Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.05.1997, Az.: BVerwG 2 C 3/96

I.

Der im März 1938 geborene Kläger stand seit 1970 - zuletzt als Leitender Verwaltungsdirektor - im Dienst der Bundesanstalt für Arbeit. Zum 1. Januar 1990 wurde er zu der beklagten Landesversicherungsanstalt versetzt, zu deren Erstem Direktor ernannt und als Vorsitzender der Geschäftsführung in eine Stelle der Besoldungsgruppe B 6 eingewiesen.

Mit Schreiben vom 15. April 1991 beantragte der Kläger, ihn ab dem 1. März 1992 bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand gemäß § 78 b LBG NW zu beurlauben. Dabei verwies er auf mangelnde Unterstützung durch den Vorstand der Beklagten, ein belastendes Verhältnis zur Personalvertretung sowie auf einen empfindlichen Verlust an Kompetenzen und Eigenständigkeit gegenüber seiner früheren Tätigkeit.

Mit Bescheid vom 16. September 1991 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers zunächst ab Sie hielt die Voraussetzungen für eine Beurlaubung nach § 78 b Abs. 1 LBG NW nicht für gegeben und verwies zudem auf das ihr eingeräumte Ermessen. Über den weitergehenden Antrag auf Beurlaubung nach Vollendung des 55. Lebensjahres werde gesondert entschieden werden. Auf den Widerspruch des Klägers wurde in der Sitzung des Vorstandes der Beklagten vom 7. Januar 1992 die Urlaubsangelegenheit erneut beraten. Es wurde beschlossen, dem Antrag des Klägers auf Beurlaubung ohne Dienstbezüge insgesamt stattzugeben und damit dem Widerspruch abzuhelfen. Ein entsprechender Bescheid mit Rechtsmittelbelehrung wurde dem Kläger noch am selben Tage ausgehändigt. Weiterhin wurden die Beschlüsse gefaßt, den Kläger nach § 59 Abs. 2 i.V.m. § 36 Abs. 2 SGB IV mit sofortiger Wirkung von dem Amt als Geschäftsführer und Erster Direktor der Beklagten zu entbinden und gegen ihn ein Vorermittlungsverfahren mit dem Ziel der Einleitung eines - zwischenzeitlich eingestellten - Disziplinarverfahrens einzuleiten. Nachdem der Vorstand hierüber eine Pressemitteilung und ein Rundschreiben an die Beschäftigten der Landesversicherungsanstalt herausgegeben hatte, wurde in den Medien bundesweit Bericht erstattet.

Mit Schreiben vom 27. Januar 1992 legte der Kläger gegen den Bescheid vom 7. Januar 1992 betreffend die Beurlaubung Widerspruch ein mit dem Antrag, den Bescheid aufzuheben. Mit gleichem Schreiben nahm er den Antrag auf Beurlaubung und hilfsweise den Widerspruch gegen den ablehnenden ersten Bescheid zurück. Zur Begründung führte er an: Der Bescheid über die Beurlaubung sei formell und materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen des § 78 b Abs. 1 Nr. 4 LBG NW seien nicht gegeben, da er das 55. Lebensjahr noch nicht vollendet habe. Zudem fehle es aufgrund der erklärten Antragsrücknahme an dem gesetzlichen Antragserfordernis. Durch die von selten der Beklagten der Öffentlichkeit vermittelte einseitige, unehrenhafte Trennung von ihm und die dadurch eingetretene erhebliche Ruf Schädigung sei die "Geschäftsgrundlage" für seinen Antrag entfallen. Er habe den Beurlaubungsantrag gestellt, weil ihm aufgrund des Verhaltens des Vorstandes der Beklagten eine Weiterarbeit nicht mehr zuzumuten gewesen sei. Unter Verdrehung dieser Tatsachen habe der Vorstand der Beklagten die Beurlaubung jetzt aber ausgesprochen. Diesen Widerspruch wies die Beklagte zurück.

