Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 21.09.2000, Az.: BVerwG 1 DB 7.00

I.

1.

Der Präsident des Grenzschutzpräsidiums ... hat mit Verfügung vom 23. Dezember 1997 gegen den Beamten das förmliche Disziplinarverfahren eingeleitet, zugleich die Durchführung einer Untersuchung angeordnet und die Oberregierungsrätin Dr. O. zur Untersuchungsführerin bestellt. Der Beamte stehe im Verdacht, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, dass er von Anfang 1993 bis zum 8. Mai 1996 insgesamt neun Polizeimeister-Anwärterinnen, von denen ihm fünf unmittelbar unterstellt waren, unter Ausnutzung ihrer dienstlichen Stellung sexuell belästigt habe, u.a. durch Küssen, Intimkontakte und Geschlechtsverkehr. Darüber hinaus soll er Anfang 1994 einer Anwärterin gedroht haben, über seine Personalratstätigkeit deren Karriere beim Bundesgrenzschutz zunichte zu machen, falls sie sich wegen eines Kusses beim Vorgesetzten beschwere. Im November 1996 soll er dieser Beamtin erneut gedroht haben, alles daran zu setzen, ihre Karriere am Flughafen zu beenden, wenn sie etwas Negatives über ihn sage.

Im Rahmen des gegen den Beamten durchgeführten Untersuchungsverfahrens hat das Bundesdisziplinargericht einen Befangenheitsantrag des Beamten gegen die Untersuchungsführerin, Oberregierungsrätin Dr. O., wegen verschiedener Verhaltensweisen während des Verfahrens durch rechtskräftigen Beschluss vom 20. November 1998 zurückgewiesen.

Mit Verfügung vom 9. Februar 1999 hat der Präsident des Grenzschutzpräsidiums ... den Beamten vorläufig des Dienstes enthoben und die Einbehaltung von 25 vom Hundert seiner Dienstbezüge angeordnet. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, der Beamte stehe im Verdacht, dadurch ein schwerwiegendes vorsätzliches Dienstvergehen im Sinne des § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG begangen zu haben, dass er in einer Vielzahl von Fällen über einen Zeitraum von mehreren Jahren, überwiegend während der Dienstzeit und in der dienstlichen Unterkunft in unterschiedlicher Art und Weise sexuelle Zudringlichkeiten gegenüber Anwärterinnen begangen habe. Schwerwiegend sei insbesondere die geschlechtliche Beziehung zu der damals minderjährigen Anwärterin T., die sich zudem wegen ihres damals laufenden Polizeidiensttauglichkeitsverfahrens in einem besonderen Abhängigkeitsverhältnis zu dem Beamten befunden habe. Als schwerwiegende Pflichtverletzungen eines Vorgesetzten seien auch die geschlechtliche Beziehung zu der Anwärterin B. sowie die etwa zweijährige Beziehung zu der Anwärterin D. geborene W. zu werten. Zwar seien die übrigen sexuellen Belästigungen an sich als weniger schwerwiegend einzustufen. Im Hinblick auf ihre Vielzahl und Nachhaltigkeit belegten sie jedoch, dass sich der Beamte auf einer ständigen Suche nach sexuellen Gelegenheiten mit Anwärterinnen befunden habe. Dies stelle ebenfalls einen schweren Verstoß gegen die Pflichten eines Vorgesetzten dar. Bei diesem Sachverhalt lägen zwingende dienstliche Gründe vor, den Beamten vorläufig des Dienstes zu entheben. Erst aufgrund der Untersuchung und der Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts vom 20. November 1998 habe sich der Verdacht eines ausgesprochen schweren Dienstvergehens nunmehr derart konkretisiert, dass eine weitere dienstliche Tragbarkeit des Beamten erheblich in Frage gestellt sei. Die Höhe des einzubehaltenden Teils seiner Dienstbezüge ergebe sich nach pflichtgemäßem Ermessen unter Berücksichtigung insbesondere der Angaben des Beamten zu seiner Vermögens- und Einkommenssituation.

2.

