Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.12.1993, Az.: BVerwG 3 C 57.91

I.

Die Beteiligten streiten darüber, welche Referenzmenge nach der Milch-Garantiemengen-Regelung mit der Rückgabe verpachteter landwirtschaftlicher Flächen am 31. Oktober 1988 vom beigeladenen Pächter auf den klagenden Verpächter übergegangen ist.

Der Vater und Rechtsvorgänger des Klägers hatte einen Teil seiner landwirtschaftlichen Nutzfläche - nämlich 8,25 ha -, mit Vertrag vom 24. Februar 1975 an den Beigeladenen verpachtet. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts wurde das Pachtverhältnis im Einvernehmen der Vertragsparteien vorzeitig beendet und die Flächen vom Beigeladenen am 31. Oktober 1988 zurückgegeben, weil dieser aus Altersgründen seinen landwirtschaftlichen Betrieb aufgegeben hatte. Der Beigeladene verfügte im Zeitpunkt der Rückgabe des Pachtlandes einschließlich der vom Kläger gepachteten Flächen über 26,525 ha landwirtschaftliche Nutzfläche und über eine Anlieferungs-Referenzmenge von 92.732 kg Milch.

Am 31. Oktober 1988 beantragte der Kläger unter Benutzung eines Formulars beim Amt für Landwirtschaft Nabburg, ihm die Übertragung einer Anlieferungs-Referenzmenge für die zurückgenommenen Flächen zu bescheinigen. Das Amt bescheinigte ihm unter dem 23. Dezember 1988 mit Wirkung vom 31. Oktober 1988 den Übergang einer Anlieferungs-Referenzmenge von 5.681 kg wegen der Pachtrückgabe von 8,25 ha landwirtschaftlicher Teilflächen eines Betriebes.

Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Regensburg Klage erhoben und beantragt, den Bescheid des Amtes für Landwirtschaft vom 23. Dezember 1988 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Februar 1989 insoweit aufzuheben, als die Bescheinigung einer höheren Anlieferungs-Referenzmenge als 5.681 kg abgelehnt wurde, und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Anlieferungs-Referenzmenge von 28.842 kg ab 31. Oktober 1988 zu bescheinigen. Zur Begründung hat er vorgetragen: Die auf Wunsch des Beigeladenen einvernehmlich erfolgte Beendigung des Pachtverhältnisses sei einer Kündigung durch den Beigeladenen gleichzuachten. Der Beigeladene habe die Flächen altersbedingt nicht mehr bewirtschaften können und sie deshalb verpachten beziehungsweise unterverpachten wollen, wozu er - der Kläger - die nach dem Pachtvertrag erforderliche Erlaubnis verweigert habe.

Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat den Pächter zum Rechtsstreit beigeladen, der keinen Antrag gestellt und vorgetragen hat: Er sei seinerzeit über die Rechtslage durch das Landwirtschaftsamt informiert worden und habe bewußt das Pachtverhältnis nicht gekündigt, sondern einvernehmlich beendet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 24. August 1989 abgewiesen und in den Entscheidungsgründen ausgeführt: Eine Kündigung des Pachtvertrages liege mangels Schriftform nicht vor. Die Beendigung des Pachtverhältnisses habe nicht ausschließlich im Interesse des Beigeladenen gelegen, der lieber unterverpachtet hätte, wenn der Kläger einverstanden gewesen wäre. Der Kläger hätte der Vertragsbeendigung nicht zuzustimmen brauchen, sondern den Beigeladenen am Vertrage festhalten können.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger Berufung zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingelegt und beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils nach seinem Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte wie auch der Beigeladene haben keinen Sachantrag gestellt. Der Beigeladene hat noch vorgetragen: Der Pachtvertrag wäre bis zum Jahre 1994 gelaufen und hätte von ihm - dem Beigeladenen - gar nicht einseitig aufgekündigt werden können.

