Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.07.1976, Az.: BVerwG IV C 65.74

I.

Die Kläger wenden sich als Eigentümer der Grundstücke S.weg ... in S. (Kläger zu 1) und S.weg ... (Klägerin zu 2) gegen die Bescheide der Beklagten vom 7. Juni 1971, mit denen von ihnen Beträge von 3.073,14 DM bzw. 999,34 DM für die teilweise Herstellung des S.weges in den Jahren 1962 bis 1966 gefordert wurden, nachdem die Fahrbahn, ein Bürgersteig, Straßenentwässerung und Straßenbeleuchtung eingerichtet worden sind. Ihre Widersprüche blieben ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht Oldenburg - II. Kammer Stade - hat mit Urteilen vom 5. Oktober 1972 auch die Anfechtungsklagen abgewiesen.

Mit Urteilen vom 2. April 1974 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufungen der Kläger mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Solange die Beitragspflicht nicht im ganzen verjährt sei, könnten Erschließungsbeiträge im Wege der Kostenspaltung erhoben werden. Für Teilbeträge beginne die Verjährungsfrist erst dann, wenn die Kostenspaltung von der Gemeinde beschlossen werde. Der Ausnahmefall, daß die Beitragssatzung eine Kostenspaltung zwingend vorschreibe, liege hier nicht vor. Da die Beklagte die Kostenspaltung erst im Jahre 1969 beschlossen habe, sei die Beitragspflicht im Jahre 1971 noch nicht verjährt gewesen. Allein dann, wenn die Straße im Jahre 1966 bereits insgesamt endgültig hergestellt worden wäre, wären die Erschließungsbeitragsforderungen im Jahre 1971 verjährt gewesen. Das sei aber nicht der Fall, weil die Beklagte am Sandbergweg seinerzeit nur einen Bürgersteig eingerichtet habe und auf der gegenüberliegenden Straßenseite offenbar ein Fahrradweg habe angelegt werden sollen. Eine Bestimmung der Beklagten dahin gehend, daß ein solcher Radweg nicht mehr angelegt werden solle und daß die Straße durch die Arbeiten des Jahres 1966 endgültig hergestellt worden sei, könne nicht festgestellt werden. Die Satzungen der Beklagten enthielten keine Vorschriften über die Notwendigkeit von Radwegen, beschränkten sich vielmehr auf die Kennzeichnung ihrer Herstellungsmerkmale. Auch der Bebauungsplan, in dessen Geltungsbereich die Straße liege, enthalte darüber nichts. Somit liege es im Ermessen der Gemeinde, ob ein solcher Radweg angelegt werden solle. Gegen eine Bestimmung der Gemeinde, einen Radweg nicht mehr anzulegen, spreche der Umstand, daß der für den Fahrradweg vorgesehene Grundstücksstreifen im Eigentum der Gemeinde stehe und bei Anlegung der Fahrbahn mit einem Hochbord versehen worden sei. Das wäre nicht sinnvoll gewesen, wenn die Beklagte nicht beabsichtigt hätte, diesen Grundstücksstreifen später als Bürgersteig oder als Radweg für die Straße zu verwenden. Die im Berufungsverfahren vernommenen Zeugen hätten ebenfalls eine ausdrückliche Bestimmung dieser Art nicht bestätigt. Ihre - im Berufungsurteil näher wiedergegebenen - Aussagen ergäben eher das Gegenteil, nämlich die Vorstellung der Gemeinde dahin, es müsse am S.weg noch ein Radweg ausgebaut werden. Nicht die Beklagte müsse eine schon in früheren Jahren bestehende Absicht zum weiteren Ausbau der Straße beweisen, sondern es sei Sache der Kläger, die Tatsachen zu beweisen, aus denen sie den Beginn der Verjährungsfrist herleiten. Das könnte nur ein ausdrücklicher Beschluß des Rates sein. Es komme daher nicht darauf an, ob und wann der Rat der Beklagten einen Beschluß gefaßt habe, den Radweg auszubauen - ein solcher Beschluß könne auch nachträglich gefaßt werden -, sondern ob er einen negativen Beschluß dahin gefaßt habe, daß dies nicht geschehen solle. Ein solcher negativer Beschluß lasse sich aber nicht feststellen, so daß es auf die weiteren Beweisanträge der Kläger nicht mehr ankomme.

