I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung einer Abwasserabgabe für das Jahr 1981, soweit diese auf Schadeinheiten für den Parameter der absetzbaren Stoffe beruht. Sie betreibt im Stadtteil Westheim eine mechanisch-biologische Kläranlage, die Abwasser aus einer Mischkanalisation aufnimmt. Das aus der Kläranlage abfließende, gereinigte Abwasser leitet sie aufgrund einer wasserrechtlichen Erlaubnis in die Diemel ein.

Mit Abgabeerklärung für die Festsetzung der Abwasserabgabe 1981 vom 25. März 1982 gab die Klägerin für die absetzbaren Stoffe den Regelwert mit 2,5 ml/l und den Höchstwert mit 5,0 ml/l an. Die von der Klägerin im Wege der Selbstüberwachung durch das Hygienisch-Bakteriologische Institut ... ermittelten Werte für die absetzbaren Stoffe ergaben 1981 viermal höchstens 0, 1 ml/l.

Das Staatliche Amt für Wasser- und Abfallwirtschaft Lippstadt nahm im Jahre 1981 sechs Messungen vor, aus denen sich hinsichtlich der absetzbaren Stoffe folgende Konzentrationswerte ergaben:

Zumindest zwei dieser Messungen (20. Juli und 26. August 1981) sind nicht bei Trockenwetter, sondern unter Einfluß von Niederschlagswetter durchgeführt worden.

Der Beklagte setzte mit Bescheid vom 30. Oktober 1982 die Abwasserabgabe 1981 der Klägerin auf 193.461,60 DM fest. Da der die Abwassereinleitung zulassende Bescheid Werte für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten nicht enthält, setzte der Beklagte die entsprechenden Werte hinsichtlich der absetzbaren Stoffe nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 AbwAG fest, und zwar nicht aufgrund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung, sondern aufgrund einer Schätzung. Für das Verfahren der Schätzung wendete er den § 4 Abs. 4 AbwAG entsprechend an, indem er den Regelwert aus der Abgabeerklärung der Klägerin (2,5 ml/l) als Bezugswert zugrunde legte und diesen Bezugswert nach Maßgabe der Ergebnisse der sechs Überwachungsmessungen erhöhte, soweit diese - nämlich vier - den von der Beklagten angegebenen Höchstwert (5,0 ml/l) überschritten hatten, was zu einem erhöhten Bezugswert für die absetzbaren Stoffe von 94,1 ml/l führte.

Die Klägerin hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Anfechtungsklage erhoben, soweit der Beklagte eine höhere Abwasserabgabe als 13.137,60 DM festgesetzt hat.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 21. August 1984 stattgegeben.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten durch Urteil vom 20. Februar 1986 zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die hier anzuwendenden Vorschriften des Abwasserabgabengesetzes seien mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Abwasserabgabe sei eine Sonderabgabe und als solche verfassungsrechtlich zulässig. Auch habe der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz die ihm für den Erlaß von Rahmengesetzen durch Art. 72 und 75 Nr. 4 GG gezogenen Grenzen eingehalten.

Die Klägerin sei zwar gemäß § 9 Abs. 1 AbwAG abgabenpflichtig, weil sie aus der von ihr betriebenen Kläranlage Abwasser im Sinne des § 2 Abs. 1 AbwAG in ein Gewässer gemäß § 2 Abs. 2 AbwAG einleite. Die Klägerin habe auch für den Parameter der absetzbaren Stoffe eine Abgabe zu entrichten, weil das von ihr im Jahre 1981 eingeleitete Abwasser mehr als 0,1 ml/l an absetzbaren Stoffen enthalten habe (§ 3 Abs. 1 AbwAG i.V.m. Anlage zu § 3 Buchst. A Abs. 1). Der Beklagte habe jedoch die Schädlichkeit des Abwassers, soweit es den Parameter der absetzbaren Stoffe betreffe, nicht in Übereinstimmung mit den §§ 3 bis 6 AbwAG ermittelt.

Für die Ermittlung habe der Beklagte zutreffend auf § 6 AbwAG zurückgegriffen. Denn der die Einleitung zulassende Bescheid habe im Jahre 1981 die in § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG angeordneten Festsetzungen von Jahresschmutzwassermenge sowie von Regelwert und Höchstwert für die absetzbaren Stoffe nicht enthalten. Auf eine solche Festsetzung habe auch nicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 4 AbwAG verzichtet werden können, weil absetzbare Stoffe im Abwasser zu erwarten gewesen seien. Sei der für die Ermittlung der Schadeinheiten maßgebliche Wert nicht in einem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG festgelegt und nicht nach § 4 Abs. 1 Satz 4 AbwAG entbehrlich, so sei er gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG aufgrund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung festzusetzen. Liege ein solches Ergebnis nicht vor, habe die Behörde den Wert gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG zu schätzen.

Der Beklagte sei in dem angefochtenen Bescheid zu Recht davon ausgegangen, daß vorliegend ein Ergebnis behördlicher Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG nicht vorgelegen habe und der für die Ermittlung der Schadeinheiten maßgebliche Wert deshalb zu schätzen gewesen sei.