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch Urteil vom 31. Juli 1991 der Berufung des Klägers in vollem Umfang stattgegeben und unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils und des Bescheides des Amtes für Landwirtschaft vom 23. Dezember 1988 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Februar 1989 den Beklagten verpflichtet, dem Kläger anläßlich der Rückgabe von 8,25 ha Pachtland durch den Beigeladenen mit Wirkung vom 31. Oktober 1988 den Übergang der vollen anteiligen Referenzmenge von 28.842 kg Milch zu bescheinigen. In den Entscheidungsgründen hat er ausgeführt: Gegen die Gültigkeit der Pächterschutzklausel des § 7 Abs. 3 a MGV bestünden keine Bedenken, sie sei aber im Lichte des Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 dahin auszulegen, daß sie als Ausnahme von der Flächenbindung einen auslaufenden Pachtvertrag voraussetze, bei dem der Pächter keinen Anspruch auf Vertragsverlängerung unter entsprechenden Bedingungen habe, und daß sie ferner verlange, daß der Pächter die Milcherzeugung fortsetzen wolle. Der Beigeladene hätte das Pachtland weiter bewirtschaften können, wenn er nicht aus Altersgründen seinen landwirtschaftlichen Betrieb aufgegeben hätte. Damit sei zugleich die zweite Voraussetzung entfallen, nämlich der Wille des Pächters, die Milcherzeugung fortzusetzen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beigeladenen. Er trägt vor: Das Berufungsurteil verletze Bundesrecht, nämlich § 7 Abs. 3 a MGV. Das Milchquotensystem gehe von einer Flächenbindung der Referenzmenge ab dem 2. April 1984 aus; die gemeinschaftsrechtlichen Übertragungsvorschriften regelten aber nicht ausdrücklich, ob bei Beendigung von Pachtverhältnissen, die vor Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Regelung begründet worden seien, den sogenannten Altpachtverträgen, Referenzmengen auf den Verpächter übertragen würden. Es werde deshalb die Einholung einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften angeregt. Selbst wenn die gemeinschaftsrechtlichen Übertragungsregelungen bei Altpachtverträgen zugrunde zu legen seien, habe der Kläger keinen Anspruch auf anteiligen Referenzmengenübergang. Das Berufungsgericht habe die einvernehmliche vorzeitige Beendigung des Pachtverhältnisses zu Unrecht als Kündigung gewertet. Die Kündigung sei eine einseitige Willenserklärung. Daran fehle es ebenso wie an der für Landpachtverträge geforderten Schriftform.

Der Beigeladene beantragt sinngemäß,

Der Beklagte stellt keinen Antrag und äußert sich auch nicht zur Sache.

Der Kläger beantragt,

Er hält das angefochtene Urteil für richtig.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keinen Antrag und vertritt die Auffassung, daß das Berufungsgericht zu Recht die Voraussetzungen des Pächterschutzes verneint hat.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Revision des beigeladenen Pächters ist unbegründet.

Mit der Stattgabe der Berufung verletzt der Verwaltungsgerichtshof kein revisibles Recht, denn die Vorschrift über die Gewährung von Pächterschutz, § 7 Abs. 3 a MGV, ist im vorliegenden Fall - wie er zutreffend erkannt hat - nicht anwendbar.

Auch nach dem Inkrafttreten der Siebenundzwanzigsten Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 24. März 1993 (BGBl. I S. 374) ist die Ausstellung einer Bescheinigung über einen Referenzmengenübergang nach wie vor vorgesehen (vgl. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGV bisheriger Fassung und § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 MGV neuer Fassung).

Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. bereits Urteil vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 47.88 - BVerwGE 84, 140, <144>[BVerwG 30.11.1989 - 3 C 47/88]) sind für die Beurteilung des Referenzmengenüberganges die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und der Milch-Garantiemengen-Verordnung einschlägig, die sich für den Zeitpunkt der Beendigung des Pachtverhältnisses und der Rückgabe der verpachteten Flächen - also für den 31. Oktober 1988 - Geltung beimaßen. Die zu diesem Zeitpunkt von selbst eingetretenen Rechtsfolgen sind durch nachfolgende Rechtsvorschriften nicht mehr geändert worden.

Der Übergang der dem Kläger infolge der Rückgabe der verpachteten Flächen vom Berufungsgericht zugesprochenen Referenzmengen hat seine Grundlage in Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung des Art. 1 Nr. 4 VO (EWG) Nr. 590/85 sowie in Art. 7 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1546/88.