Die Ausbaukosten seien auch nicht durch eine Zahlung der N. Landgesellschaft abgegolten worden. Der Straßenbau sei nämlich nicht von der Landgesellschaft durchgeführt worden, sondern von der beklagten Gemeinde. Das sei im Vertrag vom 2. Juli 1960 ausdrücklich so vereinbart worden. Daß nach diesem Vertrag durch eine einmalige Zahlung der Landgesellschaft alle Ansprüche der Beklagten für Straßenbau, Wasserversorgung und Kanalisation abgegolten worden seien, habe sich nur auf diejenigen Grundstücke bezogen, die seinerzeit in das Siedlungsverfahren der Landgesellschaft einbezogen gewesen seien. Für den Fall, daß weitere Siedlerstellen ausgewiesen würden, sei die Zahlung von Anliegerbeiträgen durch die Verpflichteten ausdrücklich vorgesehen worden. Da die Grundstücke der Kläger niemals der Landgesellschaft gehört hätten, könnten die Kläger aus diesem Vertrag nichts für sich herleiten. Dieser Vertrag belaste sie auch nicht; denn ihre Beiträge seien so berechnet worden, wie wenn alle Grundstücke am S.weg nach Maßgabe der Beitragssatzung beitragspflichtig waren. Aus dem Gleichheitssatz könnten die Kläger nichts für sich herleiten, weil die Landgesellschaft eine frühzeitige Pauschalzahlung geleistet habe, während die Kläger erst 10 Jahre später zur Zahlung herangezogen worden seien. Auch aus etwaigen Vereinbarungen der Beklagten mit Anliegern anderer Straßen können die Kläger keine Rechte für sich herleiten.

Der Verteilung des Erschließungsaufwandes habe die Beklagte ihre Satzung vom 31. Mai 1968 zugrunde gelegt, nach deren § 5 der Aufwand - nach Abzug des Gemeindeanteils - auf die erschlossenen Grundstücke im Verhältnis der Summen von Grundflächen und zulässigen Geschoßflächen verteilt werde. Nach § 6 Abs. 2 der Satzung seien Grundstücke im Bereich eines Bebauungsplans mit ihrer gesamten Fläche, bei Grundstücksflächen außerhalb eines Bebauungsplanes eine Grundstückstiefe nur bis zu 50 m berücksichtigt worden. Am 22. August 1972 habe die Beklagte eine neue Beitragssatzung mit Rückwirkung vom 16. Juni 1968 erlassen. Hiergegen beständen keine Bedenken, weil eine Unsicherheit über die Rechtsgültigkeit der früheren Satzung wegen möglicherweise unzureichender Kennzeichnung der Herstellungsmerkmale habe behoben werden sollen. Die neue Satzung begrenze die zu berücksichtigende Grundstücksfläche außerhalb des Bereiches eines Bebauungsplans auf eine Tiefe von 35 m. Da die Grundstücke der Kläger im Bereich eines Bebauungsplanes lägen, seien sie bei ihrer Tiefe von 45 m nach beiden Satzungen voll zu berücksichtigen, was auch geschehen sei. Von einer Erhöhung der von den Klägern geforderten Beiträge, die sich an sich aufgrund der neuen Satzung durch die Verminderung der beitragspflichtigen Flächen außerhalb des Plangebietes ergeben würde, habe die Beklagte abgesehen.

