I.

Zwischen Klägerin und Beklagtem wird im Revisionsverfahren noch über die Zulässigkeit von Auflagen über den unentgeltlichen oder verbilligten Heimfall bestimmter Anlagen gestritten, Auflagen, die in der mit Beschluß des Landratsamts Memmingen vom 25. März 1959 erteilten wasserrechtlichen Erlaubnis für die bereits im Jahre 1943 von der Klägerin errichtete Iller-Staustufe VI - Legau - enthalten sind.

Der Erlaubnis ist folgendes vorausgegangen:

Am 4./21. November 1938 wurde zwischen dem Bayerischen Staatsministerium des Innern und der Klägerin ein Vertrag geschlossen, der den Ausbau der Wasserkräfte der Hier - eines im Eigentum des Beklagten stehenden Gewässers I. Ordnung - in mehreren Staustufen durch die Klägerin vorsah - darunter auch die erwähnte Staustufe VI. Unter III 1 des Vertrages sicherte das Ministerium der Klägerin zu, daß u.a. für das Unterwasserkraftwerk VI "die Erlaubnis zur Wasserbenutzung zu Bedingungen erteilt wird, welche den Erlaubnisbedingungen für die Kraftwerke der Unteren Hier-AG bei Untereichen und Au entsprechen". Die der Unteren Iller-AG mit Beschluß des Bezirksamts Illertissen vom 5. Mai 1937 erteilte wasserrechtliche Erlaubnis sah in § 4 Heimfallklauseln für die wasserbautechnischen und die elektrotechnischen Anlagen vor, die den im hier anhängigen Verfahren umstrittenen gleichen.

Am 10. August 1955 schlossen der Beklagte und die Klägerin einen Erbbaurechtsvertrag, in dem der Beklagte zugunsten der Klägerin ein Erbbaurecht an dem Iller-Grundstück bestellte, über dem sich ein Teil des Unterwasserkraftwerks der Staustufe VI befindet. Die Abschnitte VIII bis X dieses Vertrages enthalten Heimfallklauseln hinsichtlich des Erbbaurechts und seiner wesentlichen Bestandteile, die denen entsprechen, die im anhängigen Verfahren streitig sind. In Abschnitt XI verpflichteten sich Klägerin und der Beklagte, "in die Änderungen des Erbbaurechtsvertrages einzuwilligen, die auf Grund des wasserrechtlichen Erlaubnis- und Genehmigungsbescheides für die Iller-Stufe VI etwa notwendig werden".

Mit dem eingangs erwähnten Beschluß des Landratsamts Memmingen vom 25. März 1959 erhielt die Klägerin die gewerbe- und wasserrechtliche Genehmigung zur Errichtung einer Stauanlage mit Kraftwerk in und an der Hier (Iller-Staustufe VI - Legau) - dieser Teil des Beschlusses ist nicht mehr umstritten - und die wasserrechtliche Erlaubnis zur Benutzung des Wassers der Hier zum Zwecke der Wasserkraftausnutzung für die Erzeugung elektrischer Energie. Diese Erlaubnis gilt bis zum 31. Dezember 2026, und zwar bis zum 31. Dezember 2001 widerruflich nur bei gröblicher Zuwiderhandlung gegen die Erlaubnisbedingungen, nach diesem Zeitpunkt auch aus Gründen des öffentlichen Interesses. § 5 des Abschnitts I A sieht unter Absatz I für den Fall des Erlöschens der Erlaubnis kraft Fristablaufs oder Widerrufs wegen gröblicher Zuwiderhandlung die Verpflichtung der Klägerin oder ihres Rechtsnachfolgers vor, auf Verlangen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern "die wasserbautechnischen Anlagen (insbesondere das Wehr mit seinen festen und beweglichen Teilen, das Ein- und Ausgangsbauwerk sowie das Staubecken und die Regulierungsbauten an der Hier), die Wasserkraftmaschinen mit gesamtem Zubehör in gutem baulichen und vollkommen betriebsfähigem Zustand, ferner auch die zum Betrieb der gesamten Wasserkraftanlage dienenden Grundstücke und Dienstbarkeiten, unentgeltlich und frei von Lasten an den Freistaat Bayern zu über tragen". Nach Absatz II desselben § 5 hat die Klägerin oder ihr Rechtsnachfolger auf Verlangen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern "die elektrotechnischen Anlagen (insbesondere die Generatoren, Schaltanlagen und etwaige der Unternehmerin gehörenden Leitungen zum Abtransport der elektrischen Energie aus dem Kraftwerk bis zum allgemeinen Versorgungsnetz) an den Freistaat Bayern in dem von diesem als erforderlich erachteten Umfang abzutreten"; für die Abtretung ist eine Ablösungssumme in einer in Absatz II näher bezeichneten, den Verkehrswert der Anlagen grundsätzlich nicht erreichenden, sondern nicht unerheblich darunter bleibenden Höhe zu gewähren.

Im Beschwerde- und im Klageverfahren machte die Klägerin in dem hier nur noch interessierenden Punkt insbesondere folgendes geltend: Die Heimfallauflagen seien rein fiskalischer Natur und daher nach Art. 42 und 43 des Bayerischen Wassergesetzes von 1907 (BayWG 1907) unzulässig, weil sie wegen des ausschließlich öffentlich-rechtlichen Charakters der erteilten Erlaubnis keine gesetzlich zulässigen Zwecke verfolgten. Auch wenn man Heimfallklauseln grundsätzlich für zulässig halten wolle, so stelle jedenfalls die Auflage eines unentgeltlichen oder - so für die elektrotechnischen Anlagen - verbilligten Heimfalls einen Fehlgebrauch des Verwaltungsermessens dar und verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; nach enteignungsrechtlichen Überlegungen könne ein solcher Heimfall nur gegen Zahlung einer angemessenen Entschädigung festgesetzt werden; die Heimfallauflagen umgingen also das Verbot der entschädigungslosen Enteignung. Was die elektrotechnischen Anlagen betreffe, so könne es nicht in das einseitige Belieben des Staates gestellt sein, in welchem Umfang er den Heimfall beanspruchen wolle; wenn ein Heimfall überhaupt zulässig sei, dann nur zur Gänze.

Auf die Heimfallklauseln des Erbbaurechtsvertrages könne sich der Beklagte nicht berufen, weil Abschnitt XI dieses Vertrages eine Präjudizierung hinsichtlich der Zulässigkeit der Heimfallklauseln habe vermeiden sollen und für den Fall der öffentlich-rechtlichen Unzulässigkeit des Heimfalls die Änderung des Erbbaurechtsvertrages vorgesehen habe. Ebensowenig könne sich der Beklagte auf den Vertrag vom 4./21. November 1938 stützen; denn was der Unteren Iller-AG damals unzulässigerweise auferlegt worden sei, werde deswegen der Klägerin gegenüber nicht zulässig. Die Unentgeltlichkeit der Heimfallauflage verstoße schließlich gegen den Gleichheitssatz, weil der Beklagte anderen Unternehmen regelmäßig eine Entschädigung für den Fall zugesichert habe, daß er selbst die Anlage erwerbswirtschaftlich nütze.

