit sei insoweit ausreichend.

Die Klägerin verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt trägt im wesentlichen vor, Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk und Art. 1 D Abs. 1 und 2 Genfer Konvention hätten trotz abweichender Formulierung den gleichen Sinn. Im vorliegenden Fall sei der Schutz oder Beistand der UNRWA nicht weggefallen. Die Klägerin sei bei der UNRWA registriert. Sie habe den Schutz und Beistand der UNRWA von sich aus aufgegeben. Dies folge daraus, daß sie in Erwartung einer Asylanerkennung in Deutschland das Tätigkeitsgebiet der UNRWA ohne Rückkehrabsicht verlassen habe. Insofern bedürfe es keiner Erörterung der Frage, ob es der Klägerin jetzt noch möglich sei, in das Tätigkeitsgebiet der UNRWA zurückzukehren.

II.

Die Revision hat Erfolg. Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Klägerin kann sich für den von ihr erstrebten Reiseausweis nicht auf Art. 28 des Übereinkommens vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (BGBl. 1976 II S. 473/1977 II S. 235) - Staatenlosen-Übereinkommen (StlÜbk) - berufen.

1.

Zutreffend geht das Berufungsgericht allerdings in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des erkennenden Senats (BVerwGE 87, 11 <13 f.>[BVerwG 16.10.1990 - 1 C 15/88]) davon aus, daß ein Ausländer grundsätzlich aus dem Staatenlosen-Übereinkommen als völkerrechtlichem Vertrag unmittelbar Ansprüche herleiten kann, weil es mit Zustimmungsgesetz vom 12. April 1976 in innerstaatliches Recht transformiert und nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Regelung rechtliche Wirkung zu entfalten, dafür also keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf. Voraussetzung für den Anspruch aus dem Staatenlosen-Übereinkommen ist freilich, daß dieses auf die Klägerin anwendbar ist. Daran fehlt es im vorliegenden Fall.

2.

Das Staatenlosen-Übereinkommen ist nach seinem Art. 1 Abs. 1 nur auf Personen anwendbar, die kein Staat aufgrund seines Rechts als Staatsangehörige ansieht, also nur auf solche, die de iure staatenlos sind (BVerwGE 87, 11 <14>[BVerwG 16.10.1990 - 1 C 15/88] mit weiteren Nachweisen). Ob die Klägerin als palästinensischer Flüchtling zu diesem Personenkreis gehört, wie das Berufungsgericht annimmt, kann dahingestellt bleiben, da das Staatenlosen-Übereinkommen aus einem anderen Grunde auf die Klägerin nicht anwendbar ist.

3.

Nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk findet das Staatenlosen-Übereinkommen keine Anwendung "auf Personen, denen gegenwärtig ein Organ oder eine Organisation der Vereinten Nationen mit Ausnahme des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen Schutz oder Beistand gewährt, solange sie diesen Schutz oder Beistand genießen." Diese Bestimmung besagt inhaltlich im wesentlichen dasselbe wie Art. 1 D des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (BGBl. 1953 II S. 560/BGBl. 1954 II S. 619) - Genfer Konvention (GK) - (ebenso Denkschrift der Bundesregierung zum Staatenlosen-Übereinkommen, BR-Drucks. 536/75 S. 34). Art. 1 D GK bestimmt:

(1)
Dieses Abkommen findet keine Anwendung auf Personen, die zur Zeit den Schutz oder Beistand einer Organisation oder einer Institution der Vereinten Nationen mit Ausnahme des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge genießen.

(2)
Ist dieser Schutz oder diese Unterstützung aus irgendeinem Grunde weggefallen, ohne daß das Schicksal dieser Personen endgültig gemäß den hierauf bezüglichen Entschließungen der Generalversammlung der Vereinten Nationen geregelt worden ist, so fallen diese Personen ipso facto unter die Bestimmungen dieses Abkommens.

a)

Der erste Teil von Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk stimmt im verbindlichen englischen und französischen Vertragstext mit dem Wortlaut des Art. 1 D Abs. 1 GK überein. Sprachliche Abweichungen in der deutschen Übersetzung haben insoweit keine für die Auslegung der Vertragsbestimmung maßgebliche Bedeutung. Der zweite Halbsatz "solange sie diesen Schutz oder Beistand genießen" ist im wesentlichen eine verkürzte Wiedergabe der Anwendungsklausel des Art. 1 D Abs. 2 GK. Bereits die in den Vertragsbestimmungen verwendeten Ausdrücke "wegfallen" bzw. "genießen" deuten in gleicher Weise auf ein Ereignis hin, das nicht in den Einflußbereich des Betroffenen fällt.

