Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.10.1983, Az.: BVerwG 2 C 11.82

I.

Der Kläger legte im November 1977 in Niedersachsen die zweite juristische Staatsprüfung mit der Note "gut" ab. Er bewarb sich um die Einstellung in den höheren Dienst der Landessteuerverwaltung des beklagten Freistaates Bayern. Das Bayerische Staatsministerium der Finanzen lehnte die Einstellung zunächst formlos und sodann - auf einen neuerlichen Antrag des Klägers - mit Bescheid vom 10. März 1978 ab: Seit der Verknappung der verfügbaren Stellen würden grundsätzlich nur noch Bewerber eingestellt, die am vorangegangenen bayerischen Prüfungstermin teilgenommen hätten. Im Sinne des Wettbewerbs seien nur die Prüfungsergebnisse dieser Bewerber miteinander vergleichbar. Den Widerspruch des Klägers wies das Ministerium durch Widerspruchsbescheid vom 25. Juli 1978 zurück.

Die Klage mit dem Antrag,

hat das Bayerische Verwaltungsgericht München durch Gerichtsbescheid vom 17. Februar 1981 abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 16. Oktober 1981 zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Entscheidung über die Einstellung eines Bewerbers und die Auswahl unter mehreren Bewerbers lägen im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Die Ausübung dieses Ermessens könne hier nicht beanstandet werden. Der Beklagte habe glaubhaft dargelegt, daß, seit mehr Bewerber zur Verfügung stünden, als Stellen zu besetzen seien, von sozialen Härtefällen (insbesondere Familienzusammenführung) abgesehen, nur noch Bewerber aus der jeweils letzten bayerischen zweiten juristischen Staatsprüfung eingestellt worden seien; im Hinblick auf den Wettbewerbscharakter dieser Anstellungsprüfung (Art. 115 Abs. 2 BayBG) könne dem Leistungsprinzip durch unmittelbare Heranziehung des Notenergebnisses am besten und zweckmäßigsten Rechnung getragen werden. Diese Überlegungen des Beklagten erwiesen sich als tragfähig, weil sich aus der erzielten Platzziffer ohne weiteres ablesen lasse, welcher Bewerber nach dem Leistungsgrundsatz Vorrang habe. Dieses Auswahlsystem gewährleiste jedem Bewerber, der sich erfolgreich dem Wettbewerb der bayerischen zweiten juristischen Staatsprüfung gestellt habe, die gleiche Chance, eingestellt zu werden.

Das Prinzip des Art. 33 Abs. 2 GG sei durch diese Auswahlkriterien nicht berührt. Der Beklagte sei nicht gezwungen, den Gesichtspunkt der Praktikabilität des Auslesesystems aus rechtlichen Gründen zu vernachlässigen. Der Kläger werde auch nicht wegen seiner Herkunft diskriminiert. Er sei nicht deshalb abgewiesen worden, weil er in Niedersachsen wohne, sondern allein deshalb, weil er nicht an der letzten bayerischen zweiten juristischen Staatsprüfung teilgenommen habe. Er hätte seinen Vorbereitungsdienst auch in Bayern ableisten können.

Die Gesetzesmaterialien zu § 122 BRRG (§ 123 des Entwurfs eines Ersten Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts) belegten im übrigen, daß dessen Absatz 2 nicht als Ausprägung eines allgemeinen, Art. 33 Abs. 2 GG konkretisierenden Grundsatzes zu verstehen sei. Nach der Begründung des Regierungsentwurfs werde "die Befugnis der einstellenden Behörde, unter verschiedenen Bewerbern die Auswahl zu treffen, nicht berührt." Der Ausschuß für Beamtenrecht des Bundestages habe lediglich den jetzigen § 122 Abs. 1 BRRG mit der Begründung eingefügt, daß dadurch die Ablehnung eines Bewerbers für den Vorbereitungsdienst mit der Begründung, daß er seine vorgeschriebene Vorbildung im Bereich eines anderen Dienstherrn erworben habe, verhindert werden solle.

Fehl gehe die Rüge des Klägers, seine Ablehnung sei jedenfalls deswegen fehlerhaft, weil der Beklagte nicht von Amts wegen aufgeklärt habe, ob ein Fall der Familienzusammenführung - für den er von seiner Einstellungspraxis abweiche - vorliege. Es könne dahinstehen, ob eine Berücksichtigung sozialer Gesichtspunkte dieser Art mit dem Leistungsprinzip überhaupt vereinbar sei. Wenn man das bejahe, müsse jedenfalls der Bewerber seine persönliche Lage dem Beklagten hinreichend darstellen. Das sei nicht geschehen.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision verfolgt der Kläger seinen Klageantrag aus den Vorinstanzen weiter. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die zulässige Revision hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheidungen und zur Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung unter Beachtung

der Rechtsauffassung des erkennenden Senats.