Der Beamte hat gegen die Anordnungen der vorläufigen Dienstenthebung und der Einbehaltung eines Teils seiner Dienstbezüge gerichtliche Entscheidung beantragt und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Er habe zu keinem Zeitpunkt geleugnet, Verfehlungen begangen zu haben, die disziplinar geahndet werden müssten. Sie rechtfertigten aber noch nicht seine Suspendierung. Die Untersuchungsführerin habe weder die Ursachen der gegen ihn erhobenen Vorwürfe geklärt noch entlastende Gesichtspunkte (Mitverschulden) ermittelt. Er habe sich in keinem Fall einer sexuellen Belästigung strafbar gemacht. Er habe auch keine Beamtin am Arbeitsplatz sexuell belästigt. Solche Belästigungen seien von den Betroffenen auch nicht angezeigt worden. Teilweise sei die Initiative von den Beamtinnen ausgegangen, so auch im Fall T. Auf jeden Fall habe er ein ablehnendes Verhalten nicht festgestellt. Die belastenden Aussagen der Zeugin D. seien nicht glaubhaft. Die von ihm vorgelegten Briefe der Zeugin belegten, dass zwischen ihnen ein echtes Liebesverhältnis bestanden habe. Jedenfalls sei er davon ausgegangen, dass die in den Briefen geäußerten Empfindungen der Zeugin echt seien. Die Zeugin habe bei ihrer Vernehmung in der Untersuchung auch einräumen müssen, dass sie alles daran setze, ihm, dem Beamten, zu schaden. Es sei auch nicht richtig, dass er für seinen Dienstherrn nicht mehr voll verwendungsfähig sei. Er habe in den letzten zweieinhalb Jahren vorbildlich und pflichtbewusst Dienst geleistet. Von April 1996 bis Februar 1999 sei er in unterschiedlichen Funktionen bei verschiedenen Dienststellen eingesetzt gewesen. Dabei habe er auch Dienst mit weiblichen Beamtinnen verrichtet, ohne dass vergleichbare Vorwürfe oder Beschwerden gegen ihn erhoben worden seien.

3.

Das Bundesdisziplinargericht hat mit Beschluss vom 1. Februar 2000 die Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung des Beamten aufrechterhalten, die Einbehaltung eines Teils seiner Dienstbezüge jedoch aufgehoben. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt: Die Suspendierungsentscheidung sei schon deshalb gerechtfertigt, weil bereits die vom Beamten eingeräumten Handlungen sexuellen Charakters so gravierend seien, dass sie mindestens mit einer Gehaltskürzung geahndet werden müssten. So sei es gelegentlich eines Hundertschaftsfestes Ende 1992/Anfang 1993 zum Geschlechtsverkehr mit der Zeugin B. gekommen, deren Schwimmausbilder er gewesen sei. Nichts anderes gelte für die Feier im November 1995, als er mit der ihm unterstellten 17-jährigen Zeugin T. in seinem Büro den Geschlechtsverkehr ausgeübt habe. Der Beamte habe als Vorgesetzter durch die intimen Kontakte mit jungen Beamtinnen höchst pflichtwidrig gehandelt und als Ausbilder zugleich Zweifel an seiner Objektivität bei der Beurteilung von Dienstverrichtungen der betreffenden Anwärterinnen aufkommen lassen.

Die Einbehaltung eines Teils der Dienstbezüge des Beamten hat die Kammer aufgehoben, da derzeit nicht ohne weiteres auch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit die Entfernung des Beamten aus dem Dienst zu erwarten sei. In der Hauptverhandlung vor der Kammer müssten noch die näheren Tatumstände, die sich zugunsten oder zu Lasten des Beamten auswirken könnten, geklärt werden. Aus der Aufhebung der Einbehaltungsanordnung folge allerdings nicht die Notwendigkeit, im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch die Suspendierungsanordnung in Frage zu stellen. Da beim Bundesgrenzschutz in immer größerem Umfang weibliche Bedienstete beschäftigt würden, könne es dem Dienstherrn nicht zugemutet werden, den Beamten bis zur erstinstanzlichen Hauptverhandlung im Dienst zu belassen.

4.

a)

Gegen die Aufrechterhaltung der vorläufigen Dienstenthebung hat der Beamte Beschwerde eingelegt und im Wesentlichen sein bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft. Ergänzend macht er geltend, das förmliche Disziplinarverfahren sei nicht ordnungsgemäß eingeleitet worden, weil die seinerzeit zur Untersuchungsführerin bestellte damalige Regierungsrätin Dr. O. gemäß § 56 Abs. 4 i.V.m. § 51 Satz 1 Nr. 4 BDO von diesem Amt ausgeschlossen gewesen sei. Frau Dr. O. sei nach Eingang des anonymen Briefes ohne Datum, in dem er sexueller Übergriffe bezichtigt worden sei, vom Präsidenten des Grenzschutzpräsidiums mit Verwaltungsermittlungen beauftragt worden. Sie habe damals alle ihn, den Beamten, belastenden Zeuginnen befragt und anschließend mit dem Präsidenten die Entscheidung über die Anfang 1997 angeordneten Vorermittlungen besprochen. Sie hätte deshalb nicht später zur Untersuchungsführerin bestellt werden dürfen.