b)

Auch die Entstehung und der Zusammenhang des Staatenlosen-Übereinkommens mit der Genfer Konvention sprechen dafür, daß den genannten Bestimmungen im wesentlichen dieselbe Bedeutung zukommt: 1950 hatte ein Ausschuß der Vereinten Nationen für Staatenlosigkeit und verwandte Probleme den Entwurf eines Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und eines Protokolls über die Rechtsstellung der Staatenlosen ausgearbeitet und einer von der UN-Vollversammlung angeregten Konferenz von Regierungsbevollmächtigter vorgelegt, die im Juli 1951 die Genfer Konvention beschloß, nicht jedoch das Protokoll über die Rechtsstellung der Staatenlosen. Dieses Protokoll wurde erst 1954 als selbständiges Übereinkommen verabschiedet. Es sieht für Staatenlose im wesentlichen dieselben Regelungen vor wie für Flüchtlinge die Genfer Konvention (BVerwGE 87, 11 <14>[BVerwG 16.10.1990 - 1 C 15/88]; Urteil vom 27. September 1988 - BVerwG 1 C 3.85 - Buchholz 130 § 9 RuStAG Nr. 10 S. 42 = InfAuslR 1989, 48 <50>; vgl. auch die Denkschrift der Bundesregierung a.a.O. S. 33). Auf den Zusammenhang der beiden Verträge deutet noch der Hinweis im Absatz 3 der Präambel des Staatenlosen-Übereinkommens hin, wonach die Genfer Konvention unzureichend ist, weil sie nur diejenigen Staatenlosen erfaßt, die gleichzeitig Flüchtlinge sind, nicht jedoch auf zahlreiche andere Staatenlose anwendbar ist. Da bei der zeitlich nachfolgenden Verabschiedung des Staatenlosen-Übereinkommens die Anwendungsklausel des Art. 1 D Abs. 2 GK bereits in Kraft getreten und den vertragschließenden Staaten bekannt war, erschien die in Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk gewählte verkürzte Fassung offenbar als ausreichend. Im Hinblick auf die parallele Zielsetzung der beiden Abkommen deutet danach die Entstehungsgeschichte auf eine im wesentlichen übereinstimmende Reichweite der beiden Bestimmungen hin.

c)

Für eine inhaltliche Übereinstimmung der Bestimmungen sprechen schließlich und vor allem deren Sinn und Zweck, die bei ihrer Auslegung zu berücksichtigen sind. Das läßt sich u.a. der allgemeinen Auslegungsregel in Art. 31 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 22. Mai 1969 (BGBl. 1985 II S. 926/1987 II S. 757) - WÜV - entnehmen, und zwar unbeschadet dessen, daß diese nicht unmittelbar, sondern nur als Ausdruck allgemeiner Regeln des Völkerrechts auf das Staatenlosen-Übereinkommen anwendbar ist (vgl. Art. 4 WÜV). Nach Art. 31 Abs. 1 WÜV ist ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Ziels und Zwecks auszulegen. Nach Sinn und Zweck der in Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk und Art. 1 D GK getroffenen Regelungen erübrigt sich die Gewährung der Vergünstigungen nach dem einen wie dem anderen Abkommen, weil der dort genannte Personenkreis bereits durch eine Organisation oder Institution der Vereinten Nationen mit Ausnahme des Hohen Kommissars für Flüchtlinge - UNHCR - besonderen Schutz oder Beistand erfährt. Die Vertragsstaaten, insbesondere die arabischen Staaten, sollten nicht verpflichtet sein, sich dieser Personengruppe nach Maßgabe der Abkommen anzunehmen.

4.

Angesichts der inhaltlichen Übereinstimmung von Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk mit Art. 1 D GK gelten die Ausführungen zu dieser Bestimmung im Senatsurteil vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 C 42.88 - (a.a.O. S. 7 bzw. S. 308) auch für die Ausschlußklausel im Staatenlosen-Übereinkommen. Das bedeutet:

a)