Ein Ergebnis behördlicher Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG sei nur gegeben, wenn für den Veranlagungszeitraum mindestens fünf - und nicht, wie der Beklagte meine, mindestens zwanzig - Meßergebnisse vorlägen. Das arithmetische Mittel aus diesen fünf oder ggf. mehr Untersuchungen bilde das Ergebnis der Überwachung. Aus Sinn und Zweck der Vorschrift sowie aus dem Zusammenhang des Gesetzes folge, daß hinsichtlich der Zahl der Meßergebnisse im Fall der behördlichen Überwachung nur geringe Anforderungen zu stellen seien. Zwischen der Ermittlung der Schädlichkeit nach Maßgabe des § 4 und des § 6 AbwAG bestehe eine Rangfolge. § 6 AbwAG komme eine gestaffelte Auffangfunktion für den Fall zu, daß die für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten maßgeblichen Werte nicht in einem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG festgelegt seien. Das lasse einen Schluß auf Anzahl und Qualität der jeweils erforderlichen Daten zu. Die Festsetzung der maßgeblichen Werte in einem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG setze eine erhebliche Anzahl repräsentativer Untersuchungen voraus. Da diese Werte in der Regel für mehrere Jahre festgesetzt würden, müßten aus den Untersuchungen ein gesicherter Schluß auf das vermutliche Einleitungsverhalten gezogen werden können und die festgesetzten Werte auf einer verläßlichen Grundlage beruhen. Würden für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten im Fall einer behördlichen Überwachung ähnlich hohe Anforderungen gestellt, so laufe die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG leer. Einerseits könne bei Vorliegen einer hohen Anzahl von Messungen ein Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG erlassen werden. Andererseits führe das Erfordernis einer hohen Anzahl von Messungen bei der behördlichen Überwachung dazu, daß die Ermittlung der Schädlichkeit bei Fehlen einer Bescheidfestsetzung regelmäßig durch Schätzung erfolge, was nicht Sinn des Gesetzes sei. Aus den Gesetzesmaterialien folge, daß der Gesetzgeber die Kosten für den Verwaltungsvollzug gering habe halten wollen. Es sei deshalb nicht angängig, an die subsidiäre Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG ähnlich hohe Anforderungen zu stellen. Die nach § 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG erlassenen Abwasserverwaltungsvorschriften der Bundesregierung über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser, die den allgemeinen Regeln der Technik entsprechen, sähen unter Nr. 2.3 das arithmetische Mittel aus fünf Messungen als aussagekräftiges Ergebnis für die Einhaltung bestimmter Werte vor. Diese sachverständige Beurteilung der Maßgeblichkeit von Meßergebnissen sei auf die Auslegung des Begriffs Ergebnis der Überwachung in § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG mit der Einschränkung übertragbar, daß nur die innerhalb des Veranlagungszeitraums genommenen Proben zu berücksichtigen seien. Die Ermittlung der Schädlichkeit aufgrund des arithmetischen Mittels weniger Meßergebnisse gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG stelle einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab dar, dessen Anwendung zwar im Einzelfall zu einer erheblichen Abweichung der ermittelten Schadstoffmenge von der tatsächlichen Schadstoffmenge führen könne, aber aus Gründen der Praktikabilität verfassungsrechtlich unbedenklich sei.