Nach Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 wird "im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebs in Erbfolge ... die entsprechende Referenzmenge nach festzulegenden Modalitäten ganz oder teilweise auf den Käufer, Pächter oder Erben übertragen". Diese für sich allein nicht vollziehbare Vorschrift hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften zunächst in Art. 5 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84, später in Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 im Hinblick auf die festzulegenden Modalitäten vervollständigt. Ein Flächenübergang "im Falle der Verpachtung" liegt zwar nicht vor. Bereits nach Art. 5 Abs. 1 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 galten aber die Nummern 1 und 2 des Art. 5 Abs. 1 der VO (EWG) Nr. 1371/84 "sinngemäß auch für andere Übergangsfälle, die nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vergleichbare rechtliche Folgen für die Erzeuger mit sich bringen". Ein derartiger vergleichbarer Fall ist nach Auffassung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften gegeben, wenn der Besitz an Produktionseinheiten, die der Milcherzeugung dienen, im Hinblick auf die Beendigung eines Pachtverhältnisses wechselt (Urteil vom 13. Juli 1989 - Rs 5/88 - RdNr. 15 <Slg. 1989, 2609, 2638> zur Rückgabe eines verpachteten Betriebs). An dieser Rechtslage hat sich durch die die VO (EWG) Nr. 1371/84 mit Wirkung vom 4. Juni 1988 ersetzenden Vorschriften der VO (EWG) Nr. 1546/88 im Ergebnis nichts geändert. Nach Art. 7 Abs. 1 Nr. 3 der neueren Kommissionsverordnung sind die Ziffern 1 und 2 des Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88, die den Referenzmengenübergang "im Falle der Verpachtung" regeln, gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften auf andere Übertragungsfälle, die für die Erzeuger vergleichbare rechtliche Folgen haben, entsprechend anwendbar. Bereits unter der Geltung der VO (EWG) Nr. 1371/84 ergab sich aus dem Regelungsgehalt der deutschen Milch-Garantiemengen-Verordnung, daß die Vorschriften über den Referenzmengenübergang "auf Rechtsverhältnisse mit vergleichbaren Rechtsfolgen" (§ 7 Abs. 5 MGV) anzuwenden seien. Es ist nicht ersichtlich, daß der Normgeber an diesem Regelungsgehalt nach dem Inkrafttreten der VO (EWG) Nr. 1546/88 etwas geändert hat.

Das Gemeinschaftsrecht macht - entgegen der Auffassung des Beigeladenen - hinsichtlich des Referenzmengenüberganges weder ausdrücklich noch stillschweigend einen unterschied zwischen Altpachtverträgen, die vor dem 2. April 1984 geschlossen worden sind, und Neupachtverträgen nach diesem Zeitpunkt. Auch die genannte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 13. Juli 1989 zur Vergleichbarkeit des Besitzwechsels bei Pachtbeginn und desjenigen bei Beendigung des Pachtverhältnisses stellt in keiner Hinsicht auf den Zeitpunkt des Abschlusses des Pachtvertrages ab. Das erscheint auch überzeugend, denn die Folgen der Rückgabe - eben der Besitzwechsel - sind unabhängig davon, wann das Pachtverhältnis begründet worden ist. Im Hinblick darauf, daß insofern keine Zweifel an der Auslegung des Gemeinschaftsrechts zurückbleiben, besteht auch kein Anlaß, eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen (Art. 177 EG-Vertrag).

Das nationale Recht der Bundesrepublik Deutschland differenziert zwar im Rahmen des Pächterschutzes bei der Rückgewähr von Teilen eines Betriebes zwischen Pachtverträgen, die vor dem 2. April 1984 (§ 7 Abs. 3 a MGV) und die nach dem 1. April 1984 (§ 7 Abs. 3 Satz 2 und Absatz 3 b MGV) geschlossen worden sind, vermag aber den nach Gemeinschaftsrecht vorgesehenen anteilmäßigen vollen Referenzmengenübergang nicht einzuschränken, wenn - wie hier - die gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Pächterschutz nicht gegeben sind (BVerwG, Urteil vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 47.88 - BVerwGE 84, 140 = Buchholz 451.512 Nr. 18 und Urteil vom 20. Februar 1992 - BVerwG 3 C 51.88 - BVerwGE 90, 18 = Buchholz 451.512 Nr. 50).

Dem Übergang von Referenzmengen entsprechend den zurückgegebenen Milcherzeugungsflächen kann § 7 Abs. 3 a MGV nicht entgegengehalten werden. Einschlägig sind insofern die Vorschriften der Milch-Garantiemengen-Verordnung in der Fassung der 8. ÄndVO vom 25. März 1988, die sich für den Zeitpunkt der Rückgabe der gepachteten Flächen am 31. Oktober 1988 Geltung beimessen. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob sich die Geltung des § 7 Abs. 3 a MGV auf Art. 1 Nr. 5 der 3. ÄndVO oder die rückwirkende 14. ÄndVO stützt; ihre pächterschützende Wirkung kann die Vorschrift nur im Rahmen des Gemeinschaftsrechts entfalten. Das Gemeinschaftsrecht gewährt aber für Fälle der vorliegenden Art keinen Pächterschutz und gestattet insofern auch keine abweichende Regelung durch die Mitgliedstaaten.