Der Beklagte hat dem entgegengehalten, der Staat als Eigentümer der Iller dürfe Bedingungen auferlegen, deren Inhalt auch im Privatrechtsverkehr durch Vertrag vereinbart werden könne. Die öffentlich-rechtliche Zweckbindung der öffentlichen Gewässer für das Gemeinwohl stehe der Forderung des Staates nach einer äquivalenten Gegenleistung für die Gewährung einer Sondernutzung an seinen Flüssen nicht entgegen; auch sogenanntes fiskalisches Handeln des Staates liege letztlich im Interesse des Gemeinwohls. Zudem diene die Heimfallauflage nicht fiskalischen Zwecken, sondern ergebe sich aus wasserwirtschaftlichen Notwendigkeiten. Die Heimfallauflagen rechtfertigten sich weiter aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag vom 4./21. November 1938, weil sie zu den ausgewogenen Leistungen und Gegenleistungen dieses Vertrages gehörten.

Die Beschwerde war hinsichtlich der erwähnten Heimfallklauseln erfolglos. Hingegen hob das Verwaltungsgericht die Bestimmungen über den Heimfall teilweise auf. Hinsichtlich der wasserbautechnischen Anlagen, der Wasserkraftmaschinen und der Grundstücke wurde die Unentgeltlichkeit und Lastenfreiheit der Übertragungsverpflichtung, hinsichtlich der elektrotechnischen Anlagen die Möglichkeit für den Beklagten beseitigt, den Umfang der Abtretungspflicht zu bestimmen. Weiter wurden alle Bestimmungen des § 5 Abs. II und III über die Höhe der Ablösungssumme sowie der Absatz IV über die Schätzungskommission aufgehoben.

Die Berufung des Beklagten war im wesentlichen erfolgreich. Die Heimfallklausel sei hier - anders als in der Sache VGH n.F. 14, 59 - wegen der Bedeutung der streitigen Anlage für die allgemeine Elektrizitätsversorgung sowie wegen des zugrundeliegenden öffentlich-rechtlichen Vertrages aus dem Jahre 1938 zulässig. Die Auflage stelle weder eine sittenwidrige Ausnutzung der praktisch gegebenen Monopolstellung des Staates auf dem Gebiete der Wassernutzungsrechte dar noch eine Enteignung oder einen enteignungsgleichen Eingriff. Die Vorschriften des Bayerischen Wassergesetzes von 1907, insbesondere die Artikel 60, 64, 42 und 43 stünden der Auflage ebenfalls nicht entgegen. Nach Art. 43 Abs. 2 BayWG 1907 sei die Erlaubnisbehörde befugt, bestimmte Bedingungen aufzuerlegen. Die hier streitige Auflage bedürfe als Teil eines begünstigenden Verwaltungsakts keiner gesetzlichen Grundlage, müsse aber nach dem auch dem Artikel 43 Absatz 2 zugrundeliegenden Begriff der "Bedingung" nach den Umständen des Einzelfalls sachbezogen sein. Diese Voraussetzung sei hier zu bejahen. Zu den ursprünglichen und wesenseigenen Aufgaben einer Staatsverwaltung gehöre die Daseinsvorsorge, die - wie u.a. die Art. 152 und 160 der Bayerischen Verfassung zeigten - auch die Sicherstellung der Stromversorgung umfasse. Erzeuge die öffentliche Hand den von der Allgemeinheit benötigten Strom nicht selbst, so sei bei den dann mit dieser Staatsaufgabe betrauten Privatgesellschaften die Heimfallklausel der richtige Weg zur Erreichung des von der Verfassung vorgezeichneten wirtschaftspolitischen Zieles. Unentgeltlichkeit erleichtere dies. Jedenfalls sei die Unentgeltlichkeit bereits in dem öffentlich-rechtlichen Vertrage vom November 1938, in dem die Klägerin mit einer eigentlich staatlichen Aufgabe beliehen worden sei, vorgesehen. Eine solche Beleihung sei als Maßnahme der inneren Politik ein Regierungsakt, der jedenfalls hinsichtlich Zweckmäßigkeit und Notwendigkeit von den Gerichten nicht nachgeprüft werden könne. Die Verwaltungsbehörde sei deshalb nicht nur befugt, sondern gezwungen gewesen, die Auflage des unentgeltlichen Heimfalls festzulegen.

Die Anordnung über die Zulässigkeit von Konzessionsabgaben (KAE) vom 4. März 1941 stehe der Heimfallauflage ebenfalls nicht entgegen.

Rechtswidrig sei allerdings die Regelung von Streitigkeiten über die Ablösungssumme durch ein Schiedsgericht nach Abschnitt I A § 5 Absatz IV des angefochtenen Beschlusses, weil dies § 40 VwGO widerspreche. Insoweit sei die Berufung des Beklagten unbegründet.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision rügt die Klägerin als Verfahrensmangel, der Verwaltungsgerichtshof habe ohne nähere Aufklärung die Staustufe Legau als für die allgemeine Energieversorgung wichtig angesehen, obwohl sie im günstigsten Fall nur etwa den tausendsten Teil dazu beitrage. Im übrigen hätten der industriellen. Eigenversorgung dienende Anlagen, wie sie im Fall VGH n.F. 14, 59 behandelt worden seien, für die allgemeine Elektrizitätsversorgung eine ähnliche Bedeutung wie die Anlagen der Energieversorgungsunternehmen.

Die Bejahung der Sachbezogenheit der Klausel durch den Verwaltungsgerichtshof widerspreche tragenden Grundsätzen des bundesrechtlichen Energiewirtschaftsrechts und des allgemeinen Verwaltungsrechts. Nach dem zu Bundesrecht gewordenen Energiewirtschaftsgesetz treffe es nicht zu, daß die Energieversorgung Staatsaufgabe sei. Die nur Programmsätze darstellenden Artikel 152 und 160 der Bayerischen Verfassung von 1946 hätten dem Bundesrecht weichen müssen, das in Art. 15 GG nur die Möglichkeit der Überführung in Gemeineigentum gegen Entschädigung vorsehe. Der vom Verwaltungsgerichtshof benutzte Begriff der "Daseinsvorsorge" sei lediglich soziologischer Natur. Deswegen könne von einer Belehnung eines Privatunternehmers mit einer Staatsaufgabe keine Rede sein. Einem Energieversorgungsunternehmen könne zwar, unter gewissen Voraussetzungen der Betrieb untersagt werden (§ 8 des Energiewirtschaftsgesetzes - EnergG -); werde daraufhin eine Enteignung angeordnet, so sei angemessene Entschädigung zu gewähren (§ 9 EnergG), wie es Art. 14 GG gebiete. Die bekämpfte Heimfallklausel sollte mithin etwas durchsetzen, was auf gesetzlichem Wege nicht erreichbar wäre, und sei daher unzulässig. Keineswegs könne der Vertrag von 1938 als "Regierungsakt" der Kontrolle der Gerichte entzogen werden.