Die für ein Ergebnis einer behördlichen Überwachung erforderlichen fünf Messungen lägen hier nicht vor. Zwar seien im Jahr 1981 sechs Messungen durchgeführt worden. Von diesen könnten jedoch wenigstens zwei Messungen (20. Juli und 26. August 1981) nicht berücksichtigt werden, weil sie nicht bei Trockenwetter, sondern unter dem Einfluß von Niederschlag durchgeführt worden seien. Zu einem Ergebnis behördlicher Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG gehörten nämlich nur solche Messungen, die eine einwandfreie Aussage über die Schädlichkeit des Schmutzwassers zuließen. Dazu zählten im Fall einer Kläranlage für eine Mischkanalisation nur Messungen, die allein den Trockenwetterabfluß erfaßten, nicht dagegen auch Messungen, die durch den Einfluß von Niederschlagswasser verfälscht sein könnten. Die Ermittlung der Schädlichkeit im Fall des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG sei auf das Schmutzwasser beschränkt, weil auch im Fall des § 4 Abs. 1 AbwAG die Schädlichkeit allein auf Grund der Beschaffenheit des Schmutzwassers zu ermitteln sei. Zum Abwasser im Sinne des Gesetzes gehörten nach § 2 Abs. 1 AbwAG das Schmutzwassser und das Niederschlagswasser. Die Abwasserabgabe richte sich unter anderem nach der Schädlichkeit des Abwassers, die unter Zugrundelegung im Gesetz geregelter bestimmter Kriterien festzustellen sei (§ 3 Abs. 1 AbwAG). Die Schädlichkeit des Schmutzwassers werde nach den Vorschriften der §§ 4 bis 6, die Schädlichkeit des Niederschlagswassers nach § 7 AbwAG ermittelt. Daß § 4 AbwAG die Ermittlung der Schädlichkeit allein nach Maßgabe der Verhältnisse des Schmutzwassers anordne, folge aus dessen Absatz 1 Satz 2, wonach der Bescheid Angaben über die Jahresschmutzwassermenge zu enthalten habe. Aus Wortlaut und Sinnzusammenhang der Vorschrift ergebe sich, daß auch die weiteren im Bescheid festzusetzenden Werte, nämlich die Regelwerte und die Höchstwerte, allein auf das Schmutzwasser zu beziehen seien. Wenn § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG als Höchstwerte die Werte bezeichne, die in keinem Fall überschritten werden dürften, so seien darunter die Werte zu verstehen, die für das Schmutzwasser in keinem Fall überschritten werden dürften. Eine Bezugnahme des Höchstwerts auf das Abwasser führe zu einer Einbeziehung des Niederschlagswassers, dessen Schädlichkeit jedoch nicht nach § 4, sondern nach § 7 AbwAG ermittelt werde. Aus § 4 Abs. 1 Satz 3 AbwAG folge nichts anderes. Die Abhängigkeit zwischen Höchst- und Regelwert erfordere, daß sie für die gleiche Abwasserart, und zwar für das Schmutzwasser, festgesetzt würden. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 69 Abs. 1 Satz 4 LWG NW. Zwar seien in dieser Vorschrift die Höchstwerte und seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Landeswassergesetzes vom 20. Dezember 1983 (GV NW S. 644) auch die Bezugswerte nicht erwähnt. Mit diesem Inhalt ordne indessen § 69 Abs. 1 Satz 4 LWG NW nicht an, daß nur noch die Jahresschmutzwassermenge und die Regelwerte für das Schmutzwasser, die Höchstwerte und die Bezugswerte dagegen unter Einschluß des Niederschlagswassers für das gesamte Abwasser festzusetzen seien. Abgesehen davon sei der Landesgesetzgeber auch nicht befugt, die Regelung des § 4 Abs. 1 AbwAG inhaltlich abzuändern.

Die von der Klägerin im Wege der Selbstüberwachung vom Hygienisch-Bakteriologischen Institut ... durchgeführten Messungen seien kein Ergebnis behördlicher Überwachung und könnten daher nicht einbezogen werden. Eine behördliche Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG liege nur vor, wenn Messungen von den Behörden oder in ihrem Auftrag und unter ihrer Kontrolle vorgenommen worden seien. Eigenproben des Einleiters, auch wenn sie auf Anforderung der Behörde oder im Auftrag des Einleiters durch amtlich anerkannte Untersuchungsstellen genommen worden seien, zählten dazu nicht.

Nach alledem habe der Beklagte den für die Ermittlung der Schadeinheiten für den Parameter der absetzbaren Stoffe maßgebenden Wert zu Recht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG geschätzt. Die Schätzung sei jedoch fehlerhaft. Der Beklagte habe bei der Schätzung die in der Abgabeerklärung der Klägerin angegebenen Werte als Regelwert und als Höchstwert "festgesetzt" und den Höchstwert entsprechend § 4 Abs. 4 AbwAG nach dem Ergebnis derjenigen Überwachungsmessungen, die eine Überschreitung des Höchstwerts ergeben hätten, erhöht. Das sei mit § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG nicht vereinbar.

Bei der Schätzung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG sei auf § 4 Abs. 1 AbwAG zurückzugreifen. Es sei also das im Mittel gegebene vermutete Einleitungsverhalten (Regelwert), soweit erforderlich angehoben auf die Hälfte des Höchstwerts (Bezugswert), auf der Grundlage der für die konkrete Einleitung maßgebenden typischen Verhältnisse nach Wahrscheinlichkeitsmaßstäben zu ermitteln. Zwar sei nach dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG der für die Ermittlung der Schadeinheiten nach § 3 Abs. 1 AbwAG maßgebliche Wert zu schätzen, was nahelege, daß die tatsächliche Schädlichkeit des Abwassers im Sinne des § 3 AbwAG zu schätzen sei. Die tatsächlich eingeleitete Schadstoffmenge sei jedoch mit einem vertretbaren Verwaltungsaufwand regelmäßig nicht feststellbar, was den Rückgriff auf § 4 Abs. 1 AbwAG rechtfertige mit der Folge, daß die Bescheidwerte (Jahresschmutzwassermenge, Regelwert und Höchstwert) zu schätzen seien. § 4 Abs. 4 AbwAG dürfe jedoch im Rahmen der Schätzung des § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG nicht angewendet werden. Dieser Vorschrift komme eine Warn- und Sanktionsfunktion zu, die mit Sinn und Zweck einer nachträglich durchgeführten Schätzung nicht vereinbar sei. § 4 Abs. 4 AbwAG setze eine vorherige Festsetzung eines Höchstwertes voraus, dessen Einhaltung im Rahmen der anschließenden Gewässerüberwachung überprüft werde. Daran fehle es, wenn eine Schätzung erforderlich sei.