Bedenken könnten allerdings insoweit bestehen, als die Beklagte die Grundstücke innerhalb eines beplanten Gebietes mit ihrer vollen Fläche, dagegen in unbeplanten Gebieten nur mit einer Fläche bis zur Tiefe von 35 m berücksichtigen wolle; bei einer normalen Bebauung sei der Vorteil des Straßenausbaus im beplanten Gebiet nicht größer als im nicht beplanten Gebiet. Diesen Bedenken habe das Gericht aber nicht nachgehen müssen, weil dann, wenn die Satzung von 1972 insoweit ungültig wäre, die Satzung von 1968 wirksam geblieben sei und dann sie die Heranziehung der Kläger trage. Die gegen die Satzung von 1968 bestehenden Bedenken wegen möglicherweise ungenügender Festlegung der Herstellungsmerkmale seien für diese Rechtsstreitigkeiten deswegen ohne Bedeutung, weil die Beteiligten nicht darüber stritten, daß die Teilmaßnahmen als solche fertig hergestellt seien. Freilich würden auch nach der Satzung von 1968 die Bedenken gegen die Tiefenbeschränkung in nicht beplanten Gebieten bestehen. Sie würden sich jedoch - bei Tiefenbegrenzung auf 50 m und 45 m Tiefe der Grundstücke der Kläger - nicht zugunsten der Kläger auswirken können. Daher sei die Flächenbegrenzungsvorschrift der Satzung von 1968 eine mögliche Grundlage für die Beitragsberechnung. Nur wenn das herangezogene Grundstück selbst eine Tiefe habe, die seine volle Berücksichtigung bei der Beitragsverteilung als grob unbillig erscheinen lasse, oder wenn die Tiefenbegrenzung als Grundlage der Flächenbegrenzung anderer Grundstücke als willkürlich erscheine, müsse eine Satzung, die keine gleichmäßige Tiefenbegrenzung vorsehe, als nicht anwendbar angesehen werden. Indessen sei die Zulassung der Revision gerechtfertigt, weil nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Satzung auch dann nichtig und unanwendbar sei, wenn eine nichtige Satzungsbestimmung bei der einzelnen Beitragserhebung nicht zur Anwendung komme. Auf die Frage, ob die Satzung von 1972 etwa verfassungskonform dahin auszulegen sei, daß die Tiefenbegrenzung von 35 m auch für Grundstücke innerhalb des beplanten Gebietes gelte, komme es danach nicht mehr an.

Mit der zugelassenen Revision begehren die Kläger Aufhebung der ergangenen Urteile und der angefochtenen Bescheide.

Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt hat zur Frage der Tiefenbegrenzung Stellung genommen; er halt im vorliegenden Fall diese Begrenzung für zulässig.

II.

Die Revisionen können keinen Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil Bundesrecht nicht verletzt.

