Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.12.1964, Az.: BVerwG II C 76.61

I.

Der im Jahre 1908 geborene Kläger bestand im Jahre 1933 die erste juristische Staatsprüfung. In der folgenden Zeit war er Gerichtsreferendar im juristischen Vorbereitungsdienst und in den Jahren 1934 bis 1939 mit Unterbrechungen auch als Referent im Reichsausschuß für Fremdenverkehr in Berlin tätig. Am 31. März 1939 schied er aus dem juristischen Vorbereitungsdienst endgültig aus.

Er wurde zum 15. August 1939 als Kriminalkommissaranwärter zur Kriminalpolizeileitstelle Berlin einberufen. Nach dem Bestehen der Kriminalpolizeiprüfung wurde er am 29. Januar 1942 zum Kriminalkommissar im Beamtenverhältnis auf Probe ernannt, am 15. August 1942 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit als Kriminalkommissar angestellt und am 1. Januar 1944 zum Kriminalrat ernannt.

Nachdem er zunächst bei der Kriminalpolizeileitstelle Berlin beschäftigt worden war, wurde er im April 1943 zum Reichssicherheitshauptamt - Amt VI Gruppe B "West" - abgeordnet. Seit Oktober 1943 leitete er die Dienststelle dieses Amtes und vom August 1944 bis zum Mai 1945 in Marburg und in Innsbruck. Er erhielt im Wege der Angleichung den Rang eines SS-Obersturmführers und war seit dem Jahre 1932 Mitglied der NSDAP.

Im Jahre 1952 wurde der Kläger in Baden in den juristischen Vorbereitungsdienst übernommen. Er bestand am 1. Februar 1955 die zweite juristische Staatsprüfung und war danach Anwaltsvertreter.

Er trat sodann in den Kriminalpolizeidienst des Landes Nordrhein-Westfalen über. Dort erhielt er durch Urkunde vom 20. Juli 1956 als Kriminalkommissar die Rechtsstellung eines Beamten auf Lebenszeit; am 2. September 1957 wurde er zum Kriminaloberkommissar befördert.

In einem Gesuch an den Innenminister des beklagten Landes Nordrhein-Westfalen vom 23. September 1957 bat der Kläger um seine Übernahme in den höheren Dienst der allgemeinen und inneren Verwaltung. Der Innenminister sah in einem Aktenvermerk vom 2. Juli 1958 den Kläger als "FDP-Mann" für die Stelle des Leiters des Polizeiamtes in Leverkusen vor und ordnete an, den Vorschlag bis zum nächsten Tage "entscheidungsreif" vorzulegen. Hiergegen äußerte der Abteilungsleiter II (Leiter der Personalabteilung) des Innenministeriums in einem zur Vorlage an den Minister bestimmten Aktenvermerk wegen der "politischen Vorbelastung" des Klägers Bedenken.

Durch Erlaß vom 4. Juli 1958 ordnete der Innenminister den Kläger mit Wirkung vom 1. August 1958 an das Polizeiamt Leverkusen ab und beauftragte ihn mit der Wahrnehmung der Geschäfte des Leiters dieser Behörde. Gleichzeitig bat er den Finanzminister, der Ernennung des Klägers zum Regierungsrat als Leiter des genannten Polizeiamtes zuzustimmen, mit dem Bemerken, daß er beabsichtige, dem Kabinett diese Ernennung vorzuschlagen. Diesen Personalvorschlag ließ er ebenfalls unter dem 4. Juli 1958 dem Chef der Staatskanzlei mit der Bitte zugehen, die Zustimmung der Kabinettsmitglieder herbeizuführen. Ferner gab der Innenminister von dem Personalvorschlag dem Vorsitzenden des Polizeibeirats in Leverkusen zur Durchführung der gesetzlich vorgeschriebenen Anhörung des Kreispolizeibeirats und mit der Bitte um Mitteilung des Ergebnisses Kenntnis.