Auch die KAE richte sich gegen die Belastung der Versorgungsunternehmen mit kostenlosen oder verbilligten Heimfallverpflichtungen; sie seien seit 1941 weggefallen und dürften nicht mehr neu begründet werden. Dem habe der Beklagte in anderen Fällen durch Nachtragsvereinbarungen Rechnung getragen.

Die Klägerin begehrt die Aufhebung des Berufungsurteils und die Zurückweisung der Berufung des Beklagten, soweit der Verwaltungsgerichtshof die Berufung nicht bereits zurückgewiesen hat.

Der Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision.

Er hält das Berufungsurteil im Ergebnis für zutreffend. Verstöße gegen das Wasserhaushaltsgesetz, das hier ohnehin keine Anwendung finde, lägen nicht vor. Das Energiewirtschaftsgesetz nehme zu der Frage, ob sich die Privatwirtschaft oder die öffentliche Hand mit Energieversorgung beschäftigen solle, nicht Stellung. Schon deswegen stünden das Energiewirtschaftsgesetz und die Programmsätze der Artikel 152 und 160 der Bayerischen Verfassung nicht miteinander in Widerspruch. Auch ursprünglich von ihm in Angriff genommene Werke könne der Staat einem Privaten zur Weiterführung überlassen. Dies sei hier geschehen. Das Werk Legau bilde ein Glied in der Kette der Iller-Kraftwerke, die wegen ihrer besonderen wasserwirtschaftlichen Auswirkung einheitlich unter Heimfallrecht stünden, was auch den genannten Programmsätzen der Bayerischen Verfassung entspreche, die sehr wohl Motiv für die Exekutive sein könnten, in bestimmter Weise tätig zu werden. Die Anwendung des Art. 15 GG scheide aus, zumal die Hier Eigentum des Staates sei und diesem daher die Wasserkräfte zustünden.

Wenn der Staat 1938 den salbst begonnenen Ausbau durch Privatunternehmer habe fortsetzen lassen, so habe er sich dabei vertragliche Zusagen ausbedingen müssen. Dies sei im Vertrag von 1938 nicht um fiskalischer Ziele willen, sondern lediglich in Wahrung der öffentlichen Verwaltungsaufgaben planmäßiger Wasserbewirtschaftung geschehen, die Vorrang vor privatwirtschaftlicher Nutzung genieße. Auch die umstrittene Heimfallklausel sei wasserwirtschaftlich begründet. Der Ausbau eines Gewässers für Zwecke der Wasserkraftausnutzung führe zu einschneidenden Veränderungen des bisherigen Zustandes, die bei Ablauf der Benutzungserlaubnis im allgemeinen nicht rückgängig gemacht werden könnten. Deshalb müßten in der Regel auch nach Beendigung der Stromerzeugung die Stauanlagen weiter erhalten und betrieben werden. Die damit verbundenen hohen Lasten ließen es als recht und billig erscheinen, die kostenlose Übereignung der Anlagen in einwandfreiem Erhaltungszustand aus zubedingen, dies um so mehr, als der Unternehmer während der Erlaubniszeit erhebliche Vorteile aus der Anlage habe ziehen können. Wollte man die Heimfallklausel für unzulässig halten, so müßten bei der Erlaubniserteilung dem Unternehmer die erhöhten Unterhaltungskosten des Gewässers für die Zeit nach Ablauf der Erlaubnis aufgebürdet werden. Was die wasserwirtschaftlichen Belange nach Beendigung langjähriger Erlaubnisse hinsichtlich der Anlagen in Gewässern erforderten, könne niemand voraussehen, ebensowenig die Bedürfnisse und Möglichkeiten der Stromerzeugung in der Zukunft. Es sei deshalb nicht zu rechtfertigen, schon jetzt festzulegen, daß der Staat das Kraftwerk gegen Entschädigung übernehmen müsse.

Der Rechtsstaatsgedanke stehe, wie das Beispiel der Schweiz zeige, entschädigungslosen Heimfallklauseln nicht entgegen. Er könne allenfalls besagen, die mit einem begünstigenden Verwaltungsakt verbundene lästige Nebenbestimmung müsse sachbezogen und sachgerecht sein. Dies sei hier der Fall, da sie die Erfüllung wasserwirtschaftlicher Aufgäben in der Zukunft ermögliche. Ohne die Auflage wäre die Erlaubnis nicht erteilt worden. Mit dem Wegfall der Auflage entfiele daher auch die Erlaubnis selbst.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Revision für begründet. Die Heimfallklausel bedürfe als Auflage zwar keiner besonderen gesetzlichen Grundlage, müsse aber sachbezogen sein. Daran fehle es. Außerdem werde mit der Unentgeltlichkeit des Heimfalls gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen.

II.

Die Revision ist nur zum Teil begründet. Das Berufungsurteil beruht zwar auf einer Verletzung von Bundesrecht, stellt sich aber teilweise aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1.

Entgegen der Auffassung der Revision ist das Berufungsurteil nicht auf verfahrensfehlerhafte Weise zustande gekommen. Das Berufungsgericht konnte ohne nähere Sachaufklärung davon ausgehen, daß die Bedeutung der hier im Streit befindlichen Anlage für die allgemeine Elektrizitätsversorgung erheblich größer ist als bei der Anlage, die Gegenstand des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. Mai 1961 (VGH n.F. 14, 59) war. Einmal ist unstreitig, daß die Staustufe Legau etwa das 15- bis 16fache an elektrischer Energie gegenüber der seinerzeit streitigen Anlage liefert, die zudem - ebenfalls unstreitig - überwiegend der industriellen Eigenversorgung des Unternehmers dient. Nimmt man hinzu, daß die Staustufe Legau nur ein Glied in der Kette mehrerer Anlagen an der Hier ist, dann kann ernsthaft kein Zweifel bestehen, daß sie für die allgemeine Elektrizitätsversorgung ungleich bedeutsamer ist als die seinerzeit vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof behandelte Anlage.

2.