Mit der Formulierung "gegenwärtig" knüpft Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk ebenso wie Art. 1 D Abs. 1 GK an den bei Verabschiedung des Staatenlosen-Übereinkommens einer bestimmten Personengruppe bereits gewährten Schutz oder Beistand durch eine Organisation oder Institution der Vereinten Nationen mit. Ausnahme des UNHCR an, ohne damit solche Personen aus seinem Anwendungsbereich auszuschließen, die erst zu einem späteren Zeitpunkt in den Genuß des Schutzes oder Beistandes gelangt sind. Andererseits bezieht sich die Formulierung "gegenwärtig" lediglich auf die Begründung des UNRWA-Schutzes oder -Beistandes, nicht auch, wie das Berufungsgericht meint, auf deren Fortbestand. Sonst hätte es des weiteren Zusatzes "solange sie diesen Schutz genießen ..." in Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk nicht bedurft.

b)

Zu den Schutz oder Beistand gewährenden Organisationen und Institutionen der Vereinten Nationen gehört die durch Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen Nr. 302/IV vom 8. Dezember 1949 mit Hilfeleistungen und Hilfsprogrammen für palästinensische Flüchtlinge im Nahen Osten beauftragte, gegenüber dem UNHCR selbständige United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East - UNRWA - (vgl. Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, hrsg. vom UNHCR., Genf, 1979, Rn. 143; ferner Altamemi, Die Palästinaflüchtlinge und die Vereinten Nationen, Wien, 1974, S. 82).

c)

Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk stellt auf Personen ab, denen eine Organisation oder Institution der Vereinten Nationen wie die UNRWA "Schutz" oder "Beistand" "gewährt", oder die - entsprechend dem verbindlichen Vertragstext genauer ausgedrückt - eine solche Unterstützung "genießen" ("receiving ... protection or assistance/qui bénéficient ... d'une protection ou d'une assistance").

aa)

Die konkrete Bedeutung der alternativen Betreuungsformen bestimmt sich nach der im Rahmen ihres Auftrags wahrgenommenen Tätigkeit der UNRWA. Diese Tätigkeit betrifft die Versorgung der hilfsbedürftigen palästinensischen Flüchtlinge, namentlich durch Bereitstellung von Unterkunft in Lagern und Verpflegung mit Lebensmitteln. Dagegen hat die UNRWA weder die Aufgabe noch die Möglichkeit, den von ihr betreuten palästinensischen Flüchtlingen einen allgemeinen Schutz zu gewähren (Nicolaus/Saramo, ZAR 1989, 67 <70>). Sie ist insbesondere weder legitimiert noch dafür gerüstet, politische Verfolgung oder nicht politisch motivierte Zwangsmaßnahmen des Aufnahmestaates oder von dritter Seite, Einwirkungen infolge eines Krieges oder sonstige Gefahren abzuwehren. Um einen so verstandenen Schutz oder Beistand geht es im Rahmen des Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk nicht.

bb)

Schutz und Beistand setzen entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts nicht voraus, daß der einzelne Staatenlose im Zeitpunkt der Entscheidung von der UNRWA tatsächlich Hilfsleistungen erhält. Maßgebend für den Schutz oder Beistand der UNRWA ist vielmehr, ob der Betroffene (noch) der Personengruppe angehört, deren Betreuung die UNRWA entsprechend ihrem Mandat übernommen hat. Solange daher die Betreuung dieser Personengruppe durch die UNRWA andauert und der einzelne dieser Personengruppe angehört, besteht der Schutz oder Beistand der UNRWA grundsätzlich fort. Dieser erstreckt sich auf alle Personen, die bei der UNRWA als Palästina-Flüchtlinge registriert sind. Der Nachweis der Registrierung läßt sich in der Regel durch die von der UNRWA ausgestellten Registrierungskarten führen, auch wenn diese zeitlich befristet sind. Denn Zeitangaben auf den Registrierungskarten der UNRWA betreffen lediglich deren Gültigkeitsdauer, ohne damit etwas über den Fortbestand des Schutzes oder Beistandes der UNRWA zu besagen.

cc)

Andererseits trifft die Auffassung des Beklagten nicht zu, daß der Schutz oder Beistand der UNRWA weltweit besteht. Dies ergibt sich schon aus der vollständigen Bezeichnung der UNRWA "... for Palestine Refugees in the Near East". Die Tätigkeit der UNRWA erstreckt sich nur auf bestimmte Länder im Nahen Osten. Palästina-Flüchtlinge außerhalb dieser Gebiete werden von der UNRWA nicht betreut (vgl. Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft a.a.O.). Von dieser Sachlage ist der Senat in seinem Urteil vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 C 42.88 - (a.a.O. S. 9 ff. bzw. S. 309) ausgegangen, wenn er zum einen ausführt, das Fortbestehen der UNRWA-Betreuung sei von der Zustimmung des jeweiligen Aufnahmestaates abhängig, in dem die UNRWA tätig ist, und zum anderen einen Wegfall des Schutzes oder Beistandes bejaht, wenn einem UNRWA-betreuten Palästina-Flüchtling die Berechtigung zur Rückkehr und zum Aufenthalt in dem Aufnahmestaat entzogen wird.