"Durch Kabinettsbeschluß im Umlaufverfahren gemäß § 20 der Geschäftsordnung der Landesregierung vom 8. Juli 1952" beschloß die Landesregierung die Ernennung des Klägers zum Regierungsrat und zum Leiter des Polizeiamtes Leverkusen. Dieser Beschluß war nicht von dem Finanzminister, dem Justizminister und dem Minister für Wirtschaft und Verkehr unterschrieben. In der Kabinettsitzung vom 8. Juli 1958 nahm die Landesregierung jedoch "von dem Kabinettsbeschluß im Umlaufverfahren vom 4.7.1958 Kenntnis". Als der Innenminister daraufhin am 9. Juli 1958 von der Abteilung II seines Ministeriums die Ernennungsurkunde für den Kläger anforderte, äußerte der Leiter dieser Abteilung hiergegen erneut Bedenken mit dem Hinweis auf das Fehlen der Unterschriften von drei Ministern, der Stellungnahme des Kreispolizeibeirates sowie der Zustimmung des Finanzministers.

Infolge der Landtagswahl vom 6. Juli 1958 trat in Nordrhein-Westfalen ein Regierungswechsel ein. Anstelle des Abgeordneten B. (SPD) wurde der Rechtsanwalt Dr. D. (CDU) Innenminister. In der Beförderungsangelegenheit des Klägers bat der Abteilungsleiter II des Innenministeriums am 21. Juli 1958 den zuständigen Gruppenleiter um weitere Veranlassung mit dem Hinweis, eine Rückfrage habe ergeben, daß mit der Zustimmung des Kreispolizeibeirates nicht zu rechnen sei. Durch Schreiben an den Innenminister vom 29. Juli 1958 teilte der Polizeibeirat mit, er habe in seiner Sitzung vom 23. Juli 1958 den Vorschlag, die Stelle des Polizeiamtsleiters mit dem Kläger zu besetzen, abgelehnt.

Durch Erlaß vom 25. Juli 1958 hob der den Innenminister vertretende Staatssekretär die Abordnung des Klägers an das Polizeiamt Leverkusen auf. Die Annahme dieses Erlasses verweigerte der Kläger mit der Begründung, es sei ihm unmöglich, im Augenblick die gesamte Rechtslage zu übersehen, und mit der Bitte, die Unterschriftsleistung um eine angemessene Zeit zurückzustellen. Der Kläger trat den Dienst bei dem Polizeiamt in Leverkusen nicht an. Er erhielt auch keine Ernennungsurkunde. In einer Besprechung am 27. November 1958 eröffnete der Leiter der Abteilung II des Innenministeriums dem Kläger die Gründe für den Aufhebungserlaß vom 25. Juli 1958.

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat die nunmehr, von dem Kläger erhobene Klage mit dem Antrag,

durch Urteil vom 12. Oktober 1960 abgewiesen. Mit der hiergegen eingelegten Berufung hat der Kläger beantragt:

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat durch Urteil vom 24. März 1961 die Berufung zurückgewiesen, im wesentlichen aus den folgenden Gründen:

Der Erlaß vom 25. Juli 1958 sei nicht mangels Zustellung nichtig. Er sei dem Kläger nach § 2 Abs. 2 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. Juli 1957 (GVBl. S. 213) wirksam zugestellt worden. Denn dem Kläger sei - was er nicht bestreite - am 5. September 1958 Einsicht in den Erlaß gewährt worden. Die gesetzlich vorgeschriebene Niederschrift darüber sei zwar an diesem Tage nur unvollständig angefertigt, jedoch am 2. Juni 1960 in eine dem Gesetz entsprechende Form gebracht worden. Dies genüge, weil das Gesetz eine Vorschrift über die Zeit der Niederschrift nicht enthalte. Auf einen Mangel oder auf das Unterbleiben der Zustellung könne der Kläger sich übrigens nach dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht berufen, weil er die Annahme des Erlasses ohne gesetzlichen Grund und entgegen der ihm von seinem Vorgesetzten erteilten Weisung "verweigert" habe. Seine Auffassung, daß die Aufhebung der Abordnung ungerechtfertigt sei, hätte er durch Einlegung der ihm nach der Rechtsordnung zustehenden Rechtsbehelfe zur Geltung bringen können, nicht aber mit der Weigerung, den Erlaß in formgerechter Weise zur Kenntnis zu nehmen.