Zu Unrecht meint die Revision weiter, das Berufungsurteil verstoße gegen das Energiewirtschaftsgesetz. Gewiß bestehen erhebliche Bedenken dagegen, in der Energieversorgung selbst eine originär staatliche Aufgabe zu sehen, die - wenn sie durch Private betrieben wird - nur mit Hilfe des Instituts des beliehenen Unternehmers zu begreifen sei. Aber auch wenn man diese Auffassung, die dem Berufungsurteil zugrunde liegen mag, nicht teilt, so folgt daraus nicht, daß der Staat gehindert wäre, selbst Energieversorgungsunternehmen zu betreiben und bestehende Unternehmen auf rechtlich zulässige Art zu erwerben. Mit Recht weist der Beklagte darauf hin, daß das Energiewirtschaftsgesetz kein Verbot für die öffentliche Hand aufstellt, privatwirtschaftlich im Bereich der Energieversorgung tätig zu werden. Zwischen der wirtschaftspolitischen Zielsetzung der Artikel 152 und 160 der Bayerischen Verfassung, mit der der Verwaltungsgerichtshof in irrevisibler Auslegung von Landesrecht das Bestreben des Beklagten zu rechtfertigen sucht, Anlagen der Energieversorgung in sein Eigentum zu bringen, und dem Energiewirtschaftsgesetz besteht mithin kein Widerspruch. Daraus folgt indessen noch nicht, daß mit den Heimfallauflagen, um deren Zulässigkeit als solche zwischen den Beteiligten nach ihren Erklärungen in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat nicht mehr gestritten wird, die Unentgeltlichkeit oder die erheblich geminderte Entgeltlichkeit des Heimfalls verlangt werden dürfte. Dessen ist sich das Berufungsgericht auch bewußt gewesen und hat es letztlich dahingestellt sein lassen, ob die wirtschaftspolitische Zielsetzung der Bayerischen Verfassung die Unentgeltlichkeit des Heimfalls rechtfertigen würde.

Das Berufungsurteil verstößt jedoch insoweit gegen Bundesrecht, als es die Unentgeltlichkeit des Heimfalls mit dem Inhalt des Vertrages zwischen dem Beklagten und der Klägerin vom November 1938 rechtfertigen will. Zu Unrecht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, der Vertrag habe unüberprüfbar für die Gerichte die Modalitäten für die Nutzungserlaubnis festgelegt und die zuständige Behörde nicht nur befugt, sondern sogar gezwungen, diese Modalitäten zu übernehmen. Wenn im Jahre 1938 nach damaligem Verfassungsrecht zulässige Auflagen in Aussicht genommen wurden, dann besagt dies nicht, daß ihre Fostsetzung auch heute noch unter grundsätzlich veränderten verfassungsrechtlichen Verhältnissen möglich ist. Dies folgt auch aus einer weiteren Überlegung. Für den Verwaltungsgerichtshof ist entscheidend, daß es sich bei dem Vertrag vom November 1938 um "eine Maßnahme der inneren Politik", einen "Regierungsakt" mit der Folge seiner Unüberprüfbarkeit handelt. Bei dieser Betrachtungsweise spielt es keine Rolle, daß dieser "Regierungsakt" in der Form eines Vertrages, also wenigstens unter Beteiligung der Klägerin zustande gekommen ist. Am Charakter eines "Regierungsakts" würde es nichts ändern, wenn er einseitig und möglicherweise ohne Wissen der Klägerin ergangen wäre. Daß ein solcher Akt aus dem Jahre 1938 heute nicht mehr gerichtlich unüberprüfbar Modalitäten einer unter der Geltung des Grundgesetzes erteilten Erlaubnis festlegen kann, bedarf angesichts des Art. 19 Abs. 4 GG keiner weiteren Begründung. Die Auffassung des Berufungsgerichts läßt sich auf das in diesem Zusammenhang von ihm erwähnte Urteil des Senats zu den Rhein-Main-Donau-Verträgen vom 4. Juni 1962 - BVerwG IV C 38.62 - (BVerwGE 14, 209 [BVerwG 04.06.1962 - BVerwG IV C 38.62]) ebenfalls nicht stützen. Gewiß kann der Staat, wie es in dem genannten Urteil ausgesprochen ist, "durch Vertrag das künftige Wirken seiner Behörden in nichtfiskalischen Angelegenheiten in gewisser Richtung festlegen" (a.a.O. S. 218). Doch zum einen ist damit noch nicht die Aussage verbunden, daß diese Festlegung für alle Zukunft - auch nach Änderung der verfassungsrechtlichen Grundlagen - unüberprüfbar als bindend hingenommen werden muß. Zum anderen handelt es sich bei den Rhein-Main-Donau-Verträgen, die Gegenstand des Urteils vom 4. Juni 1962 waren, um die Bewältigung eines besonders gelagerten Einzelfalles, besonders gelagert zudem auch durch den Umstand, daß die Verträge Bestandteil eines als Bundesrecht fortgeltenden Reichsgesetzes sind (a.a.O. S. 216). Weiter ist die Heimfallklausel des mit Gesetzeskraft geltenden Konzessionsvertrages vom 30. Dezember 1921 bereits Inhalt der dort in Frage stehenden Erlaubnis geworden, also lange Zeit vor Änderung der verfassungsrechtlichen Grundlagen. Mit Recht weist die Klägerin darauf hin, daß die im Vertrag von 1938 gegebenen Zusagen zur Erteilung der Erlaubnis - wie jede Zusage - geprüft werden müssen an Hand der inzwischen eingetretenen Rechtslage und davor zu bestehen haben. Es ist anerkannt, daß Zusagen nicht mehr binden, wenn sich das Recht in der Zwischenzeit zuungunsten des Bürgers geändert hat; erst recht kann eine Behörde nicht verpflichtet sein, auf Zugriffsmöglichkeiten zu bestehen, die im Rahmen früher gegebener Zusagen liegen mögen, wenn eine spätere Rechtslage diese Möglichkeiten abschwächt oder jedenfalls - wie hier - eine Verpflichtung der Behörde zu einem entsprechenden Handeln nicht vorsieht.

Nach alledem hat der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten zu Unrecht für verpflichtet gehalten, die Heimfallklausel mit dem umstrittenen Inhalt in die Erlaubnis aufzunehmen.

3.

Indessen nötigt dies nicht zur Aufhebung des Berufungsurteils. Vielmehr ist der Senat gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO befugt, in der Sache selbst zu entscheiden. Die Überprüfung der Heimfallklauseln durch den Senat ergibt, daß sie mit dem zwischen den Beteiligten umstrittenen Inhalt nur teilweise Bestand haben können. Dabei kann es letztlich offenbleiben, welches Recht der Beurteilung zugrunde zu legen ist: das des Bayerischen Wassergesetzes von 1907 (BayWG 1907), unter dessen Geltung der Erlaubnisbescheid erteilt worden ist, oder das Recht des Wasserhaushaltsgesetzes (WasHG) und des Bayerischen Wassergesetzes von 1962 (BayWG 1962). Denn alle diese Gesetze gestatteten und gestatten - wie es im übrigen den allseits anerkannten Regeln des allgemeinen Verwaltungsrechts entspricht (vgl. § 28 Abs. 1 EVwVerfG 1963) - die Beifügung von Auflagen zu Erlaubnissen, deren Erteilung im Ermessen der Behörde steht (vgl. Art. 42 BayWG 1907, § 4 Abs. 1 WasHG, Art. 4 Abs. 3 BayWG 1962). Dies ist aber - wie ebenfalls allgemein anerkannt ist - nur in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zulässig mit der Folge, daß Auflagen nicht der Zweckbestimmung des Verwaltungsakts zuwiderlaufen dürfen (vgl. § 28 Abs. 3 EVwVerfG 1963), vielmehr sachbezogen bzw. sachgerecht sein müssen. Davon geht zwar auch der Verwaltungsgerichtshof aus, verkennt aber nach dem oben Gesagten, daß die Sachbezogenheit der Unentgeltlichkeit des Heimfalls oder des Heimfalls zu erheblich verbilligtem Preis sich weder - wie der Verwaltungsgerichtshof insoweit selbst nicht angenommen hat - aus energiewirtschaftlichen Überlegungen ergibt noch wegen des Vertrages vom November 1938 zwingend vorgegeben ist.

