Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 05.02.1971, Az.: BVerwG VII P 9.70

I.

Zu der im Februar 1969 durchgeführten Wahl des Beteiligten zu 1) war in der Gruppe der Arbeiter ein Wahlvorschlag mit dem Kennwort der Antragstellerin eingereicht worden, der von 22 Bediensteten unterschrieben war und der den an zweiter Stelle aufgeführten Wahlbewerber Schütze als Listenvertreter bezeichnete. Der Wahlvorstand gab diesen Wahlvorschlag mit der Begründung zurück, mehrere Beamte und Arbeiter hätten ihre Unterschrift durch vor Einreichung des Wahlvorschlags beim Wahlvorstand eingegangene Erklärungen zurückgezogen. Der Wahlvorschlag sei deshalb nicht mehr von einem Zehntel der wahlberechtigten Gruppenangehörigen, mindestens von 16 Bediensteten unterschrieben und müsse deshalb zurückgegeben werden. Es werde gebeten, innerhalb einer Frist von drei Kalendertagen einen neuen oder ergänzten Wahlvorschlag einzureichen, der die erforderliche Zahl von Unterschriften aufweise.

Als kein Wahlvorschlag innerhalb der Nachfrist eingereicht worden war, stellte der Wahlvorstand fest, daß in der Gruppe der Arbeiter nur ein Wahlvorschlag zeitgerecht eingegangen sei und daß deshalb eine Mehrheitswahl stattzufinden habe.

Nach Durchführung der Wahl hat die Antragstellerin diese angefochten und beantragt, sie für ungültig zu erklären. Sie hat geltend gemacht, die Unterschriften seien nicht wirksam zurückgenommen worden. Die Rücknahme hätte nur gegenüber dem Listenvertreter erklärt werden können.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde des Beteiligten zu 1) zurückgewiesen. Beide Instanzen haben sich der von der Antragstellerin vertretenen Auffassung angeschlossen.

Der Beteiligte zu 1) hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er die Zurückweisung des Antrages weiterverfolgt.

Er rügt die nichtordnungsgemäße Besetzung des Gerichts. Ein Oberverwaltungsgerichtsrat habe den Vorsitz geführt.

Zur Sache macht er geltend, der Wahlvorstand, der die Anzahl der Unterschriften und auch zu prüfen habe, ob nicht ein Bediensteter mehrere Wahlvorschläge unterzeichnet habe, sei Empfänger des Wahlvorschlages und damit auch Empfänger der Willenserklärungen der den Wahlvorschlag unterzeichnenden Bediensteten. Ein Teil dieser Willenserklärungen sei bei dem Wahlvorschlag der Antragstellerin nicht wirksam geworden, weil bereits bei Eingang dem Wahlvorstand Widerrufserklärungen vorgelegen hätten. Die Auffassung des Beschwerdegerichts, der Listenvertreter sei Empfänger der durch Unterschrift zum Ausdruck gebrachten Zustimmungserklärung, könne schon deshalb nicht zutreffend sein, weil er meist den unterschreibenden Bediensteten unbekannt sei und auch keine Vorschrift bestehe, wonach er allgemein bekanntgemacht werden müsse.

Die Antragstellerin beantragt die Zurückweisung der Rechtsbeschwerde. Sie stimmt der Entscheidung des Beschwerdegerichts zu.

II.

Die Rechtsbeschwerde hat Erfolg.

Zwar greift die Rüge, der Fachsenat sei nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen, nicht durch. Dem Beschwerdegericht kann jedoch in der Sache nicht zugestimmt werden.

1.

Nach dem den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung mitgeteilten Geschäftsverteilungsplan des Beschwerdegerichts für das Jahr 1970 war Vorsitzender des Fachsenats der Senatspräsident Dr. R... und stellvertretender Vorsitzender der Oberverwaltungsgerichtsrat L..., der in der vorliegenden Sache dem Fachsenat vorgesessen hat. Der bloße Hinweis darauf, daß ein Oberverwaltungsgerichtsrat den Vorsitz geführt habe, genügt nicht den Anforderungen, die an eine Verfahrensrüge zu stellen sind (vgl. BGH Urteil vom 15. Dezember 1956 - ZR 170/56 - BGH LM § 551 Ziff. 1 ZPO Nr. 10). Die Rechtsbeschwerdebegründung muß nach der auch gemäß § 72 Abs. 3 ArbGG im arbeitsgerichtlichen Revisions- und Rechtsbeschwerdeverfahren anwendbaren Vorschrift des § 554 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b) ZPO die Angabe der Beschwerdegründe, und zwar, insoweit die Rechtsbeschwerde darauf gestützt wird, daß das Gesetz in bezug auf das Verfahren verletzt sei, die Bezeichnung der Tatsachen enthalten, die den Mangel ergeben. Daran fehlt es aber.