Für die Entscheidung über den Hilfsantrag (12), den Erlaß vom 25. Juli 1958 als rechtswidrig aufzuheben, und über die weiteren Anträge komme es entscheidend auf die Rechtslage an, in der der Kläger sich damals befunden habe. Seine Ernennung zum Reglerungsrat "als Leiter des Polizeiamtes in Leverkusen" sei zwar beabsichtigt gewesen, jedoch mangels Aushändigung einer Ernennungsurkunde nicht wirksam geworden. Ob die Landesregierung einen vorbehaltlosen Beschluß über die Ernennung des Klägers gefaßt habe, sei zudem zweifelhaft. Denn der erst am 14. September 1957 zum Kriminaloberkommissar beförderte Kläger habe nach § 24 Abs. 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. Juni 1954 (GVBl. S. 237) - LBG - frühestens am 14. September 1958 erneut befördert werden dürfen. Mit Recht habe der Innenminister deshalb am 4. Juli 1958 unter Hinweis auf diese Vorschrift die Zustimmung des Finanzministers nachgesucht. Selbst wenn aber der Kabinettsbeschluß über die Ernennung des Klägers zum Regierungsrat als vorbehaltlos anzusehen wäre und es dem Fachminister überlassen haben sollte, nach Maßgabe der Entscheidung des Finanzministers entweder die Ernennungsurkunde auszustellen und auszuhändigen oder die Aufhebung des Ernennungsbeschlusses herbeizuführen, hätte die Verwaltungsbehörde vor Behebung der aus § 24 LBG sich ergebenden Zweifel gegen die Vollziehung des Kabinettsbeschlusses Bedenken haben müssen.

Die Beförderung zum Regierungsrat sei dem Kläger auch nicht rechtswirksam zugesichert worden.

Der Abordnungserlaß vom 4. Juli 1958 habe weder hinsichtlich der Dauer der Abordnung noch bezüglich der Beförderung eine bindende Zusicherung enthalten. In letzterer Hinsicht habe es schon an der Zuständigkeit des Ministers gefehlt. Weder der Innenminister selbst noch der Gruppenleiter II B des Innenministeriums, dessen Handzeichen der Abordnungserlaß trage, hätten zudem den Willen gehabt oder geäußert, durch den Abordnungserlaß eine bindende Ernennungszusicherung zu geben. Dies ergebe sich schon aus dem in dem Entwurf des Personalvorschlags enthaltenen Hinweis auf die Notwendigkeit der - noch nicht vorliegenden - Zustimmung des Finanzministers. Zudem habe der Beklagte hierzu in der mündlichen Verhandlung überzeugend vorgetragen, in "Ausnahmefallen" der hier vorliegenden Art sei die Zustimmung des Finanzministers erfahrungsgemäß nicht sicher und werde sie nicht selten abgelehnt. Es sei auch aus diesem Grunde nicht anzunehmen, daß das Innenministerium den Willen gehabt habe, eine bindende Zusage zu machen oder zum. Ausdruck zu bringen.