1.

Zutreffend geht das Berufungsgericht davon aus, daß weder Art. 33 Abs. 2 GG noch die zu seiner Konkretisierung ergangenen beamtenrechtlichen Vorschriften des Bundes und der Länder einen Anspruch auf Übernahme in ein öffentliches Amt gewähren (vgl. BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [354]; BVerwGE 28, 155 [BVerwG 25.10.1967 - IV C 19/67] [160 f.]). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegen die Entscheidung über die Einstellung eines Bewerbers und die Auswahl unter mehreren Bewerbern im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Die im Rahmen der Ermessensentscheidung vorzunehmende Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ist ein Akt wertender Erkenntnis, der vom Gericht nur beschränkt darauf zu überprüfen ist, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff verkannt, der Beurteilung einen unrichtigen Tatbestand zugrunde gelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachwidrige Erwägungen angestellt hat. Dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn ist es auch überlassen, welchen (sachlichen) Umständen er bei seiner Auswahlentscheidung das größere Gewicht beimißt und in welcher Weise er den Grundsatz des gleichen Zugangs zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung verwirklicht, sofern nur das Prinzip selbst nicht in Frage gestellt ist (vgl. zu allem Urteil des erkennenden Senats vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 42.79 - [Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 19 = DVBl. 1982, 198] mit weiteren Nachweisen).

2.

Die angegriffene Ablehnungsentscheidung des Beklagten hält jedoch, entgegen der Ansicht der Vorinstanzen, der hiernach beschränkten gerichtlichen Überprüfung nicht stand. Das beklagte Land darf die Einstellung des Klägers als Beamter auf Probe in die Laufbahn des höheren Dienstes der Steuerverwaltung nicht, wie geschehen, schon deshalb ablehnen, weil er die zur Laufbahnbefähigung führende zweite juristische Staatsprüfung nicht in Bayern, sondern in Niedersachsen abgelegt hat. Der Kläger hat vielmehr Anspruch darauf, daß über seine Bewerbung nur aufgrund eines nach sachlich gleichen Maßstäben angestellten Vergleichs seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung mit derjenigen der übrigen Bewerber, insbesondere der Bewerber mit in Bayern abgelegter Prüfung, entschieden wird - was bisher nicht geschehen ist -. Diese rechtliche Verpflichtung des Beklagten ergibt sich aus dem Zusammenwirken des in Art. 33 Abs. 2 GG, Art. 12 Abs. 2 des Bayerischen Beamtengesetzes - BayBG - verankerten Leistungsgrundsatzes mit der einheitlich und unmittelbar für die Länder geltenden Vorschrift des § 122 Abs. 2 BRRG.

a)

Nach Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte. Der Umstand, daß die Laufbahnbefähigung bei einem anderen als dem um Einstellung angegangenen Dienstherrn erworben wurde, begründet als solcher keinen rechtserheblichen Unterschied hinsichtlich der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung der Bewerber. Auch die Schwierigkeit, Prüfungsergebnisse aus verschiedenen Bundesländern unter dem Gesichtspunkt des Leistungsgrundsatzes miteinander in Vergleich zu setzen, kommt im - hier allein zu erörternden - Anwendungsbereich des § 122 Abs. 2 BRRG nicht als sachgerechter Anknüpfungspunkt bei der an Art. 33 Abs. 2 GG orientierten Auswahl in Betracht. Das folgt jedenfalls aus § 122 Abs. 2 BRRG im Lichte der nachstehenden, für seine Auslegung maßgebenden Gesichtspunkte. Art. 94 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung und Art. 115 Abs. 2 BayBG, die den Wettbewerbscharakter von Prüfungen im Hinblick auf den Zugang zu Ämtern und Laufbahnen aussprechen, können nicht in einem hiervon abweichenden Sinne verstanden werden.