Bereits im Rahmen der Vorermittlungen habe er die Vorfälle mit den Anwärterinnen B. und T. eingeräumt. Gleichwohl sei er nicht vom Dienst suspendiert worden. Er habe vielmehr weiter Dienst geleistet, und zwar in seiner Einheit, später im Rahmen einer Abordnung am Flughafen ... und anschließend wieder bei seiner Stammeinheit. Im Hinblick auf die überlange Verfahrensdauer sei die vorläufige Dienstenthebung ermessensfehlerhaft.

b)

Gegen die Aufhebung der Einbehaltungsanordnung hat der Präsident des Grenzschutzpräsidiums ... Beschwerde eingelegt und diese im Wesentlichen wie folgt begründet: Zwar vertrete das Bundesdisziplinargericht die Überzeugung, dass die dem Beamten vorgeworfenen Taten seine weitere dienstliche Verwendung im Regelfall objektiv untragbar erscheinen ließen. Zugleich verneine die Vorinstanz jedoch im Ergebnis das Vorliegen einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit für eine Entfernung des Beamten aus dem Dienst mit der Begründung, erst aufgrund der Beweisaufnahme in der Hauptverhandlung lasse sich beurteilen, ob durchgreifende Milderungsgründe vorlägen. Diese Schlussfolgerung sei fehlerhaft. Die Vorinstanz hätte auf die Entscheidungsgrundlage zum Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung abstellen und nach ihrem Erkenntnisstand eine überwiegende Wahrscheinlichkeit für die Verhängung der Höchstmaßnahme bejahen müssen.

II.

Die von dem Beamten gegen die Aufrechterhaltung der Anordnung seiner vorläufigen Dienstenthebung gemäß § 79 BDO eingelegte Beschwerde ist zulässig und hat Erfolg; die ebenfalls zulässige Beschwerde des Präsidenten des Grenzschutzpräsidiums ... gegen die Aufhebung der Einbehaltungsanordnung ist dagegen zurückzuweisen.

1.

Das Bundesdisziplinargericht hat zu Unrecht die Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung des Beamten in der Verfügung des Präsidenten des Grenzschutzpräsidiums ... vom 9. Februar 1999 aufrechterhalten; insoweit sind der erstinstanzliche Beschluss und die Verfügung aufzuheben.

Nach § 91 BDO kann die Einleitungsbehörde einen Beamten vorläufig des Dienstes entheben, wenn das förmliche Disziplinarverfahren gegen ihn ordnungsgemäß eingeleitet wird oder eingeleitet worden ist. Darüber hinaus muss der begründete Verdacht eines Dienstvergehens bestehen, das geeignet ist, das förmliche Disziplinarverfahren zu rechtfertigen. Die Entscheidung liegt dann im Ermessen der Behörde (stRspr, z.B. Beschluss vom 16. November 1999 - BVerwG 1 DB 8.99 - m.w.N.).

a)

Die Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung, die in der Zeit von der Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens bis zum rechtskräftigen Abschluss des Disziplinarverfahrens erlassen werden kann (vgl. §§ 91, 95 Abs. 4 BDO), ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.

Das förmliche Disziplinarverfahren ist durch Verfügung vom 23. Dezember 1997 wirksam eingeleitet worden. Zu Unrecht rügt der Beamte die zugleich vorgenommene Bestellung der Oberregierungsrätin Dr. O. zur Untersuchungsführerin. Zwar ist gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit § 51 Satz 1 Nr. 4 BDO derjenige von der Ausübung des Amtes eines Untersuchungsführers kraft Gesetzes ausgeschlossen, der "in dem Disziplinarverfahren gegen den Beamten tätig gewesen ist". Eine gleichwohl erfolgte Bestellung zum Untersuchungsführer ist nichtig mit der Folge, dass die Untersuchungshandlungen und Beweisergebnisse gerichtlich nicht verwertbar sind (vgl. Urteil vom 27. November 1996 - BVerwG 1 D 28.95 - <BVerwGE 113, 34 = Buchholz 235 § 87 BDO Nr. 1> m.w.N.: Unzulässige Abberufung und Neubestellung eines Untersuchungsführers). Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Bereits im Beschluss vom 1. Februar 2000 hat die Vorinstanz zutreffend darauf hingewiesen, dass die Oberregierungsrätin Dr. O. von der Ausübung des Amtes einer Untersuchungsführerin nicht ausgeschlossen war. Diese war zuvor nur im Rahmen der gegen den Beamten gerichteten Verwaltungsermittlungen tätig. Das "Disziplinarverfahren" im Sinne des § 51 Satz 1 Nr. 4 BDO beginnt regelmäßig erst mit der Veranlassung der Vorermittlungen (vgl. BDO, Abschnitt III. Disziplinarverfahren, § 26 Abs. 1), hier durch Anordnung vom 21. Januar 1997. Die Durchführung von zeitlich vorgeschalteten Verwaltungsermittlungen gegen einen Beamten stellt deshalb keinen gesetzlichen Ausschließungsgrund für die Ausübung des Amtes eines Untersuchungsführers in einem späteren Untersuchungsverfahren gegen den Beamten dar (vgl. GKÖD, Bd. II, Stand 2000, BDO, § 56 Rn. 62 und § 51 Rn. 21).