Daß der Innenminister selbst bei dieser Lage und im Gegensatz zu den sachbearbeitenden Beamten seines Ministeriums beabsichtigt haben könnte, sich dem Kläger gegenüber bezüglich dessen Ernennung zum Regierungsrat zu binden, sei in hohem Grade unwahrscheinlich. Jedenfalls habe er einen dahin gehenden Bindungswillen nicht in der gebotenen Weise geäußert. Die von der Gruppe II B entworfenen Erlasse enthielten an keiner Stelle einen Ausdruck, der dem Kläger über eine Aussicht auf die Ernennung hinaus ein Recht oder auch nur eine Anwartschaft auf sie einräume. Die persönliche Unterschrift des Ministers unter dem Abordnungserlaß bekräftige allenfalls den zum Ausdruck gebrachten Inhalt des Verwaltungsaktes, erweitere diesen jedoch nicht auf einen Sinn, der nicht zum Ausdruck gebracht worden sei. Auch aus der - möglicherweise von der sonstigen Übung abweichenden - förmlichen Zustellung des Abordnungserlasses seien die von dem Kläger behaupteten Rechtsfolgen nicht herzuleiten.

Der Kabinettsbeschluß vom 4. Juli 1958 selbst sei dem Kläger nicht bekanntgegeben worden. Auch insoweit fehle es also an einer Willensäußerung gegenüber dem Kläger.

In der Unterredung vom 27. November 1958 habe der Leiter der Abteilung II dem Kläger gegenüber - wie dieser selbst vorgetragen habe - die Absicht des Innenministers, den Kläger "zu gegebener Zeit in den höheren Dienst zu übernehmen", nur "durchblicken" lassen, also die Beförderung nicht zugesichert. Das gleiche müsse für eine etwaige "positive Einstellung" des Innenministers Dr. D. und des Staatssekretärs L. zu der Ernennung des Klägers gelten, wenn diese Einstellung - wie der Kläger vortrage - in den Erklärungen der Genannten gegenüber dem Prozeßbevollmächtigten des Klägers und gegenüber dem Abgeordneten Dr. E. zum Ausdruck gelangt sein sollte. Daß der Minister und der Staatssekretär bei derartigen Erklärungen den Willen gehabt hätten, die Ernennungsbehörde durch eine wirksame Zusage zu binden, sei um so weniger anzunehmen, als ihnen als erfahrenen Juristen die alleinige Zuständigkeit der Landesregierung zur Ernennung eines Beamten des höheren Dienstes bekannt gewesen und nicht, anzunehmen sei, daß sie diese aus Artikel 58 der Landesverfassung und aus § 11 LBG sich ergebende Zuständigkeit bewußt verletzt hätten. Im übrigen ließe eine "positive Einstellung" der Genannten zu einer Übernahme des Klägers in den höheren Dienst nur erkennen, daß der Erklärende die Lage in einem für den Kläger günstigen Sinne gesehen habe, vielleicht auch, daß er sich in diesem Sinne für den Kläger verwenden wolle, nicht aber, daß die Ernennungsbehörde durch eine Zusage gebunden und dem Kläger ein Recht oder auch nur eine Anwartschaft auf die Ernennung eingeräumt werde.

Auch soweit der Kläger mit seinen Anträgen (II und III) aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht Ansprüche herleite, sei die Klage unbegründet.

Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn erstrecke sich zwar auch auf die ordnungsmäßige Behandlung von Beförderungen. Insoweit lasse sich jedoch eine Verletzung der Fürsorgepflicht durch den Beklagten nicht feststellen. Die ablehnende Stellungnahme des Kreispolizeibeirats sei zwar nicht bindend gewesen. Sie hätte jedoch mit Rücksicht darauf, daß der Kläger im Jahre 1943 zum Befehlshaber der Sicherheitspolizei und des SD in Belgien abgeordnet worden sei und Dienststellen des Reichssicherheitshauptamtes in Brüssel, Marburg und Innsbruck im Angleichungsrang eines SS-Obersturmführers geleitet habe, nicht übergangen werden dürfen. Solche Einzelumstände hätten im Falle einer dennoch vorgenommenen Ernennung Mißtrauen bei der. Bevölkerung erzeugen können und ungünstige Folgen mit aller Sicherheit voraussehen lassen. Es habe zudem die für die Ernennung erforderliche Zustimmung des Finanzministers gefehlt. Überdies hätten einer Beförderung des Klägers in eine Stelle des höheren Dienstes nach dem 14. September 1960 auch laufbahnrechtliche Bedenken entgegengestanden. In der Kriminalpolizei habe eine solche Beförderung (zum Kriminalrat) die Ableistung der III. Fachprüfung vorausgesetzt; Ausnahmen und Abweichungen hiervon seien nicht vorgesehen (§§ 30, 14, 15, 40 der Laufbahnverordnung der Polizeivollzugsbeamten vom 1. April 1957 - GVBl. S. 89 -). Der von dem Kläger erstrebte Aufstieg unter Übernahme in die allgemeine und innere Verwaltung als Regierungsrat setze voraus, daß der Beamte seine "Laufbahn durchlaufen" habe (§ 33 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen vom 3. Juni 1958 - GVBl. S. 269 -). Insoweit könnten bei dem Kläger Zweifel bestehen, weil er die höchste Stufe des gehobenen Kriminaldienstes (Kriminalhauptkommissar) noch nicht erreicht gehabt habe. Schließlich sei auch der Umstand, daß der Kläger mit Aufgaben betraut gewesen sei, die bestimmungsgemäß Beamten des höheren Dienstes oblägen, nicht von solchem Gericht, daß dadurch die Bedenken gegen die Übernahme des Klägers in den höheren Dienst ausgeräumt gewesen wären.

Da sich hiernach weder eine Zusicherung zugunsten des Klägers noch eine Fürsorgepflichtverletzung seitens des Dienstherrn annehmen lasse, verletze die Aufhebung der Abordnung, die als "vorübergehende" Maßnahme jederzeit habe widerrufen werden können, den Kläger nicht in seinen Rechten. Das Klagebegehren zu I 2 (Hilfsantrag) sei deshalb ebenso unbegründet wie die Anträge zu II 1, 2 und III. - Die Klage sei daher zu Recht abgewiesen worden.

Gegen dieses Berufungsurteil richtet sich die zugelassene Revision des Klägers. Nach deren Einlegung wurde der Kläger im Jahre 1963 zunächst zum Regierungsassessor und sodann zum Regierungsrat ernannt. Seit dem 1. Februar 1963 erhält er Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 13. Mit der Revision wird beantragt,

Die Revision rügt die Verletzung sachlichen Rechts.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

Dem Revisionsantrag zu 1, die vorinstanzlichen Urteile aufzuheben, könnte nur stattgegeben werden, wenn der Kläger mit einem der weiteren Revisionsanträge (zu 2 bis 5) obsiegen würde. Dies ist jedoch aus den nachstehenden Gründen nicht der Fall.

Mit dem Revisionsantrag zu 2 beschränkt der Kläger den Berufungsantrag zu I 2 durch die Einfügung der Worte "soweit er (der Erlaß vom 25. Juli 1958) den Kläger überhaupt von der Übernahme in den höheren Dienst ... ausschloß". Der in dieser Weise beschränkte Antrag erweist sich ohne weiteres als unbegründet. Denn der Erlaß vom 25. Juli 1950 enthält nach seinem festgestellten eindeutigen Wortlaut ausschließlich die Aufhebung der durch den Erlaß vom 4. Juli 1958 verfügten Abordnung des Klägers an das Polizeiamt Leverkusen. Daß der Kläger mit dem Aufhebungserlaß vom 25. Juli 1958 von der Übernahme in den höheren Dienst endgültig ("überhaupt") ausgeschlossen werden sollte, ist weder dem Wortlaut noch den von dem Berufungsgericht festgestellten Begleitumständen dieses Erlasses zu entnehmen. Der Kläger identifiziert anscheinend den allein dem Wortlaut und Sinn zu entnehmenden Inhalt des Erlasses vom 25. Juli 1958 mit dessen möglichen Beweggründen oder mit dessen potentiellen Auswirkungen. Das ist ebenso irrig wie unzulässig. Enthält hiernach der Erlaß vom 25. Juli 1958 nicht den mit dem Revisionsantrag zu 2. allein noch angefochtenen Ausschluß von der Übernahme in den höheren Dienst, so geht dieser nunmehr hierauf beschränkte Antrag ins Leere. Denn der Erlaß vom 25. Juli 1958 kann nicht wegen eines Ausspruchs, den er nicht enthält, nichtig oder rechtswidrig sein. Schon aus diesem Grunde erübrigt es sich, auf das Revisionsverbringen einzugehen, dieser Erlaß sei nicht ordnungsmäßig zugestellt worden, und die von der Revision aufgeworfene Rechtsfrage zu erörtern, ob der Erlaß mangels Begründung oder mangels Anhörung des Klägers vor seiner Zustellung fehlerhaft ist.