2.

Die Voraussetzungen für die Anfechtung der Wahl zum Personalrat nach § 22 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl I S. 477) - PersVG - sind nicht gegeben. Der Wahlvorstand hat durch die Rückgabe des mit dem Kennwort der Antragstellerin versehenen Wahlvorschlages nicht wesentliche Vorschriften des Wahlverfahrens verletzt.

a)

Das Personalvertretungsgesetz und die Wahlordnung zu diesem Gesetz vom 4. November 1955 (BGBl. I S. 709) - WO-PersVG - enthalten keine Vorschrift darüber, wer Empfänger der durch die Unterschriften unter einem Wahlvorschlag zum Ausdruck gebrachten Willenserklärungen ist. Daß diese Frage nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen zu entscheiden ist, hat das Beschwerdegericht zu Recht angenommen. Es müssen jedoch dabei die Besonderheiten des Wahlverfahrens berücksichtigt werden.

Das Beschwerdegericht ist der Auffassung, die in den Unterschriften zum Ausdruck gebrachten Erklärungen seien inhaltlich auf die Unterstützung des Wahlvorschlages gerichtet und deshalb für den Listenvertreter bestimmt. Sie würden daher ihm gegenüber abgegeben. Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Sie verkennt die rechtliche Stellung des Listenvertreters und damit auch das Wesen des Wahlvorschlages sowie den Inhalt der Erklärung, die durch die Unterschrift unter einen Wahlvorschlag zum Ausdruck gebracht wird.

Als Listenvertreter wird der Unterzeichner eines Wahlvorschlages bezeichnet, der zur Vertretung des Wahlvorschlages gegenüber dem Wahlvorstand und zur Entgegennahme von Erklärungen und Entscheidungen des Wahlvorstandes berechtigt ist (§ 8 Abs. 4 Satz 1 WO-PersVG). Er wird entweder im Wahlvorschlag benannt oder ist, wenn eine Angabe fehlt, der Unterzeichnete des Wahlvorschlages, der an erster Stelle steht (§ 8 Abs. 2 Satz 2 WO-PersVG). Diese Regelung ist deshalb notwendig, weil der Wahlvorstand sich sonst bei Rückfragen oder in anderen Fällen an alle Unterzeichner des Wahlvorschlages wenden müßte, die er nicht rechtzeitig erreichen könnte und von denen er möglicherweise einander widersprechende Auskünfte erhalten würde. § 8 Abs. 4 WO-PersVG dient somit der Vereinfachung und der Beschleunigung des Wahlverfahrens. Darin erschöpft sich sein Zweck. Die vom Beschwerdegericht angenommene darüber hinausgehende Bedeutung kommt ihm nicht zu. Der Listenvertreter muß weder mit dem Einreicher des Wahlvorschlages noch mit demjenigen identisch sein, der den Wahlvorschlag entworfen und den anderen Bediensteten zur Unterschrift vorgelegt hat. Deshalb entbehrt die Annahme des Beschwerdegerichts, die Unterzeichner des Wahlvorschlages hätten ihre Erklärung dem Listenvertreter gegenüber abgegeben, einer ausreichenden tatsächlichen Grundlage. Der Beteiligte zu 1) weist zutreffend darauf hin, daß viele Unterzeichner des Wahlvorschlages den Listenvertreter oft gar nicht kennen und daß es deshalb an dem Willen fehlt, dieser ihnen unbekannten Person gegenüber eine rechtlich bindende Erklärung abzugeben. Das Beschwerdegericht geht dabei auch von der irrigen Auffassung aus, der Listenvertreter reiche den Wahlvorschlag ein, woraus es dann weiter folgert, es handele sich um einen Wahlvorschlag des Listenvertreters, den die anderen Bediensteten mit ihrer Unterschrift unterstützen würden. Es besteht keine Vorschrift darüber, daß nur Listenvertreter den Wahlvorschlag einreichen können. Auch ist es tatsächlich nicht so, daß dieser stets den Wahlvorschlag einreicht. Zwar reichen nicht alle Bediensteten, die den Wahlvorschlag unterschrieben haben, ihn gemeinsam ein, sondern nur ein einzelner oder einzelne von ihnen, die keineswegs mit dem Listenvertreter identisch sein müssen.

b)