d)

Die Ausschlußklausel des Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk gilt nur, solange die von ihr erfaßten Personen den oben näher umschriebenen Schutz oder Beistand der UNRWA genießen. Ist dieser Schutz weggefallen, findet das Staatenlosen-Übereinkommen Anwendung.

aa)

Vorübergehende Unterbrechungen des Schutzes oder Beistandes der UNRWA, z.B. bei zeitweiligem Ausbleiben der materiellen Hilfsleistungen aufgrund von Transportschwierigkeiten, lassen die UNRWA-Betreuung im Sinne des Übereinkommens fortbestehen. Sinn und Zweck der Ausschlußklausel gebieten, daß nicht bereits vorübergehende Vorkommnisse einen Wegfall des Schutzes oder Beistandes bewirken, sondern nur solche, denen Dauerhaftigkeit zukommt.

bb)

Wegen des auf Versorgung beschränkten Mandats der UNRWA ist deren Schutz oder Beistand nicht schon deshalb weggefallen, weil der Betroffene Zugriffen von dritter Seite oder sonstigen Gefahren ausgesetzt ist. Das Staatenlosen-Übereinkommen ist daher nicht, wie zuweilen angenommen wird, schon deshalb auf die Klägerin anwendbar, weil deren Schutz seitens der UNRWA durch die bürgerkriegsähnliche Situation im Libanon nicht oder nur unzureichend gewährleistet ist.

cc)

Der Betroffene genießt nicht mehr den Schutz oder Beistand der UNRWA, wenn die Unterstützung der gesamten Personengruppe oder einzelner Personen, für die sie bisher tätig geworden ist, endet. Das ist, weil es nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk ebenso wie nach Art. 1 D Abs. 2 GK nicht auf die Gründe für den Wegfall des Schutzes oder Beistandes ankommt, dann der Fall, wenn die UNRWA ihre Tätigkeit einstellt oder ihre Schutz- oder Beistandsleistung nicht nur vorübergehend verhindert wird. Dies kann auch durch Maßnahmen des Aufnahmestaates gegenüber der UNRWA oder den von ihr betreuten Personen geschehen, wie der Senat in seinem Urteil vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 C 42.88 - (a.a.O. S. 9 ff. bzw. S. 309) näher dargelegt hat. Mit Rücksicht auf den territorial begrenzten Wirkungsbereich der UNRWA setzen nämlich Schutz und Beistand der UNRWA notwendig voraus, daß nicht nur der Aufnahmestaat die Tätigkeit der UNRWA zuläßt, sondern auch die von ihr betreuten Personen sich in dem jeweiligen Staat aufhalten dürfen. Wenn daher der Betroffene aus dem Gebiet, in dem die UNRWA tätig ist, auf Dauer entfernt oder ihm nach zuvor mit Rückkehrberechtigung erfolgter Ausreise unvorhergesehen die Rückkehr in das Tätigkeitsgebiet der UNRWA dauernd verwehrt wird, fällt dessen Schutz oder Beistand durch die UNRWA weg, er "genießt" ihn nicht mehr.

dd)

Der Schutz oder Beistand der UNRWA ist demgegenüber nicht im Sinne der Abkommen weggefallen, wenn der Betroffene das Tätigkeitsgebiet der UNRWA verläßt und an Stelle dieses Schutzes oder Beistandes die Vergünstigungen des Staatenlosen-Übereinkommens oder der Genfer Konvention für sich beansprucht.