a)

Nicht anzuerkennen vermag der Senat eine Sachgerechtigkeit der Unentgeltlichkeit des Heimfalls bzw. des Heimfalls zu verbilligten Preisen hinsichtlich der elektrotechnischen Anlagen. Insoweit fehlt es an jedem Sachzusammenhang mit wasserwirtschaftlichen Erwägungen. Der Senat läßt offen, ob bei Auflagen zu wasserrechtlichen Erlaubnissen andere als wasserwirtschaftliche Erwägungen gänzlich auszuscheiden haben oder ob und in welchem Umfang sogenannte ressortfremde Gesichtspunkte, die u.U. zur Ablehnung einer im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnis hätten führen können, bei der Auflage berücksichtigt werden dürfen. Hier jedenfalls wäre die Erwägung sachfremd gewesen, die wasserrechtliche Erlaubnis allein deswegen abzulehnen, weil mit ihr nicht der unentgeltliche oder erheblich verbilligte Heimfall der elektrotechnischen Anlagen verbunden werden dürfe. Die darin zum Ausdruck kommenden lediglich energiewirtschaftlichen Überlegungen lassen sich nicht mit der Erwägung als sachgerecht anerkennen, daß sie bezogen seien auf den besonderen Charakter der hier zugrundeliegenden Erlaubnis, die die Gewinnung elektrischer Energie gerade durch Wasserkraftausnutzung zum Gegenstand habe. Denn diese Auflage des verbilligten Heimfalls betrifft nicht den Vorgang der Gewinnung elektrischer Energie durch Wasserkraftausnutzung, sondern gewinnt ihren Sinn erst, wenn dieser Vorgang beendet ist. Ebensowenig läßt sich der verbilligte Heimfall als eine Art Gegenleistung der Klägerin für die Gewährung der Nutzung der Wasserkräfte rechtfertigen; dies hat das Berufungsgericht in seinem Urteil vom 9. Mai 1961 (VGH n.F. 14, 59 [65]) unter Anwendung des Bayerischen Wassergesetzes von 1907 überzeugend dargetan. Daß auch der Beklagte an der Sachgerechtigkeit eines unentgeltlichen Heimfalls Zweifel haben mag, läßt sich seinen im Revisionsverfahren wiederholt gegebenen Hinweisen darauf entnehmen, für die elektrotechnischen Anlagen sei eine Entschädigung vorgesehen. Diese Entschädigung ist jedoch - wie der Beklagte ernsthaft nicht in Abrede zu stellen vermag - nicht am Verkehrswert der Anlagen ausgerichtet, sondern geht von einer Berechnung aus, deren Ergebnis offensichtlich erheblich hinter dem Verkehrswert zurückbleibt. Wenn nach dem Gesagten die Unentgeltlichkeit des Heimfalls nicht gerechtfertigt werden kann, muß gleiches für einen Heimfall zu einem erheblich unter dem Wert der Anlagen bleibenden Preis gelten. Diese Überlegungen müssen zur Aufhebung der Teile des Erlaubnisbescheides führen, die sich mit der Berechnung der Entschädigung bei Heimfall der elektrotechnischen Anlagen befassen, also des Abschnitts I A § 5 Abs. II Satz 2 (mit Ausnahme der die Gewährung einer Ablösungssumme betreffenden Einleitungsworte), Sätze 3 bis 5 und des Absatzes III Sätze 3 bis 7.

Die grundsätzlich gleichen Überlegungen haben außerdem zur Folge, daß in Abschnitt I A § 5 Abs. I die Worte "unentgeltlich und frei von Lasten", soweit sie sich auf die "Wasserkraftmaschinen mit gesamtem Zubehör" beziehen, aufgehoben werden müssen. Denn die Wasserkraftmaschinen (Turbinen) dienen - wie in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat von den Beteiligten übereinstimmend klargestellt wurde - ebenso wie die elektrotechnischen Anlagen der Energieerzeugung und nicht wasserwirtschaftlichen Zwecken. Das bedeutet, daß es für die insoweit - weitergehend als für die elektrotechnischen Anlagen des Absatzes II - festgelegte Unentgeltlichkeit des Heimfalls ebenfalls an einer sachgerechten Beziehung zu der hier erteilten wasserrechtlichen Erlaubnis fehlt. Allerdings hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat diese Beziehung durch den Hinweis darauf herzustellen versucht, daß der durch die Turbinen erzeugte Strom benötigt würde, um die wasserbautechnischen Anlagen, nämlich das Wehr mit seinen beweglichen Teilen, betriebsfähig zu halten. Diesen Überlegungen vermag sich der Senat aber aus folgenden Gründen nicht anzuschließen: In der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat ist bestätigt worden, daß der Heimfall hinsichtlich der elektrotechnischen Anlagen und der Wasserkraftmaschinen für den Beklagten wirtschaftlich sinnvoll nur dann sein kann, wenn im Zeitpunkt des Erlöschens der Erlaubnis, also voraussichtlich im Jahre 2026, die Energieerzeugung mit Hilfe der Ausnutzung von Wasserkraft noch rentabel ist. Ob dies der Fall sein wird, läßt sich gegenwärtig nicht übersehen. Unabhängig davon hält es der Senat jedoch nicht für sachgerecht, den Heimfall der Wasserkraftmaschinen allein deswegen unentgeltlich zuzulassen, weil der durch sie erzeugte Strom u.a. dem Betrieb der wasserbautechnischen Anlagen dienen kann. Es kann nämlich keinem vernünftigen Zweifel unterliegen, daß es dem Beklagten zu gegebener Zeit unschwer möglich sein wird, sich die für den Betrieb des Wehres benötigte Energie, deren Menge im Verhältnis zu der durch das Kraftwerk Legau erzeugten Energie (falls diese Erzeugung zu jener Zeit überhaupt noch rentabel möglich ist) nur geringfügig ist, auf andere Weise als mit Hilfe der unentgeltlich zu erwerbenden Turbinen zu beschaffen. Jedenfalls kann die für den Betrieb des Wehres etwa benötigte verhältnismäßig geringfügige Strommenge es nicht rechtfertigen, den Heimfall der Wasserkraftmaschinen unentgeltlich vorzusehen, ebensowenig wie damit der verbilligte Heimfall der elektrotechnischen Anlagen zu halten ist.