Die Auffassung des Beschwerdegerichts, die Unterzeichner eines Wahlvorschlages unterstützten lediglich diesen Vorschlag, ist ebenfalls nicht richtig. Der Inhalt und die Bedeutung der in der Unterschrift liegenden Erklärung können vom Rechtsbeschwerdegericht voll überprüft werden. Diese Prüfung ergibt, daß die Unterzeichner den Wahlvorschlag nicht nur unterstützen, sondern ihn zu ihrem eigenen machen wollen. Infolgedessen handelt es sich nicht, wie das Beschwerdegericht anzunehmen scheint, um einen Wahlvorschlag des Listenvertreters oder Einreicher, sondern um einen Vorschlag aller derjenigen Bediensteten, die ihn unterschrieben haben. Die Erklärungen der Unterzeichner des Wahlvorschlages richten sich daher auch nicht an den ihnen oft unbekannten Listenvertreter oder Einreicher, sondern an die wahlberechtigten Bediensteten, denen bestimmte Wahlbewerber für die Wahl vorgeschlagen werden. Solange ein Wahlvorschlag, der eine genügende Anzahl von Unterschriften aufweist, noch nicht eingereicht ist, kommt ihm eine rechtliche Bedeutung noch nicht zu. Er ist lediglich ein Entwurf. Der Listenvertreter oder Einreicher kann dadurch, daß er den Wahlvorschlag nicht dem Wahlvorstand übergibt, verhindern, daß er zur Grundlage der Wahl gemacht wird. Erst mit der Einreichung des Wahlvorschlages beim Wahlvorstand wird er verbindlich. Von diesem Zeitpunkt an können nur noch die Änderungen vorgenommen werden, die in § 10 WO-PersVG vorgesehen sind. Die Verbindlichkeit und Unabänderlichkeit der Wahlvorschläge vom Zeitpunkt der Einreichung an ergibt sich auch aus den Vorschriften der Wahlordnung, die sich mit der Nachfrist für Wahlvorschläge und mit ihrer Bekanntmachung befassen.

Geht man davon aus, daß erst mit der Einreichung die rechtliche Verbindlichkeit des Wahlvorschlages eintritt, so folgt daraus, daß bis zur Einreichung des Wahlvorschlages beim Wahlvorstand Änderungen oder Zurückziehungen der Unterschriften zulässig und rechtswirksam sind. Das beruht aber nicht auf dem Rechtsgedanken des § 130 BGB, weil die im Wahlvorschlag enthaltene Willenserklärung noch nicht dem bestimmten Empfänger, den Wählern, zugegangen ist, sondern auf der besonderen Gestaltung des Wahlverfahrens, die im Hinblick auf einen geordneten Ablauf der Wahl verlangt, daß beim Wahlvorstand eingereichte Wahlvorschläge, nicht mehr von seiten der vorgeschlagenen Bediensteten einseitig geändert oder zurückgenommen werden können.

c)

Diese Auffassung hat der Senat - wenn auch in anderem Zusammenhang - im Beschluß vom 8. November 1957 - BVerwG VII P 7.57 -(BVerwGE 5, 348) zum Ausdruck gebracht. Dort heißt es, daß es für das Vorliegen einer ausreichenden Zahl von Unterschriften nur auf den Zeitpunkt der Einreichung des Wahlvorschlages beim Wahlvorstand ankomme und daß eine spätere Zurückziehung von Unterschriften die Gültigkeit des Wahlvorschlages nicht berühre. Die erste Rechtsverordnung zur Durchführung des Betriebsverfassungsgesetzes (Wahlordnung) vom 18. März 1953 (BGBl. I S. 58) in der Passung der Änderungsverordnung vom 7. Februar 1962 (BGBl. I S. 64) - WahlO-BetrVG - sagt in § 8 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich, daß die Rücknahme von Unterschriften auf einer eingereichten Vorschlagsliste deren Gültigkeit nicht berühre. Die Rechtsprechung des Senats in dieser Frage hat auch im Schrifttum Zustimmung gefunden (Distel, Personalvertretung bei den Behörden, S. 143; Grabendorff-Windscheid, Personalvertretungsgesetz, Kommentar, 2. Aufl., § 15 Anm. 6; Engelhard-Ballerstedt, Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, Kommentar, Randnummer 12 zu § 17). Auch die Rechtsprechung der Instanzgerichte hat sich in diesem Sinne ausgesprochen (Oberverwaltungsgericht Koblenz ZBR 1957, 150; Verwaltungsgericht München ZBR 1958, 186; Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße ZBR 1957, 29). Eine andere Frage, die hier nicht zu entscheiden und die für die Zulässigkeit für die Rücknahme von Unterschriften auch ohne Bedeutung ist, ist die, die die Rücknahme eingereichter Wahlvorschläge - en bloc - vor Ablauf der Einreichungsfrist betrifft (vgl. Grabendorff-Windscheid, Anmerkung 5 zu § 7 WO-PersVG).