Nach § 133 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - entsteht die Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Zu Recht hat das Berufungsgericht daher bei Prüfung der landesrechtlich geregelten Verjährung der Erschließungsbeitragsforderung untersucht, wann der S.weg endgültig hergestellt worden ist, da vor der endgültigen Herstellung eine Verjährungsfrist nicht laufen kann. Für die Frage, ob diese endgültige Herstellung bereits im Jahre 1966 nach Durchführung der hier abgerechneten Maßnahmen erfolgt war, ist hier allein von Bedeutung, ob im Jahre 1966 noch ein Fahrradweg eingerichtet werden sollte oder nicht. Hierzu hat das Berufungsgericht Beweis über die damals bestehenden Absichten der Gemeindeverwaltung erhoben mit dem Ergebnis, es spreche alles gegen eine Absicht der Gemeinde, den Radweg nicht mehr herzustellen, und jedenfalls könne ein entsprechender negativer Beschluß der Gemeinde nicht festgestellt werden. Ob es mit der anschließenden Meinungsäußerung, daß nicht die Beklagte eine schon früher bestehende Absicht zum weiteren Ausbau der Straße beweisen müsse, sondern daß es Sache der Kläger sei, diejenigen Tatsachen zu beweisen, aus denen sie den Beginn einer Verjährungsfrist herleiten, eine Entscheidung über die materiellrechtliche Beweislastverteilung für die Verjährung einer Erschließungsbeitragsforderung treffen wollte und ob es die Beweislastverteilung richtig erkannt hat, kann hier deswegen dahinstehen, weil es letztlich bei seiner Entscheidung darauf nicht abgestellt hat. Das Berufungsgericht stützt nämlich anschließend seine Entscheidung darauf, daß die Straße nur dann als im Jahre 1966 endgültig hergestellt angesehen werden könnte, wenn ein Beschluß des Rates vorgelegen hätte, einen Fahrradweg nicht einzurichten. Das folgert es möglicherweise aus der Beitragssatzung vom Jahre 1961, nach deren § 7 Geh- und Radwege erst dann endgültig hergestellt sind, wenn sie eine Abgrenzung zur Fahrbahn haben und befestigt sind, soweit die Gemeinde nicht beschließt, auf die Anlegung erhöhter und befestigter Gehwege zu verzichten. Diese Rechtsauffassung verstößt nicht gegen Bundesrecht. Wenn es im Berufungsurteil dann weiter heißt, daß sich ein solcher Beschluß nicht habe feststellen lassen, und das Berufungsgericht hieraus ableitet, die Straße sei im Jahre 1966 noch nicht endgültig hergestellt gewesen, so hat es diese Folgerung nicht als Ergebnis der erst bei Unbeweisbarkeit entscheidungserheblicher Tatsachen vorzunehmenden Beweislastverteilung gezogen. Vielmehr soll die Formulierung, ein solcher Beschluß sei nicht feststellbar, nichts anderes besagen, als daß er nach Überzeugung des Gerichts nicht vorhanden sei. Somit konnte das Gericht aus der Tatsache, daß ein Beschluß des Rates der Gemeinde, den Radweg nicht ausbauen zu wollen, nicht vorhanden ist, ohne Verletzung von Bundesrecht den Schluß ziehen, daß die Straße im Jahre 1966 noch nicht endgültig hergestellt war. Wenn es hieraus weiter folgert, daß nach landesrechtlichen Vorschriften im Jahre 1971 eine Verjährung von Beitragsforderungen für die bis 1966 ausgeführten Teilmaßnahmen noch nicht eingetreten war, so wird auch hierdurch Bundesrecht nicht verletzt.

Dem angefochtenen Urteil ist auch dahin zu folgen, daß Erschließungsbeiträge der Kläger nicht durch eine pauschale Zahlung der N. Landgesellschaft abgelöst worden sind. Ohne Rechtsverletzung hat das Berufungsgericht den Vertrag von 1960 dahin gehend ausgelegt, daß von ihm nur Grundstücke betroffen seien, die seinerzeit in das Siedlungsverfahren der Landgesellschaft einbezogen waren, was für die Grundstücke der Kläger nicht zutrifft. Auch sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß die Gemeinde willkürlich gehandelt haben könnte, wenn sie einen Ablösungsvertrag mit der Landgesellschaft abschloß.

Das Berufungsgericht hat seiner Entscheidung in erster Linie die neue Beitragssatzung von 1972 zugrunde gelegt, die sich rückwirkende Kraft auf den 16. Juni 1968 beigelegt hat. Der Erlaß der neuen Satzung mit rückwirkender Kraft war rechtswirksam. In der Satzung von 1968 waren die Herstellungsmerkmale der Erschließungsanlagen im Sinne von § 132 Nr. 4 BBauG ungenügend bezeichnet. Nach dem Urteil vom 28. November 1975 - BVerwG IV C 45.74 - (Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 20 S. 6 [11]) kann eine Beitragssatzung unter anderem dann mit rückwirkender Kraft erlassen werden, wenn Zweifel an der Rechtsgültigkeit der früheren Satzung bestehen. Die neue Satzung ist auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Wenn sie in ihrem § 6 Abs. 1 allerdings von einem Grundstücksbegriff ausgeht, für den ohne Rücksicht auf die Grundbuch- und Katasterbezeichnung allein die wirtschaftliche Grundstückseinheit von Bedeutung ist, so entspricht das dem Wortlaut nach nicht der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 82.69 - in BVerwGE 38, 35 [BVerwG 16.04.1971 - IV C 82/69] [36]). Der Ortsgesetzgeber ist hinsichtlich des Grundstücksbegriffes an das Bundesbaugesetz gebunden. Indessen hat auch der erkennende Senat u.a. im Urteil vom 20. Juni 1973 - BVerwG IV C 62.71 - (BVerwGE 42, 269) der wirtschaftlichen Einheit eines Grundbesitzes für den im Erschließungsbeitragsrecht zugrunde zu legenden Grundstücksbegriff unter bestimmten Voraussetzungen eine rechtliche Bedeutung beigemessen. Die Beitragssatzung 1972 kann in ihrem § 6 Absatz 1 im Sinne dieser Rechtsprechung ausgelegt werden.