Eine Aufrechterhaltung des Bescheids aufgrund einer anderweitigen Berechnung durch das Gericht komme nicht in Betracht, weil vorliegend mehrere Schätzungsergebnisse vertretbar seien und sich das Gericht nicht anstelle der Behörde auf ein bestimmtes Ergebnis festlegen dürfe. Insbesondere komme nicht in Betracht, den von dem Beklagten angenommenen Regel- und Höchstwert unter Wegfall der entsprechend § 4 Abs. 4 AbwAG vorgenommenen Erhöhung zugrunde zu legen. Denn es könne nicht ausgeschlossen werden, daß der Beklagte bei einer erneuten Schätzung insoweit zu einem anderen Ergebnis komme. Es spreche einiges dafür, daß der Beklagte den Regel- und den Höchstwert nicht ausreichend ermittelt habe. Er sei bei der Schätzung nicht an die Angaben des Einleiters gebunden, sondern dürfe eine eigene Beurteilung vornehmen. Der Beklagte habe daher den für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten maßgeblichen Wert für den Parameter der absetzbaren Stoffe erneut zu ermitteln, wobei er sich allerdings auch der von der Klägerin gemachten Angaben bedienen dürfe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der er die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheidungen sowie die Abweisung der Klage begehrt.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Beklagten hat keinen Erfolg.

Das Berufungsgericht hat angenommen, daß die Klägerin dem Grunde nach abgabenpflichtig sei (1), daß der Beklagte für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten für den Parameter der absetzbaren Stoffe zu Recht § 6 AbwAG herangezogen habe (2) und daß die maßgeblichen Werte zu Recht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG geschätzt worden seien, weil ein Ergebnis einer behördlichen Überwachung nicht vorgelegen habe. Ein "Ergebnis behördlicher Überwachung" im Sinne dieser Vorschrift sei nur gegeben, wenn Ergebnisse von mindestens fünf Untersuchungen (Messungen) aus dem Veranlagungszeitraum vorlägen (3), wobei zu einem "Ergebnis behördlicher Überwachung" im Fall einer Mischkanalisation nur Messungen zählten, die sich allein auf das Schmutzwasser bezögen, nicht dagegen auch Messungen, die auch Niederschlagswasser berücksichtigten (4). Die Ergebnisse der Messungen, die das Hygienisch-Bakteriologische Institut ... im Auftrag der Klägerin durchgeführt hat, könnten nicht herangezogen werden, weil sie nicht auf einer behördlichen Überwachung beruhten (5).

Die danach zu Recht vorgenommene Schätzung sei indessen fehlerhaft (6). Der angefochtene Bescheid werde auch nicht durch andere Gründe getragen (7). Keine dieser Annahmen verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1.

Das Berufungsurteil geht zu Recht davon aus, daß die Klägerin dem Grunde nach abgabenpflichtig ist. Die Klägerin hat den abwasserabgabenpflichtigen Tatbestand der §§ 1 und 2 des Gesetzes über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserabgabengesetz) vom 13. September 1976 (BGBl. I S. 2721) - AbwAG - erfüllt, denn sie leitet das in einer Mischkanalisation gesammelte Schmutz- und Niederschlagswasser in die Diemel, ein Gewässer im Sinne des § 1 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) - WHG -, ein.

2.

Ebensowenig bestehen Zweifel gegenüber der Annahme des Berufungsurteils, der Beklagte habe bei der Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten für den Parameter der absetzbaren Stoffe zu Recht § 6 AbwAG herangezogen. Die Ermittlung der Schädlichkeit hatte nach Maßgabe des § 6 AbwAG zu erfolgen, weil - erstens - der die Abwassereinleitung zulassende Bescheid nach den Feststellungen des Berufungsurteils im Veranlagungszeitraum 1981 die für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten maßgebenden Konzentrationswerte, nämlich Regelwert und Höchstwert (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG) für den Parameter der absetzbaren Stoffe, nicht enthielt und - zweitens - eine Festsetzung dieser Werte im Bescheid nicht nach § 4 Abs. 1 Satz 4 AbwAG entbehrlich war. Nach § 4 Abs. 1 Satz 4 AbwAG kann auf die Festsetzung der Konzentrationswerte für den Parameter der absetzbaren Stoffe im Bescheid verzichtet werden, wenn absetzbare Stoffe im Abwasser nicht zu erwarten sind. Nicht zu erwarten im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 4 AbwAG sind Schadstoffe nicht erst dann, wenn angenommen werden darf, daß in dem eingeleiteten Abwasser Schadstoffe überhaupt nicht enthalten sind, sondern schon dann, wenn sich die Annahme rechtfertigt, daß die Menge der eingeleiteten Schadstoffe unter der Abgabenschwelle liegen wird (vgl. Engelhardt/Ruchay, Gewässerschutz und Abwasser, Teil I, § 4 AbwAG Rdn. 12). Das ist nach den Feststellungen im Berufungsurteil hier nicht der Fall.