b)

Die Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung hat keinen Bestand, weil nicht erkennbar ist, dass die Einleitungsbehörde das ihr obliegende Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung des § 91 BDO unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausgeübt hat.

aa)

Bei der Ausübung ihres Ermessens hat die Einleitungsbehörde dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen, der auch für die Anordnung vorläufiger Maßnahmen im förmlichen Verfahren zu beachten ist (stRspr, z.B. Beschluss vom 16. November 1999, a.a.O., m.w.N.). Der aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet in seiner hier maßgeblichen Ausprägung, dass die Belange des Beamten, insbesondere sein Interesse, seine Tätigkeit einstweilen bis zur rechtskräftigen Beendigung des Disziplinarverfahrens fortzusetzen, mit den dienstlichen Interessen der Behörde, die seiner Weiterbeschäftigung entgegenstehen können, abzuwägen sind. Kommt im Hinblick auf Art und Schwere des Dienstvergehens voraussichtlich die Entfernung des Beamten aus dem Dienst in Betracht, so rechtfertigen es die zu befürchtende Störung der dienstlichen Interessen und die Wahrung des Ansehens des öffentlichen Dienstes regelmäßig, die Suspendierung anzuordnen und auf diesem Wege den Zeitpunkt der Unterbindung der Amtsausübung gleichsam vorzuverlegen (vgl. hierzu insbesondere BVerfGE 46, 17 <26>). Denn die Weiterbeschäftigung eines Beamten, dem nach dem Stand der gegen ihn eingeleiteten Ermittlungen das berufserforderliche Vertrauen nicht mehr länger entgegengebracht werden kann, ist dem Dienstherrn in der Regel bereits vor rechtskräftigem Abschluss des Disziplinarverfahrens nicht mehr zuzumuten. In einem solchen Fall, in dem mit überwiegender Wahrscheinlichkeit die Verhängung der disziplinaren Höchstmaßnahme in Betracht kommt, sind deshalb an die Interessenabwägung und ihre Darstellung in der Verfügung grundsätzlich keine übermäßigen Anforderungen zu stellen.

Etwas anderes gilt aber dann, wenn - erstens - eine Entfernung des Beamten aus dem Dienst erkennbar nicht zu erwarten ist (vgl. Beschluss vom 16. November 1999, a.a.O.) oder wenn - zweitens - zwar eine Verhängung der Höchstmaßnahme voraussichtlich in Betracht kommt, besondere Umstände des Falles es jedoch gebieten, auf die sich gegenüberstehenden Rechte und Interessen näher einzugehen. Dann hat die Einleitungsbehörde im Rahmen des § 91 BDO eine entsprechende Interessenabwägung vorzunehmen, weil es in derartigen Fällen eines "besonderen rechtfertigenden Grundes" (BVerfG a.a.O.) dafür bedarf, dass der Beamte bis zum rechtskräftigen Abschluss des Disziplinarverfahrens seinen sich aus dem bestehenden Beamtenverhältnis ergebenden Anspruch auf Ausübung seines Amtes vorübergehend verliert. So verhält es sich hier. Es liegt ein Sachverhalt vor, welcher der zweiten der oben genannten beiden Fallgruppen zuzuordnen ist.

bb)

Auch wenn der Senat derzeit wegen erheblicher Bedenken hinsichtlich der Glaubwürdigkeit der Belastungszeugin D. geb. W. und der Glaubhaftigkeit deren Vorwürfe gegen den Beamten diese hier außer Betracht lässt, ist es nach der im vorliegenden Verfahren gemäß § 95 Abs. 3 BDO gebotenen, hier nach Aktenlage nur summarisch möglichen Prüfung des übrigen Sachverhalts dennoch überwiegend wahrscheinlich, dass der Beamte aus dem Dienst entfernt werden wird.

(1)