Der Klage mit dem Antrag,

den Beurlaubungsbescheid der Beklagten vom 7. Januar 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Februar 1992 aufzuheben,

hat das Verwaltungsgericht stattgegeben, weil der Antrag auf Beurlaubung noch wirksam habe zurückgenommen werden können. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es insbesondere ausgeführt:

Die Klage sei nur in eingeschränktem Umfang zulässig. Zwar besitze der Kläger wegen der ihn nicht ausschließlich begünstigenden materiellen Rechtswirkungen des Beurlaubungsbescheides die nötige Widerspruchs- und Klagebefugnis. Das zusätzlich erforderliche (allgemeine) Rechtsschutzinteresse bestehe jedoch nur bezogen auf einen Teilaspekt des Anfechtungsbegehrens, nämlich hinsichtlich des Streits um das Vorliegen eines wirksamen Antrages bzw. einer wirksamen Antragsrücknahme, nicht hingegen auch wegen sämtlicher sonstiger Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des Beurlaubungsbescheides.

Soweit die Klage zulässig sei, sei sie nicht begründet. Dem angefochtenen Beurlaubungsbescheid fehle nicht der nach § 78 b Abs. 1 LBG NW erforderliche Antrag des Beamten. Der Kläger habe seinen Antrag nicht bis zur Bekanntgabe des Bescheides vom 7. Januar 1992 zurückgenommen. Nach diesem Zeitpunkt habe der Antrag nicht mehr wirksam zurückgenommen werden können. Die vom Kläger mit Schreiben vom 27. Januar 1992 erklärte Antragsrücknahme sei ins Leere gegangen.

Die Befugnis zur Rücknahme eines Antrages auf Erlaß eines mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakts werde, soweit eine ausdrückliche gesetzliche Regelung fehle, aus dem Antragsrecht abgeleitet, welches zugleich die Dispositionsbefugnis des Antragstellers über die Aufrechterhaltung seines Antrages beinhalten solle. Diese könne aber jedenfalls dann nicht bis zur Unanfechtbarkeit der behördlichen Entscheidung reichen, wenn es - auch ohne ausdrückliche Regelung - in dem einschlägigen Fachgesetz hinreichende Anhaltspunkte gebe, die das Gegenteil nahelegten. So sei es hier.

Das Beamtenrecht enthalte in § 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NW (vgl. § 30 Abs. 1 Satz 3 BBG) für die Entlassung eines Beamten auf eigenes Verlangen eine ausdrückliche zeitliche Begrenzung des Rechts zur Antragsrücknahme. Diese könne nicht als Sonderregelung begriffen werden, sondern konkretisiere einen allgemeineren Rechtsgrundsatz dahin, daß der Entlassungsantrag in jedem Falle nur so lange zurückgenommen werden könne, bis die Entlassungsverfügung dem Beamten zugegangen sei. Anhaltspunkte dafür, daß der in dieser Weise konkretisierte allgemeine Rechtsgrundsatz nicht auch auf nach der Interessenlage vergleichbare andere mitwirkungsbedürftige beamtenrechtliche Verwaltungsakte übertragbar sein solle, gebe es nicht. Umgekehrt spreche für eine mögliche Übertragbarkeit, daß etwa auch in bezug auf den Antrag auf vorzeitige Versetzung in den Ruhestand ohne Nachweis der Dienstunfähigkeit nahezu einhellig die Auffassung vertreten werde, der Antrag könne - allenfalls - bis zur Zustellung der Verfügung über die Zurruhesetzung zurückgenommen werden.

Bei einer Entlassung auf Verlangen und einer (längerfristigen) Beurlaubung aus arbeitsmarktpolitischen Gründen bestehe eine im wesentlichen vergleichbare Interessenlage, die es im Ergebnis rechtfertige, die in § 33 Abs. 1 Satz 3 erster Halbsatz LBG NW enthaltene zeitliche Grenze für die Rücknehmbarkeit des Antrages auch auf den vorliegenden Fall zu übertragen. Sowohl bei der Entlassung eines Beamten als auch bei seiner Beurlaubung müsse der Dienstherr bereits einige Zeit vor dem Eintritt der Rechtswirkungen personalwirtschaftliche Maßnahmen treffen, um den ausscheidenden bzw. beurlaubten Beamten zu ersetzen.