Wenn auch die Entscheidung des Senats in BVerwGE 5, 348 sich nicht ausdrücklich mit der Frage befaßt, wem gegenüber die Rücknahme der Unterschriften erfolgen muß, so ergibt sich jedoch aus der in dieser Entscheidung getroffenen Festlegung der Begrenzung - Zeitpunkt der Einreichung -, daß der Senat den Wahlvorstand als zur Entgegennahme von Rücknahmeerklärungen befugt angesehen hat. Diese rechtliche Folgerung ergibt sich daraus, daß der Wahlvorstand in diesem Zeitpunkt für die von ihm nach § 10 Abs. 2 bis 5 WO-PersVG vorzunehmende Prüfung wissen muß, ob der Wahlvorschlag seitens der wahlberechtigten Bediensteten eine verbindliche, nicht mehr abänderbare Grundlage des Wahlverfahrens ist. Würde man mit dem Beschwerdegericht die Rücknahme der Unterschriften gegenüber dem Listenvertreter zulassen, so wäre nicht sichergestellt, daß dieser sie überhaupt dem Wahlvorstand mitteilen würde. Unter Umständen würde er sie dem Wahlvorstand verspätet mitteilen, so daß eine ordnungsgemäße Abwicklung des Wahlverfahrens in Frage gestellt wäre.

d)

Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung der von beiden Vorinstanzen vertretenen Auffassung auf den Beschluß des Senats vom 30. Oktober 1964 - BVerwG VII P 5.64 - (BVerwGE 19, 362) Bezug genommen. In jenem Fall hat der Senat ausgesprochen, daß die nach § 9 Abs. 2 WO-PersVG erforderliche Zustimmung des Wahlbewerbers zur Aufnahme in den Wahlvorschlag nicht dem Wahlvorstand, sondern dem Einreicher des Wahlvorschlages gegenüber abzugeben sei. Die Zustimmungserklärung ist, wie sich aus ihrem Inhalt ergibt, an diejenigen gerichtet, die einen Bediensteten in ihrem Wahlvorschlag aufnehmen wollen und dazu dessen Zustimmung bedürfen. Die Empfänger dieser Erklärung sind daher andere als diejenigen, denen ein Wahlvorschlag unterbreitet wird. Schon aus diesem Grunde läßt sich der Entscheidung nichts für den vorliegenden Fall entnehmen. Das Verwaltungsgericht glaubt allerdings, aus dem Satz, es sei ausschließlich Sache des Einreichers eines Wahlvorschlages, allen vom Gesetzgeber hierzu aufgestellten Forderungen zu genügen, folgern zu können, daß auch der Widerruf von Unterschriften an den Einreicher des Wahlvorschlages zu richten sei. Diese Folgerung ist jedoch nicht zwingend und nach dem gesamten Inhalt der Entscheidung des Senats auch nicht gerechtfertigt, weil ausdrücklich in ihr gesagt wird, bei der Zustimmungserklärung handele es sich um eine dem Einreicher zugangsbedürftige Willenserklärung, was jedoch für die Unterschrift mit dem Erklärungsinhalt, sich diesen Wahlvorschlag zu eigen zu machen und die aufgeführten Kandidaten den Wählern vorzuschlagen, nicht zutrifft.

Schließlich sprechen die schon angeführten Gründe der Praktikabilität und der für das Wahlverfahren entscheidenden Sicherheit und Beständigkeit für die hier vorgeschlagene Lösung. Folgte man der Auffassung des Beschwerdegerichts, so bliebe es unklar, wem gegenüber der Widerruf zu erklären wäre, dem Listenvertreter gegenüber oder dem Einreicher - beide sind nicht immer unbedingt identisch -. Schließlich bestünde die Gefahr, daß die Rücknahme von Unterschriften von dem Einreicher oder Listenvertreter bewußt oder aus einer unzutreffenden rechtlichen Auffassung heraus dem Wahlvorstand nicht mitgeteilt würde. Deshalb bietet der Wahlvorstand als die zur Entgegennahme von Rücknahme- oder Widerrufserklärungen befugte Stelle schon infolge seiner Zusammensetzung eine bessere Gewähr, daß diese Erklärungen rechtzeitig und ohne Verzögerung des Wahlverfahrens Berücksichtigung finden.