§ 122 Abs. 2 BRRG betrifft die durch Vor- und Ausbildung erworbene, durch die Prüfung festgestellte fachliche Eignung (Befähigung) für die Beamtenlaufbahnen. Die Einrichtung und Gestaltung der einzelnen Laufbahnen dient der angemessenen personellen Besetzung der zum Vollzug der Bundes- und Landesgesetze zuständigen Behörden, deren Einrichtung grundsätzlich Sache der Länder ist (Art. 30, 83 ff. GG). Auch gehört das Dienstrecht der Beamten grundsätzlich zur Gesetzgebungskompetenz der Länder. Diese umfaßt auch die Beamtenlaufbahnen einschließlich der Befähigung für die jeweilige Laufbahn. Die Regelungszuständigkeit der Länder ist eingeschränkt durch die dem Bund gemäß Art. 75 Nr. 1 GG eingeräumte Kompetenz, unter den Voraussetzungen des Art. 72 GG Rahmenvorschriften zu erlassen. Mit §§ 11 ff. BRRG hat der Bundesgesetzgeber die Landesgesetzgeber bindende Rahmenvorschriften auf dem Gebiet des Laufbahnrechts, insbesondere auch in bezug auf die Befähigung der Laufbahnbewerber (§§ 13 - 14 b BRRG), erlassen, die den Ländern - auch unter Berücksichtigung ihrer Organisationskompetenz sowie ihrer Regelungskompetenz auf dem Gebiet des Bildungswesens - einen Spielraum belassen. Hiervon ausgehend wollte der Bundesgesetzgeber in dem umschriebenen Spannungsfeld mit der für Bund und Länder einheitlich geltenden Vorschrift des § 122 Abs. 2 BRRG - wie auch mit Abs. 1 der Vorschrift (vgl. BVerwGE 64, 142, [146 f.]) - im Interesse der Mobilität des öffentlichen Dienstes im Beamtenverhältnis ein Mindestmaß an bund- und länderübergreifender Einheitlichkeit des Beamtenrechts schaffen (vgl. dazu auch § 13 Abs. 3 Satz 4 BRRG). Diese partielle Vollregelung innerhalb des genügend Spielraum lassenden Rahmengesetzes unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfGE 4, 115 [128 f.] [BVerfG 01.12.1954 - 2 BvG 1/54], 43, 291 [343]).

Aus dem dargelegten Zusammenhang folgt, daß sich die Bedeutung des § 122 Abs. 2 BRRG nicht darin erschöpft, jedem Dienstherrn die beamtenrechtliche Möglichkeit zur Einstellung von Bewerbern mit bei einem anderen Dienstherrn erworbener Befähigung einzuräumen. Hierzu hätte es nicht einer einheitlich und unmittelbar geltenden bundesrechtlichen Vorschrift bedurft; auch ohne die Vorschrift hätte jedes Land eine solche Möglichkeit eröffnen können, soweit es das wollte (vgl. auch Art. 20 Abs. 4 Satz 1 BayBG). Der Bundesgesetzgeber hat jedoch eine einheitlich und unmittelbar geltende Vorschrift für notwendig gehalten. Daraus ist zu entnehmen, daß er die Möglichkeit eines Dienstherrn, im Rahmen der Verwirklichung des Leistungsgrundsatzes gemäß Art. 33 Abs. 2 GG den Befähigungserwerb im eigenen Bereich zu fordern und demgemäß Bewerber mit in anderen Ländern im Geltungsbereich des Beamtenrechtsrahmengesetzes erworbener Befähigung von vornherein - unbeschadet des unten zu erörternden näheren individuellen Vergleichs der Bewerber - vom Zugang zu einer Laufbahn auszuschließen, abschließend verneinen wollte. Anderenfalls liefe die Vorschrift im praktischen Ergebnis weitgehend leer. Der erkennende Senat hat demgemäß schon früher zu § 122 Abs. 2 BRRG ausgeführt (BVerwGE 16, 241 [246]):

"Diese Vorschrift verbietet es mit unmittelbarer Wirkung für das gesamte Bundesgebiet, einen Bewerber mit der Begründung abzuweisen, er habe die erforderliche Berufsbefähigung in einem anderen Lande erworben. Der Bewerber darf also seine Ausbildungsstätte unabhängig davon wählen, ob er den entsprechenden Beruf im gleichen Lande ausüben will".

Nicht einschlägig ist demgegenüber das vom Berufungsgericht angeführte Urteil des erkennenden Senats vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 C 22.79 - (Buchholz 238.4 § 37 SG Nr. 2 = ZBR 1981, 228), wonach der Dienstherr im Rahmen seiner Personalplanung den Kreis der nach dem Leistungsgrundsatz miteinander zu vergleichenden Bewerber durch sachgerechte weitere Anforderungen - im damals entschiedenen Fall die Nichtüberschreitung bestimmter Höchstaltersgrenzen - einengen kann.