Soweit der Kläger auch den Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid zurückgenommen habe, gehe auch diese Rücknahmeerklärung ins Leere.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. Dezember 1995 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 29. Juni 1993 zurückzuweisen.

Der Kläger rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision ist unbegründet. Im Ergebnis zu Recht hat das Berufungsgericht die Klage abgewiesen.

Die Klage ist allerdings insgesamt zulässig. Der Kläger erstrebt die Beseitigung der ihn sowohl begünstigenden sowie belastenden Bewilligung von Urlaub ohne Dienstbezüge und hat zur Begründung im einzelnen insbesondere dargelegt, daß und warum er das gesetzliche Antragserfordernis für nicht erfüllt halte. Damit ist das allgemeine Erfordernis eines Rechtsschutzinteresses für sein Klagebegehren ebenso erfüllt wie das spezielle Erfordernis des § 42 Abs. 2 VwGO, daß der Kläger geltend macht, durch den angefochtenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Frage, ob und auf welche weiteren rechtlichen Gesichtspunkte die Klage möglicherweise gestützt werden kann, betrifft nicht mehr deren Zulässigkeit, sondern ihre Begründetheit.

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die angegriffene Bewilligung von Urlaub ohne Dienstbezüge ist nicht wegen Fehlens des erforderlichen Antrags rechtswidrig, und der Kläger ist durch die seinem Antrag entsprechende Bewilligung nicht in seinen Rechten verletzt.

Nach dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt, von dem der Senat mangels zulässiger und begründeter Verfahrensrügen auszugehen hat (§ 137 Abs. 2 VwGO), hat der Kläger den für eine Beurlaubung ohne Dienstbezüge nach § 78 b Abs. 1 LBG NW (entspr. § 72 a Abs. 1 BBG) erforderlichen Antrag rechtswirksam gestellt. Die Beurlaubung erfordert ebenso wie die Bewilligung von Teilzeitbeschäftigung einen freiwilligen Antrag in dem Sinne, daß dem Beamten vom Dienstherrn die Möglichkeit der Wahl zwischen der die Regel bildenden vollen Beschäftigung und Besoldung und der die Ausnahme darstellenden Beurlaubung ohne Dienstbezüge geboten wird (vgl. zur Teilzeitbeschäftigung BVerwGE 82, 196 sowie Beschlüsse vom 4. März 1992 - BVerwG 2 B 18.92 - (Buchholz 232 § 72 a Nr. 2 = DVBl 1992, 917) und vom 6. April 1992 - BVerwG 2 B 30.92 - (Buchholz a.a.O. Nr. 3)). Eine solche Wahlmöglichkeit bestand für den Kläger. Er war weder rechtlich noch tatsächlich gehindert, von dem Antrag auf Beurlaubung abzusehen oder den Antrag vor der Bekanntgabe der bewilligenden Verfügung zurückzunehmen und es damit bei der vollen Beschäftigung und Besoldung aus seinem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit und dem ihm darin übertragenen statusrechtlichen Amt zu belassen. Daß er sich durch die entstandenen Auseinandersetzungen veranlaßt sah, den Antrag auf Beurlaubung zu stellen und aufrechtzuerhalten, berührt die erforderliche Freiwilligkeit nicht. Auch das vom Kläger beanstandete, im verwaltungsgerichtlichen Urteil kritisch erörterte Verhalten der Beklagten hinsichtlich des weiteren Verlaufs der Vorstandssitzung sowie der anschließenden Information der Öffentlichkeit war unabhängig von seiner sonstigen rechtlichen Bewertung (vgl. in diesem Zusammenhang etwa BVerwGE 99, 56) nicht geeignet, die Freiwilligkeit des Urlaubsantrages und seiner Aufrechterhaltung in Frage zu stellen. Die Frage, ob der Antrag wegen arglistiger Täuschung angefochten werden konnte, stellt sich nicht. Dem festgestellten Sachverhalt ist schon die Geltendmachung einer solchen Anfechtung gegenüber der Beklagten (vgl. §§ 123, 124 BGB) nicht zu entnehmen. Auch ist die Erfüllung aller objektiven und subjektiven Voraussetzungen nicht festgestellt.