3.

Die Frage, welche Anzahl von Untersuchungen (Meßergebnissen) vorliegen muß, um den Wert "aufgrund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung" (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG) festsetzen zu dürfen, wird durch § 6 Abs. 1 AbwAG abschließend geregelt. Eine ergänzende Heranziehung von Landesrecht ist nicht vorgesehen und daher nicht zugelassen.

Der Wortlaut des § 6 Abs. 1 AbwAG ("Ergebnis einer behördlichen Überwachung" bzw. "kein Ergebnis einer behördlichen Überwachung") gibt insoweit für die Auslegung Wesentliches nicht her. Aus ihm könnte allenfalls gefolgert werden, daß bereits eine einzige Messung und deren Untersuchung ausreichen soll. Daß sich diese Annahme verbietet, liegt auf der Hand. § 6 Abs. 1 AbwAG meint nach seiner Funktion ein - deshalb die Festsetzung gestattendes - tragfähiges Ergebnis. Das läßt sich mit nur einer einzigen Messung nicht verläßlich erreichen.

Ebensowenig gibt der Zusammenhang zwischen den einschlägigen Vorschriften, insbesondere zwischen den §§ 4 und 6 AbwAG, Entscheidendes her. Das Berufungsgericht meint, zwischen den Ermittlungsmethoden des § 4 und des § 6 AbwAG bestehe eine Rangfolge. § 6 AbwAG komme eine (gestaffelte) Auffangfunktion für den Fall zu, daß die für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten maßgeblichen Werte nicht in dem die Abwassereinleitung zulassenden Bescheid festgelegt seien. Das lasse einen Schluß auf die Anzahl der erforderlichen Daten zu. Zur Festsetzung der maßgeblichen Werte in dem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG bedürfe es zahlreicher repräsentativer Untersuchungen, weil diese Werte in der Regel für mehrere Jahre festgesetzt würden. Im Unterschied dazu seien hinsichtlich der Anzahl der erforderlichen Messungen im Fall der behördlichen Überwachung, die sich jeweils nur auf ein Veranlagungsjahr auswirkten, geringere Anforderungen zu stellen. Diese Differenzierung überzeugt nicht. Richtig ist, daß die Festsetzung der maßgeblichen Werte aufgrund behördlicher Überwachung nur eingreift, wenn diese Werte nicht nach § 4 Abs. 1 AbwAG in einem Bescheid festgelegt sind. § 6 AbwAG simuliert jedoch das Bescheidsystem. Er zielt auf die Ermittlung möglichst desjenigen Wertes ab, der im Bescheid festgesetzt worden wäre (vgl. Berendes/Winters, Das neue Abwasserabgabengesetz, S. 83). Angesichts dessen besteht in der hier zu beurteilenden Frage kein prinzipieller Unterschied zwischen der Festsetzung im Bescheid und der Festsetzung auf Grund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung. Daran ändert auch der Hinweis des Oberbundesanwalts nichts, § 6 Abs. 1 AbwAG sei nur eine Art Übergangsvorschrift, weil sie nur solange zum Tragen komme, wie die anzustrebende Lösung, daß die maßgeblichen Werte in dem die Einleitung zulassenden Bescheid festgesetzt würden, noch nicht vollauf erreicht sei. Auch das vermag nach dem Sinn der §§ 4 Abs. 1, 6 Abs. 1 AbwAG nicht zu rechtfertigen, daß es - "vorübergehend" - zu möglicherweise in ihrer Hohe stark unterschiedlichen Abgaben kommt je nachdem, ob - "zufällig" - die Werte im Bescheid festgesetzt oder auf Grund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung ermittelt werden. Diese, wenn man es so nennen will, Gleichschaltung der §§ 4 Abs. 1 und 6 Abs. 1 AbwAG führt indessen in der hier zu beurteilenden Frage nicht weiter. Denn § 4 Abs. 1 AbwAG enthält ebenfalls keine ausdrückliche Bestimmung, auf wieviele Untersuchungen (Meßergebnisse) sich die Festsetzung der Bescheidwerte stützen muß.