Die Gesetzesmaterialien zu § 122 BRRG (§ 123 des Entwurfs eines Ersten Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts [Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode , Drucksache 1549]), die zur Stütze eines bereits aus dem objektiven Gesetzesinhalt abgeleiteten Ergebnisses oder zur Behebung von Zweifeln bei der Auslegung nicht eindeutiger Vorschriften herangezogen werden können und die auszuwerten auch das Revisionsgericht befugt ist (vgl. BVerwGE 52, 84 [89] mit weiteren Nachweisen), sprechen nicht gegen, sondern für die dargelegte Auslegung. In der Begründung zu § 123 des Regierungsentwurfs, der als § 122 Abs. 2 BRRG Gesetz geworden ist, heißt es ausdrücklich, daß hiernach der Bewerber, der sich "in einem anderen Dienstherrenbereich um eine Einstellung bewirbt, hinsichtlich der Anforderungen an Vorbildung, Ausbildung und Prüfung den Bewerbern dieses Bereichs gleich" stehe. Der weitere Hinweis, daß die Befugnis der einstellenden Behörde zur Auswahl unter verschiedenen Bewerbern nicht berührt werde, stellt lediglich klar, daß Bewerbern aus anderen Dienstherrenbereichen ebensowenig wie solchen aus dem eigenen Bereich ein Rechtsanspruch auf Einstellung zusteht.

Aus dem vom Beklagten noch herangezogenen Art. 36 Abs. 1 Satz 2 GG läßt sich - ohne daß es einer näheren Erörterung seines Inhalts und seines Verhältnisses zu Art. 33 Abs. 2 GG bedarf - hier schon deshalb nichts Abweichendes entnehmen, weil die Vorschrift eine besondere Regelung für die - vom Grundgesetz nur als Ausnahme zugelassene - bundeseigene Verwaltung enthält; diese besondere Regelung kann nicht ausdehnend auf die Landesverwaltungen als Regelfall angewandt werden.

b)

§ 122 Abs. 2 BRRG setzt voraus, daß die angestrebte Laufbahn derjenigen, für die die Befähigung erworben worden ist, entspricht. Einander entsprechende Laufbahnen sind solche, die sich im wesentlichen nur dadurch unterscheiden, daß sie bei verschiedenen Dienstherrn bestehen; sie gehören derselben Laufbahngruppe und derselben Fachrichtung mit im wesentlichen gleichen Aufgaben an und erfordern eine inhaltlich im wesentlichen gleiche Vorbildung, Ausbildung und Prüfung (vgl. Niedermaier in Fürst GKÖD I, Teil 1, K § 17 Rz 18; Niedermaier/Pühler, Verordnung über die Laufbahnen der bayerischen Beamten, § 7 Rz 12, jeweils mit weiteren Nachweisen; vgl. auch BVerwGE 64, 142 [147 ff.] und 153 [155 ff.] zur Frage im wesentlichen übereinstimmender Vorbildungen). Im vorliegenden Falle erübrigt sich insoweit eine nähere Prüfung, weil §§1,5 des Steuerbeamten-Ausbildungsgesetzes - StBAG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. September 1976 (BGBl. I S. 2793) sowie - hinsichtlich der Aufgabenzuweisung - das Finanzverwaltungsgesetz - FVG - in der Fassung des Art. 5 des Finanzanpassungsgesetzes vom 30. August 1971 (BGBl. I S. 1426, mit späteren Änderungen) auf der Grundlage von Art. 108 Abs. 2 Satz 2 GG sogar einheitliche bundesrechtliche Regelungen der wesentlichen Fragen enthalten.

c)

Die dargelegte Rechtslage gilt auch angesichts landesrechtlicher Unterschiede des Ganges und Stoffes der Ausbildung und Prüfung, soweit diese - wie z.B. hier hinsichtlich der Einbeziehung des Steuerrechts als Pflichtstoff (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 d, § 51 Abs. 3 Nr. 3 der Bayerischen Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Juristen [JAPO] i.d.F. der Bekanntmachung vom 16. Juni 1977 [GVBl. S. 425]) sowie der Zahl und Gewichtung verschiedener Prüfungsleistungen (vgl. insbesondere §§ 44, 50 JAPO einerseits, §§ 64, 66, 68 - 73 der Niedersächsischen Ausbildungsordnung für Juristen [NJAO] vom 7. Juni 1972 [GVBl. S. 275] andererseits) - das Vorliegen entsprechender Laufbahnen nicht in Frage stellen und den durch §§ 13 - 14 b BRRG gezogenen Rahmen einhalten. Der Bundesgesetzgeber hat trotz der Möglichkeit derartiger Unterschiede die bundesweite Geltung des Befähigungserwerbs ausgesprochen. Sie rechtfertigen es daher nicht, die bei einem anderen Dienstherrn erworbene Befähigung von vornherein - unbeschadet der unten zu 3. zu erörtenden Einzelauswahl - nicht oder nur mit geringerem Gewicht als die im eigenen Bereich erworbene Befähigung zu berücksichtigen.