Insoweit - also in bezug auf die elektrotechnischen Anlagen und die Wasserkraftmaschinen - ist daher das Berufungsurteil aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen.

b)

Hinsichtlich der anderen zwischen den Beteiligten noch streitigen Punkte folgt der Senat hingegen jedenfalls im Ergebnis nicht dem Verwaltungsgericht, sondern der Auffassung des Berufungsgerichts.

Das gilt einmal zu der - im Berufungsurteil nicht weiter erörterten und im Prozeßganzen untergeordneten - Frage, ob die in Abschnitt I A § 5 Abs. II Satz 1 des Bescheides enthaltene Formulierung bestimmt genug sei, die Formulierung nämlich, die elektrotechnischen Anlagen seien an den Freistaat Bayern "in dem von diesem als erforderlich erachteten Umfang" abzutreten. Der Senat vermag den insoweit vom Verwaltungsgericht erhobenen Bedenken nicht zu folgen. Einmal sind die erwähnten Worte durchaus einer Auslegung fähig und würden dabei unschwer den Inhalt erhalten können, den das Verwaltungsgericht als hinreichend bestimmt ansehen würde ("in dem für eine künftige Energieversorgung durch den Staat erforderlichen Umfang"). Zum anderen gilt der vom Verwaltungsgericht aufgestellte Grundsatz, "daß gewährte Rechte und auferlegte Verpflichtungen ... hinreichend klar umschrieben sein müssen", nicht unumschränkt, so z.B. nicht für Widerrufsvorbehalte und die Voraussetzungen eines Widerrufs; ob - in dem Beispielsfall - das Gebrauchmachen vom Widerrufsvorbehalt zulässig ist und die Voraussetzungen für einen Widerruf vorliegen, kann grundsätzlich erst überprüft werden, wenn der Widerruf ausgesprochen worden ist. Ähnliches gilt hier hinsichtlich der Bestimmung des Umfangs der Heimfallverpflichtung für die elektrotechnischen Anlagen. Der Senat hat daher in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgerichtshof keinen Anlaß gesehen, die erwähnten Worte des § 5 Abs. II Satz 1 aufzuheben.

Der Senat stimmt weiter im Ergebnis mit dem Verwaltungsgerichtshof darin überein, daß gegen die Unentgeltlichkeit des Heimfalls hinsichtlich der wasserbautechnischen Anlagen und der dazugehörigen Grundstücke und Dienstbarkeiten keine durchgreifenden Bedenken bestehen. Im Gegensatz zu den elektrotechnischen Anlagen und zu den Wasserkraftmaschinen ist insoweit die Heimfallauflage von wasserwirtschaftlichen Erwägungen getragen. Sie gipfeln in der Überlegung, daß der Ausbau des Gewässers für Zwecke der Wasserkraftausnutzung den Gewässer zustand einschneidend und regelmäßig irreparabel verändert und daß daher die Stauanlagen usw. auch nach Beendigung der Stromerzeugung in der Regel weiter erhalten und betrieben werden müssen; das haben für den hier streitigen Fall auf Grund der jetzt möglichen Erkenntnisse Klägerin und Beklagter in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat ausdrücklich bestätigt. Die damit für den künftigen Unterhaltslastträger verbundene umfangreichere und aufwendigere Unterhaltslast läßt die Überlegung nicht als sachwidrig erscheinen, die Anlagen, die nach Erlöschen der Erlaubnis für ihn erhebliche Lasten zur Folge haben, und die dazugehörigen Grundstücke und Dienstbarkeiten unentgeltlich übereignet zu erhalten; dies gilt auch deswegen, weil es jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint, daß der Beklagte zu gegebener Zeit nach der dann etwa gegebenen Sach- und Rechtslage die Entfernung der Anlagen von der Klägerin hätte verlangen können. Demgegenüber kann es entgegen der Auffassung des Oberbundesanwalts nicht entscheidend sein, daß nach der gegenwärtig gegebenen Rechtslage des Art. 20 BayWG 1962 die wasserwirtschaftliche Sachherrschaft dem Beklagten auch dann zusteht und damit die Wahrung der wasserwirtschaftlichen Belange ermöglicht, wenn die wasserbautechnischen Anlagen und die Grundstücke im Eigentum der Klägerin verbleiben. Allerdings trifft Art. 20 BayWG 1962 Vorkehrungen für den Fall des Erlöschens einer Erlaubnis oder Bewilligung und sieht aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit u.a. die Verpflichtung des Unternehmers vor, die Anlagen für die Benutzung des Gewässers ganz oder teilweise bestehen zu lassen oder auf seine Kosten zu beseitigen und den früheren Zustand wiederherzustellen. Diese Vorschrift schließt jedoch selbst unter der Geltung des Bayerischen Wassergesetzes von 1962 Auflagen nicht aus, die - wie es Art. 4 Abs. 3 a.a.O. sogar ausdrücklich vorsieht - u.a. die Folgen eines Erlöschens der Erlaubnis oder Bewilligung unter den dort näher bezeichneten Gesichtspunkten regeln können - dies also auch u.U. abweichend von den in Art. 20 a.a.O. für den Fall der Nichtregelung vorgesehenen Folgen; freilich darf dies stets nur unter der Voraussetzung der Sachbezogenheit der Auflagen geschehen, die hier - wie erwähnt - für die wasserbautechnischen Anlagen und die Grundstücke und Dienstbarkeiten nicht verneint werden kann. Art. 20 BayWG 1962 kann diese Möglichkeit, in Auflagen die Folgen des Erlöschens der Erlaubnis näher zu umschreiben, erst recht nicht rückwirkend für Erlaubnisse ausschließen, die vor seinem Inkrafttreten erteilt worden sind. Der Zulässigkeit des unentgeltlichen Heimfalls kann schließlich nicht entgegengehalten werden, daß er - da die wasserwirtschaftlichen Belange auch über Art. 20 BayWG 1962 gewahrt bleiben könnten - lediglich fiskalischen Zwecken diene. Mit Recht ist dem der Beklagte entgegengetreten. In der Tat darf das Bemühen des Staates, ihm obliegende - zudem äußerst kostspielige - Aufgaben im Interesse der steuerzahlenden Bürger nach Möglichkeit kostensparend durchzuführen und zu diesem Zweck mit Hilfe von Heimfallauflagen Unternehmer teilweise zu belasten, die ihrerseits aus langfristigen Erlaubnissen Nutzen ziehen konnten, nicht dahin abgewertet werden, daß dieses Bemühen lediglich als "fiskalischen" Zwecken dienend bezeichnet wird.