§ 7 Abs. 3 a MGV i.d.F. der 3. ÄndVO hingegen sieht für Pachtverträge, die vor dem 2. April 1984 abgeschlossen worden sind, bei Rückgewähr von Teilen eines Betriebes nach dem 30. September 1984, die für die Milcherzeugung genutzt werden, vor, daß in Höhe von 5 ha überlassener Fläche keine Referenzmenge auf den Verpächter übergeht und die der über 5 ha hinausgehenden Fläche entsprechende Referenzmenge nur zur Hälfte, höchstens jedoch in Höhe von 2.500 kg je Hektar übergeht. Nach § 7 Abs. 3 a S. 2 MGV gilt diese Regelung u.a. dann nicht, wenn der Pächter den Pachtvertrag kündigt; aber auch für diesen Fall gehen dem letzten Halbsatz des § 7 Abs. 3 a MGV entsprechend höchstens 5.000 kg je Hektar auf den Verpächter über. Diese Vorschriften des § 7 Abs. 3 a MGV werden dem Gemeinschaftsrecht nicht voll gerecht.

Nach Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 können - nur - "für auslaufende Pachtverträge, bei denen der Pächter keinen Anspruch auf Vertragsverlängerung unter entsprechenden Bedingungen hat ..., die Mitgliedstaaten vorsehen, daß die auf den Betrieb bzw. den gepachteten Teil des Betriebs entfallende Referenzmenge ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Pächter gutgeschrieben wird, sofern er die Milcherzeugung fortsetzen will". Damit ist den Mitgliedstaaten die Möglichkeit verschlossen, die den verpachteten Flächen entsprechende Referenzmenge ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Pächter zuzuteilen - etwa im Wege der Höchstmengenbegrenzung und der Fünf-Hektar-Klausel des § 7 Abs. 2 und 3 a MGV -, wenn kein auslaufender Pachtvertrag vorliegt. Eine über diese gemeinschaftsrechtlichen Grenzen hinausgehende nationale Pächterschutzregelung erweist sich nicht nur im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht als unanwendbar; ihr fehlt insoweit auch die nationale Ermächtigungsgrundlage (§ 8 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972; heute § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Gesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1986).

Ob der Beigeladene im vorliegenden Fall das Pachtverhältnis stillschweigend gekündigt oder der Beigeladene und der Kläger im Einvernehmen den Pachtvertrag aufgehoben haben, kann nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften dahinstehen. Pächterschutz ist danach schon deshalb ausgeschlossen, weil ein "auslaufender" Pachtvertrag zum Zeitpunkt der Flächenrückgabe Ende Oktober 1988 nicht vorlag. Aus Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 ergibt sich eindeutig, daß nur derjenige Pächter geschützt werden soll, der gegen seinen Willen die Milcherzeugungsflächen an den Verpächter herausgeben muß. Der beigeladene Pächter hätte die angepachteten Flächen auf Grund des Pachtvertrages vom 24. Februar 1975 ohne weiteres - wie er selbst vorgetragen hat - bis zum Jahre 1994 weiter bewirtschaften dürfen. Die Beendigung dieses Pachtverhältnisses vor Ablauf der dafür vereinbarten Zeit ging auf seinen eigenen Willen zurück.

Erweisen sich die Pächterschutzvorschriften des § 7 Abs. 3 a MGV wenn kein auslaufender Pachtvertrag vorliegt - also auch im vorliegenden Fall - als unanwendbar, so bedeutet dies, daß vom Beigeladenen auf den Kläger die Referenzmenge übergegangen ist, die der zurückgewährten, für die Milcherzeugung verwendeten Fläche im Verhältnis zu der vom Beigeladenen bewirtschafteten gesamten Betriebsfläche entspricht. Dieses Ergebnis steht mit höherrangigem Recht in Einklang (vgl. dazu im einzelnen BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 - BVerwG 3 C 42.88 - BVerwGE 87, 94 <102 f.>[BVerwG 15.11.1990 - 3 C 42/88] = Buchholz 451.512 Nr. 27). Die zahlenmäßige Richtigkeit der zugesprochenen Referenzmenge wird im übrigen von keiner Seite in Frage gestellt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.