In Übereinstimmung mit den Einlassungen des Beamten geht der Senat davon aus, dass der Beamte anlässlich eines Hundertschaftsfestes, das Ende 1992 bzw. Anfang 1993 stattfand, mit der Polizeimeister-Anwärterin B., deren Schwimmausbilder er war, in der dienstlichen Unterkunft den Geschlechtsverkehr ausübte. Beide hatten zuvor in erheblichem Umfang alkoholische Getränke zu sich genommen. Die Zeugin hat hierzu angegeben, sie habe "es" eigentlich nicht gewollt, habe dem Beamten das auch mehrfach zu verstehen gegeben, ihn jedoch letztlich gewähren lassen. Er habe keine Gewalt angewandt. Anlässlich einer Zugfeier im November 1995 kam es nach erheblichem Alkoholkonsum in der dienstlichen Unterkunft zum Geschlechtsverkehr mit der damals - wie der Beamte wusste - noch minderjährigen, ihm unterstellten Polizeimeister-Anwärterin T. Die Zeugin hat hierzu ausgesagt, sie sei damals alkoholbedingt nicht mehr ganz handlungsfähig gewesen. Die sexuellen Kontakte zu der Zeugin T. setzte der Beamte bis Januar bzw. März 1996 fort. In diesem Zusammenhang ist der Beamte dringend verdächtig, das Abhängigkeitsverhältnis der Zeugin zu ihm wiederholt zur Vornahme sexueller Handlungen an sich und an ihr ausgenutzt zu haben, ohne dass dabei erkennbar Alkohol im Spiel war. Der Beamte soll die Zeugin u.a. auch in einem Fall gegen ihren erkennbaren Willen - wenn auch bei nur schwachem Widerstand - zum Oralverkehr gezwungen haben. Wegen eines damals gegen sie laufenden Verfahrens zur Untersuchung ihrer Polizeidienstfähigkeit habe sie ansonsten nicht den Mut gehabt - so die Aussage der Zeugin -, dem Beamten ausdrücklich zu verstehen zu geben, dass sie seine Vorgehensweise generell nicht billige.

Gegen den Beamten besteht ferner der dringende Verdacht, in der Zeit von 1993 bis Anfang 1996 insbesondere wiederholt Anwärterinnen im Rahmen der dienstlichen Schwimmausbildung im Wasser und im Trockenen bewusst unsittlich angefasst und mehrfach versucht zu haben, mit Anwärterinnen - trotz überwiegend erkennbarer Ablehnung - geschlechtsbezogene Kontakte (Umarmungen, Küsse etc.) aufzunehmen.

(2)

Durch diese Handlungsweise hat der Beamte vorsätzlich gegen seine Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten (§ 54 Satz 3 BBG) verstoßen. Zwar können im dienstlichen Bereich nicht von vornherein alle Annäherungsversuche und Kontakte mit sexuellem Hintergrund disziplinarrechtlich als Pflichtverletzungen qualifiziert werden. Es kommt vielmehr auf die Umstände des Einzelfalls an. Die Grenze zur Pflichtwidrigkeit ist aber auf jeden Fall dann überschritten, wenn ein Beamter gegenüber Beamtinnen trotz erkennbar ablehnender Haltung aus sexuellen Gründen zudringlich wird und es dabei sogar zu Intimkontakten kommt (vgl. dazu Urteil vom 12. November 1997 - BVerwG 1 D 90.95 - <BVerwGE 113, 151 = Buchholz 232 § 54 Satz 3 BBG Nr. 13 = ZBR 1998, 177 = NJW 1998, 1656>; Urteil vom 9. Juli 1991 - BVerwG 1 D 72.89 -, jeweils m.w.N.). So liegt es hier. Der Beamte hat in zwei Fällen anlässlich dienstlicher Veranstaltungen in dienstlichen Räumen mit zwei untergebenen Anwärterinnen den Geschlechtsverkehr ausgeübt. Die Zeugin B. hatte dem Beamten insoweit mehrfach glaubhaft ihre ablehnende Haltung zu verstehen gegeben. Auch im Fall T. war das Verhalten des Beamten pflichtwidrig, weil dieser wusste, dass die ihm unterstellte Zeugin - auch wenn sie sich vielleicht nicht entschieden genug ausgedrückt und energisch genug gewehrt hat - damals noch minderjährig war und unter dem Druck des Verfahrens zur Untersuchung ihrer Polizeidienstfähigkeit stand; zudem war die Zeugin im Zeitpunkt des ersten Geschlechtsverkehrs erkennbar betrunken. Soweit schließlich gegen den Beamten der dringende Verdacht besteht, im Rahmen des Dienstbetriebs auch andere Anwärterinnen trotz erkennbarer Ablehnung bewusst geschlechtsbezogen berührt zu haben (unsittliche körperliche Kontakte in der Schwimmausbildung, Umarmungen, Küsse), stellt dieses Verhalten eine sexuelle Belästigung dar. Ein Beamter, der innerhalb des Dienstes Kolleginnen sexuell belästigt, beeinträchtigt erheblich sein Ansehen und das der Beamtenschaft, stört den Dienstfrieden und verletzt in schwerwiegender Weise die Würde und Ehre der Betroffenen. Vor allem weibliche Bedienstete müssen im Dienst vor sexuellen Belästigungen seitens ihrer Vorgesetzten und Kollegen sicher sein (vgl. Urteil vom 12. November 1997, a.a.O.). Diese Zielsetzung hat der Gesetzgeber in Art. 10 des Zweiten Gleichberechtigungsgesetzes vom 24. Juni 1994 (BGBl I S. 1406), in Kraft seit 1. September 1994, unmissverständlich zum Ausdruck gebracht; das - in Art. 10 - enthaltene Gesetz zum Schutz der Beschäftigten vor sexueller Belästigung am Arbeitsplatz (Beschäftigtenschutzgesetz) bezweckt die Wahrung der Würde von Frauen und Männern (§ 1 Abs. 1) und bezieht in den Kreis der geschützten Beschäftigten ausdrücklich "die Beamtinnen und Beamten des Bundes" ein (§ 1 Abs. 2 Nr. 2). Sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz ist jedes vorsätzliche, sexuell bestimmte Verhalten, das die Würde von Beschäftigten am Arbeitsplatz verletzt; dazu gehören neben sexuellen Handlungen und Verhaltensweisen, die nach den strafgesetzlichen Vorschriften unter Strafe gestellt sind, u.a. auch sonstige sexuelle Handlungen und Aufforderungen zu diesen, sexuell bestimmte körperliche Berührungen und Bemerkungen sexuellen Inhalts, die von den Betroffenen erkennbar abgelehnt werden (§ 2 Abs. 2). Klarstellend ist in § 2 Abs. 3 hervorgehoben, dass sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz eine Verletzung der arbeitsvertraglichen Pflichten oder ein "Dienstvergehen" darstellt. Inwieweit im vorliegenden Fall neben der vorsätzlichen Pflichtverletzung gemäß § 54 Satz 3 BBG zugleich oder zusätzlich vorsätzliche Verstöße gegen § 2 Abs. 3 i.V.m. § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 Beschäftigtenschutzgesetz vorliegen, wird im Disziplinarverfahren zu klären sein; jedenfalls besteht insoweit derzeit der dringende Verdacht pflichtwidrigen Verhaltens.