(1)

Das ergibt sich, wie der erkennende Senat ebenfalls in seinem Urteil vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 C 42.88 - (a.a.O. S. 10 f. bzw. S. 308) ausgeführt hat, aus dem Zweck der Ausschlußklausel: Wie bereits erwähnt, soll die Vertragsvorschrift gewährleisten, daß sich in erster Linie die UNRWA der palästinensischen Flüchtlinge annimmt, nicht aber die Vertragsstaaten, insbesondere nicht die arabischen Staaten. Die palästinensischen Flüchtlinge werden also primär auf den Schutz oder Beistand der UNRWA verwiesen. Dieser Zweck würde verfehlt, wenn die Betroffenen es weitgehend in der Hand hätten, ob sie den Schutz oder Beistand der UNRWA oder allgemein die Vergünstigungen des Übereinkommens in Anspruch nehmen. Das ist offenkundig für solche Personen, die in dem bisherigen Aufnahmestaat verbleiben und dort, sofern es sich um einen Signatarstaat des Staatenlosen-Übereinkommens bzw. der Genfer Konvention handelt, die Vergünstigungen dieser Abkommen für sich beanspruchen. Dieser Staat darf unter Hinweis auf die Vorrangigkeit der UNRWA-Betreuung die Vergünstigungen der Abkommen versagen. Ebenso darf jeder andere Vertragsstaat verfahren, in den der Betroffene einreist.

(2)

Dabei kommt es nicht auf die Gründe an, die den Betroffenen zur Preisgabe der UNRWA-Betreuung und zum Verlassen des Tätigkeitsgebiets der UNRWA veranlaßt haben. Ebensowenig kommt es darauf an, ob dem Betroffenen eine weitere Inanspruchnahme des UNRWA-Schutzes oder -Beistandes zumutbar ist oder ihm deren Verlust vorgeworfen werden kann. Auch wenn ein Verbleiben im Tätigkeitsgebiet der UNRWA im Einzelfall unzumutbar ist, bedeutet dies nicht, daß die UNRWA ihre Tätigkeit eingestellt hat oder die Ausreise einer Einstellung der Tätigkeit gleichstünde. Die allgemeinen oder besonderen Lebensbedingungen, denen der einzelne in den Aufnahmestaaten ausgesetzt ist, mögen es im Einzelfall nicht nur verständlich, sondern sogar zwingend erscheinen lassen, daß er das Land verläßt. Soweit die UNRWA in dem betreffenden Land weiterhin tätig ist, soll aber den Vertragsstaaten nicht schon deswegen die Verantwortung für den Betroffenen zuwachsen.

(3)

Hat der Betroffene z.B. aus berechtigter Furcht vor politischer Verfolgung den bisherigen Aufnahmestaat verlassen, so begründet dieser Umstand seine Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 A Nr. 2 GK und führt in der Bundesrepublik Deutschland zu seiner die Rechtsstellung nach der Genfer Konvention vermittelnden Anerkennung als Asylberechtigter in dem dafür vorgesehenen Verfahren (§ 3 Abs. 1 AsylVfG). Auch ohne Furcht vor politischer Verfolgung können die Verhältnisse in dem Aufnahmestaat den Betroffenen zur Aufgabe des Schutzes oder Beistandes der UNRWA veranlassen und seine Aufnahme in der Bundesrepublik Deutschland aus humanitären Gründen rechtfertigen oder gebieten (vgl. § 30 Abs. 1 AuslG 1990). Damit ist ein angemessener Schutz gewährleistet. Das Verlassen des Aufnahmestaates aus Furcht vor Verfolgung oder sonstigen Gefahren begründet aber weder zusätzlich "ipso facto" die Flüchtlingseigenschaft nach Art. 1 D Abs. 2 GK noch die Anwendbarkeit des Staatenlosen-Übereinkommens. Insofern sind von der UNRWA betreute Palästina-Flüchtlinge in dem vorliegenden Zusammenhang nicht anders zu behandeln als andere Personen, die als Staatsangehörige oder Staatenlose in den Aufnahmestaaten leben.

(4)

Kein zur Anwendung des Staatenlosen-Übereinkommens führender Wegfall des Schutzes oder Beistandes der UNRWA liegt demnach dann vor, wenn der Ausländer aus dem Staat, in dem die UNRWA tätig ist, ausreist, obwohl er nicht dorthin zurückkehren kann, oder wenn er im Ausland verbleibt, obwohl er darüber seine Rückkehrberechtigung verliert. Der Ausländer hat sich, wenn er den Tätigkeitsbereich der UNRWA verlassen will, die für eine Reise nach den jeweiligen Bestimmungen des Aufnahmestaates erforderlichen Ausweispapiere zu beschaffen und deren Gültigkeitsdauer zu beachten. Mißachtet er die danach bestehenden Anforderungen aus welchen Gründer auch immer, ist nach den dargelegten Maßstäben der Schutz oder Beistand der UNRWA nicht im Sinne des Übereinkommens weggefallen. Es kommt dann auch nicht mehr darauf an, ob der Aufnahmestaat ihm später die Rückreise verzögert, faktisch erschwert oder sogar ausdrücklich versagt. Denn derartigen Maßnahmen des Aufnahmestaates kommt für die Beurteilung, ob ein Wegfall des Schutzes oder Beistandes der UNRWA vorliegt, gegenüber dem Verhalten des Betroffenen keine ausschlaggebende Bedeutung zu.