Die Erkenntnis, daß § 6 Abs. 1 AbwAG nach seiner Funktion ein für die Festsetzung tragfähiges Ergebnis behördlicher Überwachung erfordert, gestattet nach Meinung des erkennenden Senats, hinsichtlich der Anzahl der notwendigen Messungen auf die Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Schmutzwasser aus Gemeinden in Gewässer - 1. SchmutzwasserVwV - vom 24. Januar 1979 (GMBl. S. 40) und auf die an ihre Stelle getretene Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Gemeinden) - 1. AbwasserVwV - vom 16. Dezember 1982 (GMBl. S. 744) zurückzugreifen. Diese auf Grund des § 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG erlassenen Verwaltungsvorschriften legen für den wasserrechtlichen Vollzug die Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser unter anderem für die absetzbaren Stoffe fest und ordnen an, daß der einzuhaltende Wert dann als eingehalten gilt, wenn das arithmetische Mittel der Ergebnisse aus den letzten fünf im Rahmen der staatlichen Gewässeraufsicht durchgeführten Untersuchungen den Wert nicht überschreitet. Im Rahmen des Wasserrechts wird danach das Mittel aus fünf Überwachungswerten als repräsentativ und aussagekräftig angesehen, um einen gesicherten Rückschluß auf die Einhaltung der im Rahmen des wasserrechtlichen Vollzugs maßgebenden Mindestanforderungen zu ziehen. Der erkennende Senat meint mit dem Berufungsgericht, daß diese sachverständige Bewertung auch für die Auslegung der abwasserabgabenrechtlichen Vorschrift des § 6 Abs. 1 AbwAG nutzbar gemacht werden kann. Daran ändert nichts, daß die genannten Verwaltungsvorschriften die Berücksichtigung von Untersuchungen der letzten drei Jahre zulassen, für die Anwendung des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG indessen davon auszugehen ist, daß die Untersuchungen aus jeweils dem Jahr stammen müssen, für das die Abwasserabgabe festgesetzt wird. Entscheidend ist, daß die Verwaltungsvorschriften fünf Untersuchungen für ausreichend halten, um eine repräsentative Aussage für die Einhaltung eines bestimmten Werts zu erzielen. Für § 6 Abs. 1 AbwAG bedeutet das im Hinblick auf das Erfordernis, einerseits durch die Einzeluntersuchungen einen einigermaßen sicheren Rückschluß auf das für die Höhe der Abwasserabgabe maßgebende Einleitungsverhalten zu gewährleisten und andererseits den Aufwand für den Vollzug des Abwasserabgabengesetzes in sinnvollen Grenzen zu halten, daß es für die Annahme eines "Ergebnis<ses> einer behördlichen Überwachung" im Sinne des § 6 Abs. 1 AbwAG gleichfalls ausreicht, wenn wenigstens die Ergebnisse aus fünf Messungen aus dem Jahr vorliegen, für das die Abwasserabgabe festgesetzt wird.

4.

Die Annahme des Berufungsurteils, im Zusammenhang mit § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG zählten im Fall einer Mischkanalisation nur Untersuchungen, die sich allein auf das Schmutzwasser beziehen, nicht dagegen auch Untersuchungen, bei denen auch Niederschlagswasser berücksichtigt ist, verletzt entgegen dem Vorbringen der Revision ebenfalls kein Bundesrecht.

Der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in seinem Beschluß vom 25. August 1986 - BVerwG 4 B 81.86 - Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 1 S. 1 (3) im Hinblick auf die in einem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG festzusetzenden Konzentrationswerte bereits entschieden, daß dem nach § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG festzusetzenden Regelwert und Höchstwert allein das Schmutzwasser im Sinne des § 2 Abs. 1 AbwAG zugrunde zu legen ist. Dem pflichtet der erkennende Senat mit der Folgerung bei, daß angesichts dessen für den hier anzuwendenden § 6 Abs. 1 Sätze 1 und 2 AbwAG dasselbe gilt. Diese Gleichschaltung gebietet sich, weil, wie bereits dargelegt, § 6 Abs. 1 AbwAG das Bescheidsystem simuliert. Folglich sind insoweit dieselben Anforderungen zu stellen: Zu dem Abwasser, für dessen Einleitung in ein Gewässer die Abwasserabgabe zu entrichten ist, gehören das Schmutzwasser und das Niederschlagswasser (§ 2 Abs. 1 AbwAG). Für die Ermittlung der Schädlichkeit, nach deren Höhe sich die Abwasserabgabe richtet (§ 3 Abs. 1 AbwAG), unterscheidet das Gesetz zwischen der Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten aufgrund eines Bescheids (§ 4 Abs. 1 AbwAG) sowie seiner Surrogate - Ergebnis behördlicher Überwachung und Schätzung (§ 6 Abs. 1 AbwAG) - einerseits und der Pauschalierung der Zahl der Schadeinheiten von Niederschlagswasser, das über eine öffentliche Kanalisation eingeleitet wird (§ 7 Abs. 1 AbwAG) andererseits. Da das Einleiten von Niederschlagswasser nur abgabepflichtig ist, wenn die Einleitung über eine öffentliche Kanalisation erfolgt (§ 10 Abs. 1 Nr. 4 AbwAG), enthält § 7 Abs. 1 AbwAG für die Ermittlung der Schädlichkeit des Niederschlagswassers eine Sonderregelung. Das schließt aus anzunehmen, die §§ 4 Abs. 1 und 6 Abs. 1 AbwAG bezögen die in ihnen geregelte Ermittlung der Schädlichkeit auch auf das Niederschlagswasser, überdies ordnet § 4 Abs. 1 Satz 1 AbwAG ausdrücklich an, daß die Werte für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten im Fall des Niederschlagswassers ("außer bei Niederschlagswasser <§ 7>") nicht dem die Abwassereinleitung zulassenden Bescheid zu entnehmen sind. Im Fall einer Mischkanalisation können deshalb nur solche Messungen in das Ergebnis einer behördlichen Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 AbwAG eingehen, die bei Trockenwetter erfolgt sind und sich deshalb allein auf das Schmutzwasser beziehen. Unter Einfluß von Niederschlagswetter durchgeführte Messungen können zum "Ergebnis einer behördlichen Überwachung" im Sinne des § 6 Abs. 1 AbwAG nichts beitragen.