Die Rücknahme der Unterschriften gegenüber dem Wahlvorstand hat im vorliegenden Fall zur Folge gehabt, daß der Wahlvorschlag der Antragstellerin nicht mehr die notwendige Anzahl von Unterschriften aufwies. Der Wahlvorstand hat daher rechtmäßig gehandelt, wenn er den Listenvertreter aufforderte, einen Wahlvorschlag mit ausreichender Anzahl von Unterschriften binnen drei Tagen vorzulegen. Zwar sieht § 10 Abs. 5 WO-PersVG für diesen Fall die Gewährung einer Nachfrist nicht vor. Er ist aber den in dieser Vorschrift geregelten Fällen gleichzustellen, weil auch bei ihm die Beseitigung des Mangels innerhalb der Frist möglich ist, ohne daß der Wahlvorschlag inhaltlich geändert werden muß (wie das z.B. bei dem Vorschlag bei nicht wählbaren Kandidaten der Fall ist).

Durch die Fristsetzung werden auch die vom Beschwerdegericht befürchteten Nachteile, die sich aus der hier vertretenen Auffassung ergeben sollen, vermieden. Der oder die Einreicher des Wahlvorschlages haben die Möglichkeit, sich weitere Unterschriften zu besorgen und den Wahlvorschlag wieder einzureichen.

e)

Zu prüfen bleibt, ob die Rücknahme der Unterschriften darauf beruht, daß die betreffenden Bediensteten zu dieser Handlung in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise beeinflußt worden sind. Daß eine solche Handlungsweise, gleichgültig von welcher Seite sie erfolgt, die Anfechtung der Wahl rechtfertigt, hat der Senat im Beschluß vom 7. November 1969 (BVerwG VII P 2.69 [BVerwGE 34, 177]) ausgesprochen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Frage - von seinem Rechtsstandpunkt folgerichtig - offengelassen. Das Verwaltungsgericht dagegen hat zu diesem Punkt Beweis erhoben und tatsächliche Feststellungen getroffen, die es dahin gewürdigt hat, daß eine sittenwidrige Beeinflussung der Bediensteten, die ihre Unterschrift zurückgezogen haben, nicht stattgefunden hat. Das Beschwerdegericht hat in seinem Beschluß durch die Bezugnahme auf die Gerichtsakten auch auf das Ergebnis der erstinstanzlichen Beweisaufnahme verwiesen und Einzelheiten dieser Beweisaufnahme im Sachverhalt seiner Entscheidung wiedergegeben. Die vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellungen sind deshalb eine auch im Rechtsbeschwerdeverfahren verwertbare Entscheidungsgrundlage, so daß sich eine, jetzt nach der Neufassung des § 95 ArbGG mögliche Zurückverweisung an die Beschwerdeinstanz erübrigt.

Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts liegt keine sittenwidrige Wahlbeeinflussung vor. Die Mehrzahl derjenigen Bediensteten, die ihre Unterschrift zurückgezogen haben, waren Mitglieder der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands - GdED -. Viele von ihnen, insbesondere die ausländischen Gastarbeiter, waren sich offenbar nicht im klaren darüber, daß sie sich dem Wahlvorschlag der Konkurrenzgewerkschaft angeschlossen hatten. Die Bediensteten G... und T... klärten sie darüber auf, benutzten dabei aber keine unzulässigen Druckmittel oder sonstige verwerfliche Mittel, um sich die Rücknahmeerklärungen unterschreiben zu lassen. Die deutschen Bediensteten dagegen, die den Wahlvorschlag der Antragstellerin unterschrieben hatten, waren jung und unerfahren. Nur einer unter ihnen war sich bewußt, daß er den Wahlvorschlag der Konkurrenzgewerkschaft unterschrieben hatte. Er war zunächst nicht bereit, seine Unterschrift zurückzuziehen, widerrief sie dann später doch. Auch in diesem Fall beschränkten sich die beiden Bediensteten Gröters und Thönnissen auf sachliche Vorhaltungen.

Es bestehen auch keine Bedenken gegen die Annahme dagegen, daß die Bediensteten ihre Unterschrift gegenüber dem Wahlvorstand zurückziehen wollten. Es mag sein, daß einige unter ihnen nicht wußten, wem gegenüber sie diese Erklärung abgeben mußten. Nach dem festgestellten Sachverhalt waren sie jedenfalls damit einverstanden, daß der Bedienstete Gröters sie an die Stelle leitete, die er als zur Entgegennahme dieser Erklärungen befugt ansah.