Der Kläger konnte seinen wirksam gestellten Antrag auf Bewilligung langfristigen Urlaubs ohne Dienstbezüge nach Ergehen des diesem Antrag entsprechenden Bescheides, d.h. nach dessen Bekanntgabe an ihn, nicht mehr ohne Zustimmung der Beklagten mit der Folge zurücknehmen, daß dadurch die antragsgemäße Urlaubsbewilligung nachträglich rechtswidrig wurde. Die Bewilligung von Urlaub ohne Dienstbezüge verändert die sich gegenüberstehenden Rechte und Pflichten des Beamten und des Dienstherrn aus dem Beamtenverhältnis. Auf Seiten des Beamten setzt die Rechtsänderung dessen Zustimmung durch den vorgesehenen Antrag voraus. Hat der Dienstherr antragsgemäß den Urlaub bewilligt, also die Verfügung darüber dem Beamten bekanntgegeben, so ist die Änderung der beiderseitigen Rechte und Pflichten insoweit rechtmäßig angeordnet, insbesondere der darin liegende Eingriff in die Rechtsstellung des Beamten auf der Grundlage seiner Zustimmung erfolgt. Mehr verlangt das Gesetz nicht, insbesondere kein weiteres Fortbestehen der Zustimmung. Demgemäß ist der Dienstherr an die rechtmäßig ausgesprochene Beurlaubung gebunden und muß nunmehr, soweit erforderlich, Vorkehrungen für personelle Folgemaßnahmen treffen. Der Gegenseitigkeit der Rechte und Pflichten im Beamtenverhältnis widerspräche es, wenn gleichwohl der Beamte noch nach Bewilligung des Urlaubs die Möglichkeit hätte, sich einseitig von seiner Zustimmung zu lösen und durch Rücknahme des Antrages der rechtmäßig ausgesprochenen Rechtsänderung nachträglich die Grundlage zu entziehen. Das gilt unabhängig davon, inwieweit im konkreten Einzelfall bereits Vorkehrungen getroffen worden und ob die Rechtswirkungen der Beurlaubung bereits eingetreten sind.

Mit dieser Betrachtungsweise stimmt überein, daß der jeweilige Gesetzgeber z.B. bei der näheren Regelung der Rücknahme eines Entlassungsantrages (§ 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NW, § 30 Abs. 1 Satz 3 BBG) ausdrücklich davon ausgegangen ist, daß die Erklärung des Entlassungsverlangens jedenfalls nur bis zum Zugang der Entlassungsverfügung zurückgenommen werden kann. Das gleiche hat der Senat für die Rücknahme eines Antrages auf Versetzung in den Ruhestand ausgesprochen (Beschluß vom 17. September 1996 - BVerwG 2 B 98.96 - (ZBR 1997, 20)). Im Falle des einem einzustellenden Beamten abverlangten Antrags auf Teilzeitbeschäftigung (BVerwGE 82, 196) hat der Senat von vornherein nicht in Betracht gezogen, daß der Antrag im Falle seiner Wirksamkeit durch den späteren Widerspruch des Beamten zurückgenommen und schon damit die Rechtsgrundlage der Bewilligung von Teilzeitbeschäftigung beseitigt worden sein könnte; anderenfalls hätte es der Erörterung des Erfordernisses der Freiwilligkeit des Antrags nicht bedurft.