Danach ist die Auflage in Abschnitt I A § 5 Abs. I des Erlaubnisbescheides, die die Klägerin verpflichtet, unter den dort näher bezeichneten Voraussetzungen auf Verlangen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern die wasserbautechnischen Anlagen, die Grundstücke und Dienstbarkeiten unentgeltlich an den Freistaat Bayern zu übertragen, nicht zu beanstanden. Die Klage, muß daher insoweit abgewiesen werden. Der Senat sieht sich aber veranlaßt darauf hinzuweisen, daß damit die Frage nicht entschieden ist und nicht entschieden werden kann, ob die Inanspruchnahme des unentgeltlichen Heimfalls durch den Beklagten nach Erlöschen der Erlaubnis, also voraussichtlich im Jahre 2026, unter den dann gegebenen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen gerechtfertigt sein wird. Zutreffend hat der Oberbundesanwalt darauf hingewiesen, daß es - jedenfalls nach der jetzt gegebenen Rechtslage - nicht mehr als sachbezogen angesehen werden könnte, wenn etwa im Falle der Rentabilität einer weiteren Energieerzeugung mit Hilfe von Wasserkraft im Jahre 2026 der Beklagte in die Lage versetzt würde, unentgeltlich einen erheblichen Teil der Energieerzeugungsanlage zu erwerben, nämlich die wasserbautechnischen Anlagen und die Grundstücke, die für die Energieerzeugung von gleicher Bedeutung sind wie die Wasserkraftmaschinen und die sonstigen elektrotechnischen Anlagen. Ob und unter welchen Voraussetzungen das Gebrauchmachen von den Möglichkeiten des Abschnitts I A § 5 Abs. I des Erlaubnisbescheides durch den Beklagten rechtmäßig sein wird, läßt sich also zur Zeit noch nicht übersehen. Auch hier gilt das bereits in anderem Zusammenhang Gesagte: Ebenso wie die Zulässigkeit eines Widerrufsvorbehalts nicht die Frage präjudiziert, ob der auf Grund des Vorbehalts ausgesprochene Widerruf auch unter den konkreten Umständen zulässig ist, steht es hier mit der Bestätigung der unentgeltlichen Heimfallklausel durch den erkennenden Senat.

Mit der damit angesprochenen Fragestellung hängt es zusammen, daß - abgesehen vom Fehlen anderer Voraussetzungen - entgegen der Auffassung der Klägerin in der Auflage des unentgeltlichen Heimfalls eine gegen Art. 15 GG verstoßende oder diese Verfassungsnorm umgehende Sozialisierung nicht gesehen werden kann. Dient nach dem oben Gesagten die Heimfallklausel wasserwirtschaftlichen Erfordernissen und ist sie durch sie gerechtfertigt, dann kann von vornherein keine Rede davon sein, daß eine Überführung in Gemeineigentum "zum Zwecke der Vergesellschaftung" beabsichtigt sei; mit Recht hat der Oberbundesanwalt auf das Urteil vom 19. Dezember 1963 - BVerwG I C 77.60 - (BVerwGE 17, 306 [314]) hingewiesen, in dem zutreffend eine Sozialisierung nur für den Fall in Betracht gezogen wird, daß eine Maßnahme beabsichtigt, gleichsam auf kaltem Wege der Gemeinwirtschaft Raum zu schaffen. Eine solche Absicht des Beklagten anzunehmen, ist derzeit durch nichts gerechtfertigt; erst das Gebrauchmachen von den Möglichkeiten der Heimfallklausel bei Erlöschen der Erlaubnis und die damit verbundenen Absichten könnten allenfalls in jenem Zeitpunkt Anhaltspunkte in dieser Richtung ergeben.

Ähnliches gilt für die Auffassung der Klägerin, in der Heimfallklausel liege eine durch Art. 14 GG nicht gedeckte entschädigungslose Enteignung. Wie hinsichtlich der Annahme einer unzulässigen Sozialisierung würde die Frage einer entschädigungslosen Enteignung erst bei Anwendung der Heimfallklausel akut. Darüber hinaus geht auch aus anderen Gründen die Annahme einer unzulässigen Enteignung fehl. Es ist anerkannt, daß eine lediglich formale "unentgeltliche" Überlassung von Grundeigentum oder anderen dem Eigentumsschutz unterliegenden Gegenständen zu einem öffentlich-rechtlichen Zweck für sich allein noch nicht in jedem Fall eine Umgehung des Verbots der entschädigungslosen Enteignung darstellt (vgl. Urteil des BGH vom 21. November 1957 - III ZR 250/55 - [BGHZ 26, 84[BGH 21.11.1957 - III ZR 250/55] [88/89]] mit Anmerkung Pagendarm in LM Nr. 69 zu Art. 14 GG). Was der Bundesgerichtshof in dem zuletzt genannten Urteil vor allem unter wirtschaftlicher Wertung des Gesamtvorgangs für einen zivilrechtlichen Kopplungsvertrag ausgeführt hat, gilt in gleicher Weise für öffentlich-rechtliche Verträge und für die Erteilung von Erlaubnissen unter Auflagen (vgl. denn auch die Heranziehung grundsätzlich der gleichen Gesichtspunkte etwa bei Wolff, Verwaltungsrecht I, 7. Aufl. 1968, S. 157, 283 und 320 f.). Ist das, was der Bürger erhält oder - wie hier im Fall der Heimfallverpflichtung bei Beendigung der Beziehungen zwischen den Beteiligten - vorher erhalten hat, angemessen im Verhältnis zu dem, was er an Leistungen erbringt, so ist unter enteignungsrechtlichen Gesichtspunkten die Kopplung einer im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnis mit einer unentgeltlichen Heimfallverpflichtung nicht zu beanstanden. Gleiches gilt, wenn dem Bürger im Wege der Auflage eine Leistung als Äquivalent für besondere Belastungen abgefordert wird, die dem Staat im Zusammenhang mit der Erlaubnis oder - wie hier - nach deren Erlöschen entstehen, wenn also, wie es nach dem oben Gesagten der Fall ist, die Auflage auf sachbezogenen Erwägungen beruht und durch Erfordernisse gerechtfertigt ist, denen die zuständige Behörde Rechnung zu tragen hat oder jedenfalls Rechnung tragen darf.