(3)

Aufgrund der jetzigen Beweislage hat der Beamte ein schwerwiegendes Dienstvergehen (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG) begangen, das mit überwiegender Wahrscheinlichkeit die Verhängung der disziplinaren Höchstmaßnahme zur Folge haben wird.

Eine Regelrechtsprechung des Senats zur disziplinaren Einstufung eines solchen Dienstvergehens besteht allerdings nicht. Die disziplinare Reaktion hat sich an den Umständen des Einzelfalls zu orientieren. Die Handlungsbreite, in der sexuelle Zudringlichkeiten und Belästigungen im Dienst denkbar sind, ist zu groß, als dass sie einheitlichen Regeln unterliegen und in ihren Auswirkungen auf Achtung und Vertrauen gleichermaßen eingestuft werden können. In schweren Fällen innerdienstlicher sexueller Belästigung, insbesondere wenn der Beamte unter Ausnutzung seiner Vorgesetzteneigenschaft versagt und dadurch nicht nur seine Integrität in der Dienststelle weitgehend einbüßt, sondern auch sein Vertrauensverhältnis zum Dienstherrn schwer erschüttert, kann sich grundsätzlich die Frage seiner weiteren Tragbarkeit im öffentlichen Dienst stellen, während in minderschweren Fällen eine mildere Disziplinarmaßnahme verhängt werden kann (vgl. Urteil vom 12. November 1997, a.a.O., m.w.N.).

Hier liegen nach derzeitigem Erkenntnisstand eine Reihe erschwerender Umstände vor, die es - insgesamt gesehen - überwiegend wahrscheinlich machen, dass der Beamte aus dem Dienst entfernt werden wird.

Der Beamte hat unter Ausnutzung seiner Eigenschaft als Vorgesetzter und Ausbilder in zwei Fällen mit jungen Beamtinnen in der dienstlichen Unterkunft den Geschlechtsverkehr ausgeübt. Schwerwiegend ist auch der dringende Verdacht, die damals minderjährige Zeugin T. zum Oralverkehr gezwungen zu haben. Strafrechtlich könnte dies ein besonders schwerer Fall der sexuellen Nötigung gewesen sein (vgl. § 177 Abs. 2 StGB, dazu Tröndle/Fischer, StGB, 49. Aufl., § 177 Rn. 6, 20). Hierdurch und aufgrund des dringenden Verdachts, über einen längeren Zeitraum im Rahmen des Dienstbetriebs auch andere Anwärterinnen wiederholt sexuell belästigt zu haben, hat der Beamte das für die Ausübung seines Berufs erforderliche Vertrauen und sein Ansehen schwer beeinträchtigt. Gerade seine dienstliche Stellung und die Tatsache des Aufenthalts in Gemeinschaftsunterkünften (§ 10 BPolBG) gab dem Beamten die Möglichkeit, sich den Zeuginnen unsittlich zu nähern, ohne dass diese sich wegen ihrer dienstlichen Zuordnung als Untergebene bzw. wegen der räumlichen Nähe ihrer Arbeitsplätze und Unterkünfte ihm auf einfache Weise entziehen konnten. Er nutzte diese Situation insofern noch aus, als es sich bei den Zeuginnen um junge Frauen - im Fall T. sogar um eine Minderjährige - handelte, die sich als Polizeimeister-Anwärterinnen in der Ausbildung befanden und deshalb im Umgang mit Vorgesetzten und dem kasernierten Vollzugsdienst noch wenig Erfahrung besaßen. Dem Beamten war bewusst, dass sich die Zeuginnen von ihm abhängig fühlten, insbesondere im Fall T. aufgrund des damals anhängigen Verfahrens zur Untersuchung ihrer Polizeidienstfähigkeit. Durch sein höchst pflichtwidriges Verhalten hat der Beamte zudem die Gefahr entstehen lassen, dass von anderen Anwärterinnen und Anwärtern seine Objektivität bei der Dienstverrichtung in Zweifel gezogen wurde. Andere Anwärterinnen konnten sich vor die Frage gestellt sehen, ob man sich zum Erreichen eines besseren Ausbildungsergebnisses mit dem Beamten einlassen müsse oder ob nicht andere, die ihm zu Willen waren, zu ihren Lasten bevorzugt würden.