Die Angriffe, mit denen sich die Revision gegen diese Auslegung wendet, überzeugen nicht. Die §§ 4 Abs. 1 und 6 Abs. 1 AbwAG überlassen die Regelung der Frage, ob der Regelwert und der Höchstwert im Fall einer Mischkanalisation auf das Schmutzwasser oder auf das Abwasser zu beziehen sind, nicht dem Landesrecht, sondern treffen insoweit selbst eine abschließende Regelung mit der Folge, daß Landesrecht darüber nicht abweichend bestimmen kann. Die weiteren Erwägungen der Revision, bei Kläranlagen, die nicht den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprächen, führe Niederschlag dazu, daß die Kläranlage wegen Überlastung ungenügende Reinigungsleistungen erbringe, bei einer Bezugnahme des Höchstwerts auf das gesamte Abwasser gehe es lediglich darum, diese Beeinträchtigung der Reinigungsleistung der Kläranlage mit abgabenrechtlichen Konsequenzen zu verbinden, nicht aber darum, die Schadstofffracht des Niederschlagswassers als solche zu erfassen, mögen zwar in sich einleuchtend sein. Daraus läßt sich jedoch nichts herleiten, weil das Abwasserabgabengesetz in der hier anzuwendenden Fassung diesen Erwägungen nicht Rechnung trägt. Ebensowenig führt der Hinweis der Revision weiter, nach § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG in der vom 1. Januar 1989 an geltenden Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes vom 19. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2619) sei im Bescheid unter anderem die im Abwasser einzuhaltende Konzentration (Überwachungswerte) festzulegen. Diese Gesetzesänderung gestattet keine Rückschlüsse auf den Gehalt der hier zu beurteilenden Gesetzesfassung. Sie kann nicht als Klarstellung der schon zuvor bestehenden Rechtslage verstanden werden; sie beruht vielmehr im Zusammenhang mit der Einführung der Bindung an bestimmte Überwachungswerte auf einer neuen Konzeption.

5.

Das Berufungsgericht ist ferner zutreffend davon ausgegangen, daß die Meßergebnisse, die das Hygienisch-Bakteriologische Institut ... im Auftrag der Klägerin ermittelt hat, nicht ergänzend herangezogen werden können, weil es insoweit an den Voraussetzungen einer behördlichen Überwachung fehle. Ob Eigenproben des Einleiters dann zu der behördlichen Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 AbwAG zählen, wenn der Einleiter eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und deshalb bei der Selbstüberwachung "behördlich" tätig geworden ist, mag auf sich beruhen. Zu dem "Ergebnis einer behördlichen Überwachung" im Sinne des § 6 Abs. 1 AbwAG gehören jedenfalls solche Untersuchungen nicht, die eine abwassereinleitende Körperschaft des öffentlichen Rechts im Rahmen der Selbstüberwachung von einem Institut hat durchführen lassen.

6.

Schließlich ist auch die Annahme des Berufungsurteils, die vom Beklagten nach § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG vorgenommene Schätzung des für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten maßgeblichen Werts sei fehlerhaft, bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

Der Beklagte hat den für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten für die absetzbaren Stoffe maßgeblichen Wert in der Weise geschätzt, daß er die in der Abgabeerklärung der Klägerin angegebenen Konzentrationswerte als Regelwert (2,5 ml/l) und als Höchstwert (5,0 ml/l) zugrunde gelegt und den Bezugswert, der auf der Grundlage der Abgabeerklärung der Klägerin 2,5 ml/l beträgt, entsprechend § 4 Abs. 4 AbwAG um das arithmetische Mittel der Differenzen erhöht hat, um die die vom Staatlichen Amt für Wasser- und Abfallwirtschaft gemessenen Werte den in der Abgabeerklärung der Klägerin angegebenen Höchstwert überschreiten.