Auch dem Revisionsantrag zu 3 ist der Erfolg zu versagen.

Die Darlegungen des Berufungsgerichts mit dem Ergebnis, daß dem Kläger die Übernahme in den höheren Dienst nicht zugesichert worden sei, lassen einen Rechtsfehler nicht erkennen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine beamtenrechtliche Zusicherung nur dann rechtsverbindlich, wenn sie von der zuständigen Stelle mit dem unmißverständlichen Willen der Bindung erteilt worden ist (BVerwG, Urteil vom 12. Juli 1961 - BVerwG VI C 155.59 - mit Hinweis auf BGHZ 23, 36[BGH 20.12.1956 - III ZR 97/55] nebst dortigen Nachweisen; BVerwG, Urteil vom 17. Mai 1962 - BVerwG II C 87.59 - [ZBR 1963 S. 215, 216]). Für die Annahme einer beamtenrechtlichen Zusicherung genügt mithin nicht ein bloßes In-Aussicht-Stellen, Befürworten oder Vorschlagen einer beamtenrechtlichen Maßnahme (vgl. Wilhelm in ZBR 1963 S. 335; Bank in ZBR 1964 S. 38 [39]). Diese Grundsätze hat das Berufungsgericht nicht verkannt. Es hat in dem angefochtenen Urteil aus den von ihm hierzu getroffenen tatsächlichen Feststellungen ohne Verstoß gegen die Denkgesetze oder allgemeinen Erfahrungssätze die Schlußfolgerungen gezogen, daß die für die Vorbereitung und den Vollzug der Abordnung und der Beförderung des Klägers zuständigen Behörden und Amtspersonen weder bezüglich der Dauer der Abordnung noch bezüglich der bei Verfügung der Abordnung zwar zunächst beabsichtigten, jedoch schließlich nicht formgerecht vollzogenen Beförderung eine bindende Zusage geben wollten und daß ihre Erklärungen auch nicht als bindende Zusagen ausgelegt werden können. Die tatsächlichen Feststellungen und die aus ihnen gezogenen Schlußfolgerungen tragen die Entscheidung, daß der Kläger den mit dem Revisionsantrag zu 3 geltend gemachten Rechtsanspruch auf Nachzahlung der Dienstbezüge eines Regierungsrats für die Zeit vom 1. August 1958 bis zum 31. Januar 1963 aus dem rechtlichen Gesichtspunkt einer Schadensersatzforderung wegen schuldhafter Nichterfüllung einer beamtenrechtlichen Zusicherung nicht herleiten kann.

Dem Beklagten kann auch eine schuldhafte Verletzung der aus dem Beamtenverhältnis sich ergebenden Fürsorgepflicht nicht zum Vorwurf gemacht werden.