Schließlich verstößt die Heimfallklausel nicht gegen die Anordnung über die Zulässigkeit von Konzessionsangaben der Unternehmen und Betriebe zur Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser an Gemeinden und Gemeindeverbände (KAE) vom 4. März 1941 (RAnz. 1941 Nr. 57 und 120) i.d.F. des Gesetzes vom 24. Dezember 1956 (BGBl. I S. 1076). Es kann offenbleiben, ob diese Anordnung auf die Länder anwendbar ist, was der Beklagte in Zweifel zieht; denn die Voraussetzungen des § 1 der Ausführungsanordnung zur Konzessionsabgabenanordnung (A/KAE) vom 27. Februar 1943 sind jedenfalls nicht erfüllt. Ob die Hier ein Verkehrsraum ist, mag dabei gleichfalls offenbleiben; jedenfalls dienen die nach § 13 A/KAE in Verbindung mit § 6 KAE als verbilligte und nicht mehr zulässige Sachleistung geltenden Heimfallverpflichtungen hier nicht als Entgelt "für die Gestattung der Benutzung der Verkehrsräume zur Verlegung von Versorgungsleitungen".

Soweit es um die wasserbautechnischen Anlagen, die Grundstücke und die Dienstbarkeiten in Abschnitt I A § 5 Abs. I und um § 5 Abs. II geht, ist daher die Revision der Klägerin zurückzuweisen.

4.

Soweit der Senat die Aufhebung einzelner Teile der Heimfallauflagen durch das Verwaltungsgericht bestätigt und insoweit die Berufung des Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil zurückweist (vgl. oben zu 3 a), ist er daran - wie der Oberbundesanwalt zutreffend hervorgehoben hat - nicht gehindert durch den vom Beklagten in der Revisionserwiderung hervorgehobenen Zusammenhang zwischen Erlaubnis und angefochtener Auflage. Der Beklagte hat dazu die Auffassung vertreten, mit dem Wegfall der Auflage entfiele auch die Erlaubnis selbst, da Auflage und Erlaubnis in solch engem inneren Zusammenhang stünden, daß eine Erlaubnis ohne diese Auflage in gleicher Weise nicht erteilt worden wäre. Diese Argumentation begegnet sich mit Äußerungen in Schrifttum und Rechtsprechung, daß durch die Aufhebung einer Auflage nicht einer Behörde ein in ihrem Ermessen stehender begünstigender Verwaltungsakt aufgezwungen werden dürfe, den sie so gerade nicht habe erlassen wollen (vgl. z.B. OVG Berlin in NJW 1964, 1152 [OVG Berlin 19.12.1963 - II B 38/62]; VG Bremen in NJW 1965, 1196 = ZfW 1966, 110 [VG Bremen 11.11.1964 - I A 212/63] mit zustimmender Anmerkung Wacke S. 116; vgl. auch VG Düsseldorf in ZfW 1969, 38). Der Senat vermag dem jedenfalls für den vorliegenden Fall nicht zu folgen. Die Heimfallklauseln sind eindeutig als Auflagen ausgestaltet; sie legen Verpflichtungen der Klägerin fest. Als solche sind sie grundsätzlich selbständig anfechtbar und daher grundsätzlich auch selbständig aufhebbar, anders als eine Bedingung (vgl. dazu das Urteil des Senats vom 29. März 1968 - BVerwG IV C 27.67 - [BVerwGE 29, 261]). Wenn die selbständige Anfechtbarkeit und Aufhebbarkeit einer jeden Auflage davon abhängig gemacht würde, ob die Behörde den Verwaltungsakt ohne diese Auflage nicht erlassen hätte, dann würde in prozessualer Hinsicht der Unterschied zwischen Bedingung und Auflage bei Verwaltungsakten, die im Ermessen der Behörde stehen, praktisch aufgegeben oder von einer nachträglichen Erklärung der Behörden über ihre Ermessens Vorstellungen abhängig gemacht werden. Soll die Unterscheidung einen Sinn behalten - und sie hat ihn durchaus -, dann muß dieser auch darin bestehen, daß die Auflage im Gegensatz zur Bedingung grundsätzlich der selbständigen Anfechtung unterliegt. Freilich gibt es Ausnahmen, insbesondere bei Auflagen, die den Gegenstand der Bewilligung selbst berühren bzw. abändern (modifizierende Auflagen), daher rechtlich von der Bewilligung nicht zu trennen sind und mithin wegen der Unteilbarkeit des im Streit befindlichen Gegenstandes nicht isoliert angefochten und aufgehoben werden können (vgl. Weyreuther in DVBl. 1969, 232, 295 [297] sowie den Beschluß des Senats vom 9. April 1970 - BVerwG IV B 223.69 -). Die erwähnte oder eine ihr vergleichbare Ausnahme liegt hier jedoch nicht vor. An dem Inhalt der Erlaubnis ändert sich nichts, wenn die Auflagen - hier ohnehin nur teilweise - wegfallen. Der Senat verkennt nicht, daß damit der Behörde scheinbar - wie gelegentlich gesagt wird (vgl. OVG Berlin, VG Bremen und Wacke a.a.O.) - ein Verwaltungsakt durch Aufhebung einer Auflage auf gezwungen wird, den sie so nicht erlassen hat, nicht erlassen wollte und - weil, in ihrem Ermessen stehend - auch nicht zu erlassen brauchte. Doch dagegen kann sich die Behörde im allgemeinen sichern, etwa dadurch, daß sie sich für den Fall der Aufhebung von Auflagen das Nachschieben anderer Auflagen vorbehält; in § 7 Abs. 4 des Ausländergesetzes etwa sind solche nachträglichen Bedingungen und Auflagen auch ausdrücklich vorgesehen. Gerade im vorliegenden Falle hätte ein solcher Vorbehalt nahegelegen, da der Beklagte von vornherein wußte, daß die Klägerin sich gegen die Heimfallklausel wehren würde; dies zeigen deutlich die schriftlichen Auseinandersetzungen um den Abschnitt XI des Erbbaurechts Vertrages. Wenn der Beklagte sich damals sogar für den Fall, daß die Heimfallbestimmungen "wider Erwarten" im wasserrechtlichen Verfahren wegfallen sollten, zur Änderung des Erbbaurechts Vertrages bereit erklärte (wenn auch in unklarer Form), so läßt dies erkennen, daß der Heimfall oder gar dessen hier nur noch umstrittene und zudem lediglich teilweise beseitigte Unentgeltlichkeit keineswegs unabdingbare Voraussetzung der Erlaubnis sein sollte, und zwar auch nicht nach den Vorstellungen des Beklagten.

5.

Der Senat hat davon abgesehen, die Urteilsaussprüche des Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts lediglich abzuändern, sondern zwecks größerer Klarheit unter II des Urteilsausspruches alle Punkte aufgeführt, in denen der Beschluß des Landratsamts Memmingen vom 25. März 1959 geändert worden ist. Dies ist auch insoweit geschehen, als die Änderungen bereits rechtskräftig waren, weil sie im Berufungs- oder im Revisionsverfahren nicht mehr angegriffen worden sind; das gilt für II Buchst. a Nrn. 5 und 6 und Buchst. b des Urteilstenors, so daß insoweit von einer Begründung zur Sache abgesehen werden mußte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 189 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 74 BVerwGG.