Daran ist zutreffend, daß der Beklagte den Regelwert und den Höchstwert geschätzt hat. Gegenstand der Schätzung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG sind die "Bescheidwerte", also neben der Jahresschmutzwassermenge der Regelwert und der Höchstwert für den einzelnen Parameter im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, daß nach dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG in Verbindung mit Satz 1 dieser Vorschrift der "für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten nach § 3 Abs. 1 maßgebliche Wert" zu schätzen ist. Denn die Ermittlung der Schädlichkeit ist im Zweiten Abschnitt des Gesetzes, der mit § 4 AbwAG beginnt, geregelt. Ebensowenig folgt aus § 6 Abs. 2 AbwAG etwa; anderes. Die dort getroffene Anordnung, daß § 4 Abs. 3 AbwAG (Abzug der Vorbelastung bei einem entsprechenden Antrag des Abgabepflichtigen) im Fall der Ermittlung nach den beiden Methoden des § 6 Abs. 1 AbwAG (Ergebnis einer behördlichen Überwachung und Schätzung) entsprechend gilt, erlaubt nicht die Folgerung, daß die Anwendung weiterer Vorschriften des § 4 AbwAG im Rahmen des § 6 AbwAG ausgeschlossen sein soll. Da § 6 AbwAG, wie bereits dargelegt, das Bescheidsystem simuliert, sind Gegenstand der Schätzung - wie auch der Ermittlung aufgrund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung - die Regelwerte und die Höchstwerte des § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG.

Die Schätzung des Beklagten ist indessen fehlerhaft, weil bei ihr § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG entsprechend angewendet wurde. § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG hat eine spezifische Antriebsfunktion. Durch ihn sollen - gleichsam als Ersatz für eine entsprechende Verhaltenspflicht - die Einleiter zur Einhaltung der im Bescheid festgesetzten Höchstwerte angehalten werden: Nach § 4 Abs. 4 Satz 1 AbwAG ist die Einhaltung des Bescheides im Rahmen der Gewässerüberwachung nach den wasserrechtlichen Vorschriften zu überwachen. Ergibt sich, daß einer der im Bescheid festgesetzten Höchstwerte mehr als einmal im Jahr überschritten wird, so ist gemäß Satz 2 bei der Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten ein erhöhter Bezugswert zugrunde zu legen, dessen Berechnung im zweiten Halbsatz geregelt ist. § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG setzt voraus, daß in dem die Abwassereinleitung zulassenden Bescheid für den jeweiligen Parameter ein Höchstwert festgesetzt ist, an dem sich der Einleiter halten kann und halten muß, wenn er die abgabenrechtliche Sanktion des § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG vermeiden will. An dieser Voraussetzung fehlt es, wenn - wie im Fall der Schätzung - Regel- und Höchstwerte für den jeweiligen Veranlagungszeitraum erst nachträglich ermittelt und festgesetzt werden. Eine solche Wertermittlung kann keine das Einleitungsverhalten steuernde Funktion haben.

7.

Das Berufungsgericht hat zutreffend angenommen, daß der angefochtene Bescheid auch nicht - trotz seiner Fehlerhaftigkeit - im "Ergebnis" aufrechterhalten werden kann. Auszugehen ist allerdings davon, daß, wenn sich die Begründung eines Abgabenbescheids als rechtsfehlerhaft erweist, das Gericht gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu prüfen hat, ob der Bescheid in seinem "Spruch", d.h. in der geforderten Abgabe, durch andere (ihn nicht in seinem Wesen verändernde) Gründe getragen wird (Urteil vom 27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 12.81 - BVerwGE 64, 356). Mit einer solchen Prüfung läßt sich jedoch zugunsten des von der Klägerin angefochtenen Bescheides nichts gewinnen. Die aus § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG hervorgehende Schätzungsbefugnis der die Abgabe festsetzenden Behörde ist notwendigerweise mit einem gewissen Spielraum verbunden. Diesen Spielraum hat das Gericht zu respektieren. Das Gericht darf nicht anstelle der Behörde schätzen. § 287 Abs. 2 ZPO ist in einem solchen Fall nicht anwendbar (vgl. das einen Erschließungsbeitrag betreffende Urteil vom 16. August 1985 - BVerwG 8 C 120-122.83 - Buchholz 406.11 § 125 BBauG Nr. 19 S. 15 <22>). Diese Beschränkung der gerichtlichen Prüfung wirkt sich nur dann nicht aus, wenn der Schätzungsspielraum ausnahmsweise auf Null reduziert ist. Dafür fehlt es im vorliegenden Fall an Anhaltspunkten: Wenn die die fehlerhafte Anwendung des § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG betreffenden Passagen aus dem angefochtenen Bescheid gestrichen werden, bleibt als Grundlage der Festsetzung der Inhalt der Abgabeerklärung der Klägerin (Regelwert 2,5 ml/l, Höchstwert 5,0 ml/l) übrig. Die in ihr angegebenen Werte kann der Beklagte zwar bei seiner Schätzung berücksichtigen (vgl. § 11 Abs. 3 AbwAG i.V.m. § 75 LWG NW). Weder § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG noch § 11 Abs. 3 AbwAG i.V.m. § 75 LWG NW zwingen ihn jedoch - wie das Berufungsurteil zutreffend ausführt -, die Werte der Abgabeerklärung als Schätzungsergebnis zu übernehmen, was zudem im vorliegenden Fall angesichts des Ergebnisses der vom Staatlichen Amt für Wasser- und Abfallwirtschaft durchgeführten Messungen auch unrealistisch wäre.