3.

Bei der hiernach gebotenen neuen Entscheidung darf somit der Beklagte den Kläger nicht deshalb, weil dieser die Laufbahnbefähigung in Niedersachsen und nicht in Bayern erworben hat, von der näheren Auswahl der Bewerber ausschließen. Er hat vielmehr in dem aufgezeigten Rahmen die Maßstäbe des Art. 33 Abs. 2 GG, Art. 12 Abs. 2 BayBG auf den Kläger sachlich gleichmäßig wie auf die übrigen Bewerber, insbesondere diejenigen mit in Bayern erworbener Laufbahnbefähigung, anzuwenden - was übrigens auch bei bisher etwa berücksichtigten "sozialen Härtefällen" erforderlich gewesen sein dürfte -.

Soweit der Beklagte bei der Entscheidung über die Einstellung auf die Prüfungsnote abstellt, muß er dies auch beim Kläger tun. Dabei kommt es auf den - vergleichsweisen - sachlichen Aussagewert der Noten an, der selbst bei gleich lautenden und - was hier noch nicht der Fall war (vgl. einerseits § 55 Abs. 1 i.V.m. §§ 23, 27 Abs. 2 bay. JAPO, andererseits §§ 71, 72 i.V.m. §§ 21, 22 NJAO; dagegen jetzt § 5 d Abs. 1 Satz 5 DRiG i.d.F. des Gesetzes vom 16. August 1980 [BGBl. I S. 1451] und Verordnung über eine Noten- und Punkteskala für die erste und zweite juristische Prüfung vom 3. Dezember 1981 [BGBl. I S. 1243]) -gleich definierten Noten infolge unterschiedlicher Prüfungsanforderungen sowie tatsächlich unterschiedlicher Benotungspraxis verschieden sein kann. Die Beurteilung, welcher sachliche Aussagewert der in einem anderen Land erzielten Prüfungsnote im Vergleich zu den im eigenen Land erzielten Prüfungsnoten beizulegen ist, unterliegt der wertenden Erkenntnis des einstellenden Dienstherrn in dem vorstehend unter 1. und 2. dargestellten Rahmen. Ihm steht somit grundsätzlich nicht nur eine bestimmte Art des Vergleichs offen, etwa eine bestimmte rechnerische Umsetzung nach Maßgabe des Verhältnisses der in einem bestimmten Zeitraum in beiden Ländern erzielten Prüfungsnoten. Immerhin könnte aber möglicherweise ein solches Verhältnis als Anhaltspunkt für die Beurteilung des vergleichsweisen Aussagewertes der Noten in Betracht kommen.

Daß nur in Bayern auch eine Platznummer festgesetzt wird, steht einem Vergleich schon deshalb nicht entgegen, weil sie ihrerseits auf der Prüfungsgesamtnote beruht (§ 57 Abs. 1 Satz l bay. JAPO).

Der Beklagte hat auf den Gesichtspunkt des Nachweises steuerrechtlicher Kenntnisse erst in der Revisionsinstanz ergänzend hingewiesen. Soweit er damit auch geltend machen will, daß er ihn bei seiner Ermessensausübung berücksichtigt habe, kann dieser tatsächliche Vortrag, der in den Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts einschließlich der in Bezug genommenen Bescheide keine Stütze findet, vom Revisionsgericht ohnehin nicht berücksichtigt werden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Für die gebotene neue Bescheidung folgt aus dem unter 2. c) Dargelegten jedenfalls, daß nicht schon eine solche unterschiedliche Regelung des Prüfungsstoffes dazu führen kann, die von Bewerbern in einem anderen Land abgelegte Prüfung von vornherein nicht oder nur mit geringerem Gewicht zu berücksichtigen (vgl. im übrigen auch die in § 5 Abs. 2 StBAG bundeseinheitlich vorgesehene grundsätzlich 18 Monate umfassende Einführungszeit). Der Dienstherr darf nicht durch Anknüpfung an landesrechtliche Sonderregelungen § 122 Abs. 2 BRRG leerlaufen lassen.

4.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.