Durchgreifende Milderungsgründe stehen dem Beamten nach derzeitiger Beweislage nicht zur Seite. Soweit ersichtlich, hatten die Anwärterinnen für sein Fehlverhalten keine Veranlassung gegeben. Auch wenn es bei den im Rahmen des Dienstbetriebs veranstalteten Festen nach Zeugenaussagen "feucht-fröhlich" zuging, dabei Anwärterinnen in "provokativer" Kleidung auftraten und solche Gelegenheiten nutzten, um Vorgesetzte "anzubaggern", lässt sich dies nicht als Entschuldigungsgrund dafür werten, dass sich der Beamte insbesondere gegenüber den Zeuginnen B. und T. so verhalten hat, wie es ihm zur Last gelegt wird. Auch soweit Alkohol im Spiel war, kann die damalige Alkoholisierung des Beamten und der betroffenen Frauen nicht mildernd berücksichtigt werden. Im Gegenteil spricht hier sehr viel dafür, dass der lebenserfahrene Beamte unter der enthemmenden Wirkung des Alkohols bei den jungen und eher unerfahrenen Anwärterinnen bewusst nach "sexuellen Abenteuern" gesucht hat. Vor allem die Fortsetzung der sexuellen Belästigungen im nüchternen Zustand lässt erkennen, dass es sich bei dem gegenüber den Zeuginnen B. und T. gezeigten Fehlverhalten gerade nicht um einmalige Entgleisungen handelte, die man als alkoholspezifische Ausfallerscheinungen entschuldigen könnte. Auch im Übrigen "gute" dienstliche Leistungen, die von jedem Beamten erwartet werden, sind schließlich nicht geeignet, das schwere Versagen des Beamten in einem milderen Licht erscheinen zu lassen.

cc)

Auch wenn es nach alledem überwiegend wahrscheinlich ist, dass es zur Verhängung der disziplinaren Höchstmaßnahme kommen wird, so sind hier dennoch im Rahmen des § 91 BDO an die behördliche Ermessensentscheidung deshalb höhere Anforderungen zu stellen, weil die besonderen Umstände des Falles eine nähere Interessenabwägung gebieten. Nach § 39 Abs. 1 Sätze 1 und 3 VwVfG sind die für die vorläufige Dienstenthebung maßgeblichen Ermessenserwägungen in der Anordnung darzulegen, es sei denn, sie sind im Sinne von § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG den Betroffenen bereits bekannt oder ohne weiteres erkennbar (Beschluss vom 16. November 1999, a.a.O., m.w.N.). Diesem Abwägungs- und Darlegungserfordernis wird die angegriffene Verfügung vom 9. Februar 1999 nicht gerecht.