Ein Beamter hat in aller Regel gegen seinen Dienstherrn keinen Rechtsanspruch auf Beförderung, und zwar auch nicht auf Grund der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht. Die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht besteht nämlich nur in den Grenzen des jeweils von dem Beklagten kraft seiner letzten Ernennung oder Beförderung bekleideten Amtes (vgl. BVerwGE 15, 3 [7]); sie schränkt deshalb grundsätzlich das Ermessen des Dienstherrn nicht mit der Folge ein, daß schon allein in der Nichtbeförderung als solcher eine Verletzung der Fürsorgepflicht erblickt werden kann. Der Beamte kann allerdings beanspruchen, daß der Dienstherr sich im Rahmen seiner Rechtsbeziehungen zum Beamten lediglich von sachlichen Erwägungen, von Gerechtigkeit und Wohlwollen leiten läßt und daß er ihn nicht im Widerspruch hierzu in seinem Fortkommen hindert. Die beamtenrechtlichen Vorschriften, nach denen sich die Beförderung von Beamten richten, dienen zwar in erster Linie dem öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Besetzung der Beamtenstellen des öffentlichen Dienstes; die im Beamtenrecht vorgesehene Möglichkeit von Beförderungen dient aber - was im Urteil des Senats vom 30. August 1962 (BVerwGE 15, 3 [BVerwG 30.08.1962 - BVerwG II C 16.60]) nicht grundsätzlich in Abrede gestellt worden ist - in zweiter Linie auch dem berechtigten Interesse des Beamten, im Rahmen der dienstlichen, beamten- und haushaltrechtlichen Möglichkeiten angemessen beruflich aufzusteigen. Die Fürsorgepflicht und darüber hinaus die Pflicht zu beiderseitiger Treue, die das Beamtenverhältnis wesentlich, kennzeichnet, verbieten es deshalb dem Dienstherrn, aus unsachlichen ermessensfehlerhaften Erwägungen Maßnahmen zu treffen, deren Folge die Nichtbeförderung des betroffenen Beamten sein kann, oder sich bei der Ablehnung einer Beförderung von anderen als sachgerechten, ermessensfehlerfreien Erwägungen leiten zu lassen (ebenso Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. September 1964 - BVerwG II C 121.62 -). Dies hat das Berufungsgericht nicht verkannt. Selbst wenn man mit dem Kläger davon ausgehen wollte, daß seine Abordnung durch Erlaß des Beklagten vom 4. Juli 1958 mit der Absicht verfügt worden ist, dem Kläger anschließend nach Maßgabe des Kabinettsbeschlusses vom selben Tage unter Beförderung zum Regierungsrat die Leitung des Polizeiamtes Leverkusen endgültig zu übertragen, und wenn man deshalb den Abordnungserlaß vom 4. Juli 1958 als vorbereitenden Teilakt eines bereits in Gang gesetzten Beförderungsverfahrens ansehen könnte, wären die Aufhebung des Abordnungserlasses vom 4. Juli 1958 durch den hier angefochtenen Erlaß vom 25. Juli 1958 und die Abstandnahme von der Beförderung des Klägers zum Regierungsrat als Leiter des Polizeiamtes Leverkusen nur dann rechtswidrig, wenn diese Maßnahmen auf sachfremden Erwägungen beruhten. Dies ist jedoch nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts schon deshalb nicht der Fall, weil die genannten Maßnahmen auf der - mit der politischen Vergangenheit des Klägers begründeten - ablehnenden Stellungnahme des Kreispoilizeibeirats in Leverkusen beruhten. Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, daß die Berücksichtigung eines solchen Umstandes jedenfalls bei der Besetzung einer leitenden und im Blickpunkt der Öffentlichkeit stehenden Stelle des öffentlichen Dienstes sachgerecht ist und hier die erwähnten Maßnahmen rechtfertigte. Demgegenüber bedarf es nicht mehr der Erörterung, ob auch die weiteren, nach der Auffassung des Berufungsgerichts der Beförderung des Klägers entgegenstehenden Hinderungsgründe, wie das Fehlen der Zustimmung des Finanzministers, die Nichtablegung der III. Fachprüfung oder die Nichterfüllung der Voraussetzungen des § 33 Abs. 1 Nr. 1 der Nordrhein-Westfälischen Laufbahnverordnung vom 3. Juni 1958 (GVBl. S. 269), der rechtlichen Prüfung standhalten würden. In diesem Zusammenhang ist die Behauptung der Revision, der Kläger sei durch den Erlaß vom 25. Juli 1958 schlechthin von jeder Beförderung und von dem Aufstieg in den höheren Dienst ausgeschlossen worden, mangels dahin gehender Feststellungen des Berufungsgerichts als neues tatsächliches Vorbringen unbeachtlich (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Das Vorbringen der Revision, der Kläger sei durch die genannten Maßnahmen des Beklagten als Beamter "minderen Wertes" behandelt und "gedemütigt" worden, geht fehl. Denn die damalige Nichtbeförderung des Klägers bedeutete - wie der Beklagte mit Recht geltend gemacht hat - keine Rechtsminderung. Sie war nur die unter den damaligen Umständen sachlich gerechtfertigte, im übrigen nur zeitweilige Versagung eines konkreten Rechtsvorteils.