Die ausdrückliche Regelung in § 78 b Abs. 2 Satz 3 LBG NW (entspr. § 72 a Abs. 2 Satz 4 BBG), daß u.a. "eine Rückkehr zur Vollzeitbeschäftigung oder zur Teilzeitbeschäftigung während des Bewilligungszeitraums ... nur mit Zustimmung des Dienstvorgesetzten zulässig" ist, rechtfertigt nicht den von der Revision gezogenen Gegenschluß, daß der Beamte sich frei entscheiden könne, den bewilligten Urlaub von vornherein nicht anzutreten. Der Senat versteht die Vorschrift vielmehr als Klarstellung und Hervorhebung des dargelegten Grundsatzes für die in ihr angesprochenen, praktisch besonders bedeutsamen Fälle. Der von der Revision ferner herangezogene, zwischenzeitlich eingefügte § 78 d LBG NW (entspr. § 72 c BBG) über eine Pflicht zum Hinweis auf die Rechtsfolgen der Teilzeitbeschäftigung oder langfristigen Beurlaubung läßt zwar erkennen, daß der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, der Beamte könne auf den erteilten Hinweis noch reagieren und ggf. seinen Antrag zurücknehmen. Die Vorschrift gibt aber keinen Anhalt dafür, daß dies noch nach der Bewilligung der Teilzeitbeschäftigung oder des Urlaubs möglich sein soll.

Ohne Erfolg verweist die Revision auf in anderen Zusammenhängen ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach dort Anträge an eine Verwaltungsbehörde auch noch nach deren Entscheidung jederzeit bis zur Unanfechtbarkeit der Entscheidung zurückgenommen werden können (vgl. etwa die von der Revision angeführten Urteile vom 29. Mai 1980 - BVerwG 5 C 65.78 - (Buchholz 436.36 § 15 Nr. 9 und § 46 Nr. 4 = FamRZ 1981, 208) und vom 3. April 1987 - BVerwG 4 C 30.85 - (NJW 1988, 275 [BVerwG 03.04.1987 - 4 C 30/85]) m.w.N.). Es handelt sich jeweils allein um den verwaltungsverfahrensrechtlichen Antrag (§ 22 Satz 2 VwVfG und entsprechende Landesgesetze) zur Erlangung einer behördlichen Genehmigung oder zur Gewährung einer einseitigen öffentlichen Leistung. Die dafür maßgebenden Erwägungen sind auf die materiellrechtlich erforderliche Zustimmung zu einer - auch - belastenden Veränderung bestehender Rechte nicht übertragbar (vgl. zu der Unterscheidung näher Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG (4. Aufl. 1993), § 35 Rz. 137 ff.).

Die Rücknahme des Widerspruchs gegen den Ablehnungsbescheid vom 16. September 1991 konnte als Verfahrenshandlung nicht hilfsweise und damit bedingt erfolgen. Zudem hatte sich der Widerspruch nach antragsgemäßer Entscheidung erledigt.

Soweit der Kläger geltend macht, die Beklagte hätte seinem Antrag auf Beurlaubung nicht entsprechen dürfen, weil die weiteren Voraussetzungen des § 78 b Abs. 1 LBG NW nicht erfüllt gewesen seien und zudem der Entschluß der Beklagten nicht maßgeblich durch das in der Vorschrift verfolgte öffentliche Interesse an einer Entlastung des Arbeitsmarktes bestimmt gewesen sei, kann er damit nicht durchdringen, weil insoweit jedenfalls eine Verletzung eigener Rechte des Klägers (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) nicht in Betracht kommt. Das hat im Ergebnis auch das Berufungsgericht so gesehen. § 78 b LBG NW schützt die Rechte des Klägers durch das Erfordernis seines Antrages. Die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen einem Antrag des Beamten entsprochen werden darf, schützen dagegen öffentliche Interessen. Sollte gegen sie verstoßen worden sein, so wären dadurch nicht Rechte des Klägers verletzt. Eine Nichtigkeit der Urlaubsbewilligung kommt jedenfalls mangels Offenkundigkeit der etwaigen rechtlichen Fehler (§ 44 Abs. 1 VwVfG NW) nicht in Betracht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Franke

Dr. Lemhöfer

Dr. Müller

Dr. Bayer

Dr. Schmutzler