Die "Ermessensentscheidung" der Einleitungsbehörde beschränkt sich auf den lapidaren Hinweis, es lägen zwingende dienstliche Gründe vor, den Beamten vorläufig des Dienstes zu entheben. Erläuternd ist lediglich ausgeführt, erst aufgrund der Untersuchung und der Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts vom 20. November 1998 habe sich der Verdacht eines ausgesprochen schweren Dienstvergehens nunmehr derart konkretisiert, dass eine weitere dienstliche Tragbarkeit des Beamten erheblich in Frage gestellt sei. Eine ermessensgerechte Abwägung der für und gegen die Anordnung sprechenden anderen Umstände ist damit nicht dargelegt. Auf eine solche Abwägung und Darlegung konnte hier nach den gesamten Umständen des Falles aber nicht verzichtet werden. Der Beamte hatte bereits bei seiner ersten Anhörung am 20. Mai 1997 die gewichtigsten Vorwürfe - die Fälle B. und T. - zum großen Teil eingeräumt. Schon seit Ende September 1996 war der Beamte auf eigenen Wunsch zusammen mit neun anderen Beamten zu Kontrollaufgaben zum Flughafen ... abgeordnet. Seinen dortigen Dienst versah er zusammen mit Polizeibeamtinnen, gelegentlich auch mit Anwärterinnen, ordnungsgemäß, ohne dass es Hinweise auf sexuelle Belästigungen durch ihn gab. Ab dem 1. August 1997 bis zur vorläufigen Dienstenthebung im Februar 1999 war der Beamte wieder bei seiner Stammdienststelle als Gruppenführer und - wie früher - als "Springer" im Rahmen der Ausbildung eingesetzt und hatte sich unter veränderten Umständen offensichtlich bewährt. Es bedurfte deshalb einer besonderen Interessenabwägung und Darlegung der Abwägungskriterien, weshalb erst im Februar 1999 - nach der abgeschlossenen Untersuchung und einer Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts über die Frage einer möglichen Befangenheit bei der Untersuchungsführerin, d.h. 13 Monate nach Einleitung des förmlichen Verfahrens, im Gegensatz zum verstrichenen Zeitraum, in dem man ohne eine vorläufige Dienstenthebung des Beamten ausgekommen war, der grenzpolizeiliche Dienstbetrieb nunmehr empfindlich gestört oder in besonderem Maße gefährdet worden wäre; nur zu diesem Zweck ist die vorläufige Suspendierung gerechtfertigt (BVerfGE 46, 17 <27>). An einer solchen Abwägung und Darlegung der Gründe mangelt es hier. Zwar hat das Bundesdisziplinargericht in seinem Beschluss vom 1. Februar 2000 (Beschlussumdruck S. 22 f.) dienstliche Gründe aufgezeigt, die dem besonderen Interesse des Beamten an der Fortführung seiner Diensttätigkeit entgegengehalten werden könnten. Die Einleitungsbehörde hat sich jedoch diese dienstlichen Gründe bisher nicht zu Eigen gemacht, d.h. unter Einbeziehung aller besonderen Umstände des vorliegenden Falles keine eigene Ermessensentscheidung getroffen und damit auch keine Heilung des Verfahrensfehlers durch Nachholung der erforderlichen Begründung (§ 45 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 2 VwVfG, vgl. dazu Beschluss vom 16. Mai 1994 - BVerwG 1 DB 7.94 - <BVerwGE 103, 116 = ZBR 1994, 284 = NVwZ-RR 1994, 544>) vorgenommen. Da auch nicht feststeht, ob die vom Bundesdisziplinargericht eigenständig aufgezeigten dienstlichen Gründe auf gesicherten Tatsachengrundlagen beruhen, liegen auch insoweit keine bereits bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Gründe im Sinne des § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG vor, die sich hier zwingend als unbenannter Grund für die Suspendierung des Beamten anführen ließen. Die Maßnahme kann nach alledem mangels begründeter Ermessensentscheidung keinen Bestand haben.

2.

Die Beschwerde des Präsidenten des Grenzschutzpräsidiums ... gegen die erstinstanzliche Aufhebung der Einbehaltungsanordnung ist zurückzuweisen.

Da die Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung - wie dargelegt - aufzuheben ist, ist auch für die Einbehaltung eines Teils der Dienstbezüge gemäß § 92 BDO kein Raum. Dies hat die Vorinstanz - jedenfalls im Ergebnis - zu Recht entschieden.

Soweit sich die Beschwerde des Beamten gegen die Aufrechterhaltung der Anordnung seiner vorläufigen Dienstenthebung richtet, bedarf es keiner Kostenentscheidung. Es entspricht ständiger Rechtsprechung (z.B. Beschluss vom 10. März 1980 - BVerwG 1 DB 6.80 - BVerwGE 63, 341), dass im Antragsverfahren nach § 95 Abs. 3 BDO durch das Bundesdisziplinargericht grundsätzlich keine Kostenentscheidung zu treffen ist. Da die Beschwerde insoweit Erfolg hat, ergeht auch für die Beschwerdeinstanz diesbezüglich keine Kostenentscheidung; der Senat entscheidet anstelle des Bundesdisziplinargerichts. § 114 Abs. 1 und 2 BDO schreiben eine Kostenentscheidung nur für die Fälle vor, in denen das Rechtsmittel ganz oder teilweise erfolglos bleibt. Dies gilt hier für die Beschwerde des Präsidenten der Einleitungsbehörde. Insoweit beruht die Kostenentscheidung auf einer entsprechenden Anwendung des § 114 Abs. 1 Satz 2 und des § 115 Abs. 3 Satz 1 BDO.