Entgegen der Auffassung der Revision war der neue Innenminister des beklagten Landes nicht gehindert, sich die politischen Bedenken zu eigen zu machen, die der Beförderung des Klägers zum Regierungsrat und Leiter des Polizeiamtes Leverkusen entgegengehalten worden waren. Denn der neue Innenminister hätte, allenfalls an eine rechtswirksame Zusicherung der Beförderung durch die zuständige Ernennungsbehörde gebunden sein können. Eine solche Zusicherung ist dem Kläger jedoch - wie schon dargelegt worden ist - gerade nicht gegeben worden.

Aus demselben Grunde rechtfertigt auch das Vorbringen der Revision zum Vertrauensschutz nicht den Revisionsantrag zu 3. Die an den Abordnungserlaß vom 4. Juli 1958 geknüpfte subjektive Erwartung auf eine Beförderung oder auf einen Aufstieg in der Laufbahn, die sich nicht auf eine rechtswirksame Zusicherung, sondern nur auf Vorbereitungsmaßnahmen der Ernennungsbehörde stützte, konnte eine schutzwürdige Vertrauenslage zugunsten des Klägers schon deshalb nicht begründen, weil der Erlaß vom 4. Juli 1958 ausschließlich die Abordnung zum Gegenstand hatte und weil eine Abordnung eine nur "vorübergehende" anderweitige Beschäftigung bezweckt (vgl. § 29 LBG [Fassung 1954]) und der Beamte deshalb jederzeit mit ihrer Aufhebung rechnen muß.

Die Revision kann schließlich auch aus § 9 a des Heimkehrfergesetzes in der Fassung vom 17. August 1953 (BGBl. I S. 931) nichts für den hier erörterten Anspruch herleiten. Diese Vorschrift ordnet die bevorzugte Einstellung der Heimkehrer an; sie sieht indessen nicht auch die bevorzugte Beförderung eines bereits im Beamtenverhältnis wiederverwendeten Heimkehrers vor. Auch insoweit kann somit dem Beklagten eine rechtswidrige und schuldhafte Verletzung der Fürsorgepflicht nicht zur Last gelegt werden, weil unter Berufung auf die Fürsorgepflicht grundsätzlich nicht Ansprüche gestellt werden können, die über die in den einschlägigen Gesetzen abschließend festgelegten Pflichten des Dienstherrn hinausgehen.

Da dem Kläger nach alledem durch die Aufhebung der Abordnung im Jahre 1958 und durch das damalige Unterbleiben seiner Beförderung zum Regierungsrat ein Schadensersatzanspruch gegen den Beklagten nicht erwachsen ist, würden auch die mangels anderweitiger gesetzlicher Grundlage nur als Schadensersatzansprüche zu begreifenden Revisionsanträge zu 4 und 5 als unbegründet abzuweisen sein, wenn sie nicht bereits als im Revisionsverfahren nach § 142 VwGO unzulässige Klageänderungen ohne Erfolg bleiben müßten.

Die Revision ist hiernach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.