Die Bedenken, die das Berufungsgericht gegen den Verteilungsmaßstab der Satzung insoweit hat, als dort in § 6 Abs. 2 Nr. 3 nur für unbeplante Grundstücke die nach dem Verteilungsmaßstab zu berücksichtigende Grundstücksfläche auf 35 Meter Tiefe beschränkt wird, teilt der erkennende Senat nicht, so daß es auf die für den Fall der Nichtigkeit dieser Vorschrift abgestellte weitere Beurteilung des Berufungsgerichts, die zur Zulassung der Revision geführt hat, nicht ankommt. Der Senat stimmt vielmehr der Beklagten und dem Oberbundesanwalt darin zu, daß der Gleichheitssatz nicht dadurch verletzt wird, daß bei der Verteilung des Erschließungsaufwandes in beplanten Gebieten die gesamte beplante Fläche des Grundstücks, in unbeplanten Gebieten dagegen nur eine Fläche bis zur Tiefe von 35 Metern berücksichtigt wird. Die unterschiedliche Regelung wird durch den Unterschied der geregelten Sachverhalte hinreichend gerechtfertigt: In beplanten Gebieten ist die zulässige bauliche Nutzung eines Grundstücks wegen der dort geltenden Grundflächen- und Geschoßflächenzahlen grundsätzlich abhängig von der Grundstücksgröße. Die gleiche Abhängigkeit besteht nicht bei Grundstücken in nichtbeplanten Gebieten. Deshalb ist es jedenfalls nicht in einer gegen den Gleichheitssatz verstoßenden Weise sachlich unvertretbar, für den Verteilungsmaßstab in beplanten Gebieten von der vollen Grundstücksgröße auszugehen, die Grundstücke in nicht beplanten Gebieten aber nur innerhalb einer durch die Satzung bestimmten Tiefenbegrenzung heranzuziehen. Dies überschreitet auch nicht die durch das Gerechtigkeitsgebot gezogenen Grenzen. Auch wenn einzelne Beitragspflichtige im beplanten Gebiet mit Grundstücken von mehr als 35 Metern Tiefe ihre Beitragsbelastung als vergleichsweise hoch empfinden, ist doch die generelle Regelung nicht ungerecht, in beplanten Gebieten die gesamte vom Bebauungsplan erfaßte bebaubare Fläche im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 der Ortssatzung zu erfassen, ohne hier eine schematische Tiefenbegrenzung einzuführen. Andererseits erschiene es, gemessen am Gerechtigkeitsgebot, nicht unbedenklich, in unbeplanten Gebieten von einer generellen Tiefenbegrenzung abzusehen. Denn wenn hier die Grundstücke in ihrer gesamten Tiefe erfaßt würden, könnten sich in der Tat Ungerechtigkeiten ergeben. Für die deshalb insoweit zulässige Tiefenbegrenzung wird der Gemeinde ein Ermessen einzuräumen sein, daß sich an den gegebenen Umständen orientieren muß. Im vorliegenden Falle sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß eine Tiefenbegrenzung auf 50 bzw. 35 Meter ermessenswidrig wäre.

Daß im vorliegenden Fall die Abrechnung nach der in der früheren Satzung enthaltenen Tiefenbegrenzung von 50 Meter beibehalten und nicht auf die neue Tiefengrenze der Satzung von 1972 umgestellt worden ist, wirkt sich zugunsten der Kläger aus und beschwert sie daher nicht. Auch im übrigen sind Bedenken gegen die Höhe des Beitrages nicht ersichtlich, so daß die Revisionen der Kläger keinen Erfolg haben konnten, sondern mit der sich für sie aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenpflicht zurückzuweisen sind.