4.

Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist das Staatenlosen-Übereinkommen auf die Klägerin nicht anwendbar.

a)

Die Klägerin ist ausweislich der von ihr dem Verwaltungsgericht vorgelegten Registrierungskarte bei der UNRWA als palästinensischer Flüchtling registriert und genießt damit den Schutz oder den Beistand einer Organisation der Vereinten Nationen im Sinne des Art. 1 Abs. 2 Buchst. i StlÜbk. Es ist nicht ersichtlich, daß sie die für die Registrierung erforderlichen Voraussetzungen nicht (mehr) erfüllt.

b)

Weder die bis zur Ausreise der Klägerin aus dem Libanon im Oktober 1982 dort herrschenden bürgerkriegsähnlichen Verhältnisse noch ihre Befürchtung, in diese verwickelt und von einer der Bürgerkriegsparteien verfolgt zu werden, haben für sich genommen den vor allem durch materielle Versorgung gekennzeichneten Schutz oder Beistand der UNRWA gegenüber palästinensischen Flüchtlingen im Libanon, zu denen die Klägerin rechnete, zum Erlöschen gebracht. Ob die Klägerin konkrete Hilfsleistungen der UNRWA vor ihrer Ausreise noch in Anspruch genommen hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen für den Fortbestand des Schutzes oder Beistandes der UNRWA unerheblich.

c)

Nach der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland konnte die UNRWA aufgrund ihres territorial begrenzten Wirkungsbereichs der Klägerin nicht Schutz oder Beistand gewähren. Die Klägerin konnte aber bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer ihres DDV am 8. Oktober 1988 die UNRWA-Betreuung durch Rückkehr in den Libanon wieder erlangen. Von dieser Möglichkeit hat sie keinen Gebrauch gemacht. Indem sie über diesen Zeitpunkt im Bundesgebiet verblieben ist, hat sie den Verlust des Schutzes oder Beistandes der UNRWA in Kauf genommen, ohne daß dieser damit weggefallen ist. Dem von der Klägerin ursprünglich betriebenen Asylverfahren kommt in diesem Zusammenhang schon deshalb keine Bedeutung zu, weil sie ihren Asylantrag und ihre Asylklage vor Ablauf der Gültigkeitsdauer ihres DDV zurückgenommen hatte und nach ihren Angaben wegen dringender familiärer Gründe in den Libanon zurückzukehren beabsichtigte. Der Umstand, daß an dem für die Rückreise Ende August 1983 vorgesehenen Reisetag der Flughafen Beirut geschlossen war, besagt nicht, daß die Klägerin nicht bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer ihres DDV auf dem Luftweg oder auf andere Weise in den Libanon gelangen konnte.

d)

Da der Klägerin auch nicht wie in dem der Senatsentscheidung vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 C 42.88 - zugrundeliegenden Fall während der Gültigkeitsdauer der Rückkehrberechtigung die Wiedereinreise in den Aufnahmestaat und damit in das Tätigkeitsgebiet der UNRWA auf Dauer verwehrt wurde, ist nach den vorstehenden Ausführungen der Schutz oder Beistand der UNRWA für die Klägerin nicht weggefallen. Es kommt daher nicht mehr darauf an, ob und unter welchen Bedingungen die libanesischen Behörden eine Rückkehr der Klägerin in den Tätigkeitsbereich der UNRWA nach Ablauf der Gültigkeitsdauer ihres DDV gestatten oder ob die Klägerin faktisch dorthin zurückkehren kann. Insofern ist auch die von der Klägerin vorgelegte Bescheinigung der libanesischen Botschaft in Bonn ohne Bedeutung, wonach laut Mitteilung der Sicherheitsbehörden in Beirut vom 14. November 1984 die Klägerin im Besitz gefälschter Papiere und zur Rückkehr in den Libanon nicht mehr berechtigt sei.

Ist der Schutz oder Beistand der UNRWA gegenüber der Klägerin nicht weggefallen, ist das Staatenlosen-Übereinkommen auf sie nicht anwendbar, so daß ihre Klage auf Erteilung eines Reiseausweises nach diesem Abkommen erfolglos bleiben muß.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.