Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 05.02.1971, Az.: BVerwG VII P 17/70

I.

Der Antragsteller ist Mitglied des Hauptpersonalrats der Deutschen B... des Beteiligten zu 1). Der Vorstand des Beteiligten zu 1) nimmt zu Entwürfen von Verwaltungsanordnungen, die ihm vom Vorstand oder von der Hauptverwaltung der Deutschen B... zugeleitet werden, selbst Stellung, ohne das Plenum des Personalrats damit zu befassen und dessen Beschlußfassung herbeizuführen. Wiederholte Vorstellungen und Anträge des Antragstellers, künftig die Beratung der Entwürfe dem Plenum vorzubehalten, wurden vom Beteiligten zu 1) mit Mehrheitsbeschluß abgelehnt. Er beruft sich zur Begründung seiner Entscheidung auf § 9 Abs. 1 seiner Geschäftsordnung und schließt aus ihr, daß nur wichtige Verwaltungsanordnungen dem Plenum vorzulegen seien. § 9 Abs. 1 der Geschäftsordnung lautet:

"Wichtige von der Verwaltung beabsichtigte Maßnahmen, die das Bundesbahn-Personal berühren, müssen in der Plenarsitzung ebenfalls behandelt werden. Dies kann in der Form geschehen, daß Mitglieder des Vorstandes oder auch eines der übrigen freigestellten Hauptpersonalratsmitglieder dem Plenum die Sache vortragen. In diesem Fall soll eine Beratung des Gegenstandes im Vorstand vorausgegangen sein."

Der Antragsteller begehrt im Beschlußverfahren die Feststellung, daß § 9 Abs. 1 der Geschäftsordnung für den Hauptpersonalrat bei der Hauptverwaltung der Deutschen B... gesetzwidrig sei.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben; die Beschwerde des Beteiligten zu 1) hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen. Er hat ausgeführt, die förmliche Beratung zu dem Entwurf einer Verwaltungsanordnung gehöre in keinem Fall zu den laufenden Geschäften des Vorstandes und stehe allein dem Plenum zu. Eine Geschäftsordnung könne diese Kompetenz nicht ändern.

Der Beteiligte zu 1) hat die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er die Aufhebung der ergangenen gerichtlichen Entscheidung und die Zurückweisung des Antrages begehrt.

Er rügt die Verletzung der §§ 31 Abs. 1 Satz 4, 58 des Personalvertretungsgesetzes - PersVG -. Die vom Beschwerdegericht vertretene Auffassung finde in diesen Vorschriften keine Stütze. Nur wenn es sich um die Ausübung einer dem Personalrat als solchem vom Gesetz förmlich übertragene Entscheidungsbefugnis handele, könne nicht mehr von einem laufenden Geschäft gesprochen werden. Wenn im Fall des § 70 Abs. 1 Buchst. a) Nr. 2 PersVG bei der Versetzung eines Beamten über die Mitwirkung der Vorstand allein entscheiden könne, so müsse das im Rahmen des § 58 PersVG bei weniger wichtigen Angelegenheiten erst recht gelten. In diesen Fällen handele es sich in der Regel um Angelegenheiten, die für das Personal günstig seien. Eine schnelle Entscheidung, die nur dann gewährleistet sei, wenn der Vorstand allein entscheide, liege im Interesse des Personals. Bei Verwaltungsanordnungen stehe dem Personalrat ohnehin eine Entscheidungsbefugnis nicht zu; denn der Dienstherr sei weder an den Beschluß gebunden, noch habe die Nichtanhörung des Personalrats einen Einfluß auf die Gültigkeit der Anordnung. In derartigen Fällen der Beteiligung könne jedenfalls der Personalrat in die Geschäftsordnung seine Anhörungs- und Beschlußbefugnis auf den Vorstand delegieren.

Der Antragsteller beantragt,

II.

Die Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. Dem Beschwerdegericht ist zuzustimmen. Wenn § 58 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - bestimmt, daß die Entwürfe von Verwaltungsanordnungen, die die innerdienstlichen persönlichen oder sozialen Angelegenheiten der Bediensteten betreffen, dem Personalrat rechtzeitig mitzuteilen und mit ihm zu beraten sind, so liegt die Abgabe einer Stellungnahme zu dem Entwurf dem Plenum des Personalrats ob. Die Geschäftsordnung kann an dieser Zuständigkeit nichts ändern.

Der Senat hat sich wiederholt mit der Abgrenzung der dem Vorstand des Personalrats obliegenden laufenden Geschäfte von den Befugnissen, die der Personalrat in seiner Gesamtheit auszuüben hat, befaßt und ausgeführt, daß jedenfalls dann nicht mehr von laufenden Geschäften im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 4 PersVG gesprochen werden könne, wenn es sich um die Ausübung einer dem Personalrat förmlich übertragenen Entscheidungsbefugnis handele. Sie sind, wie z. B. die Ausübung des Mitbestimmungs- und des Mitwirkungsrechts, vom Gesetzgeber zum Gegenstand einer Beschlußfassung des Personalrats gemacht worden (BVerwGE 8, 214;  18, 162 [BVerwG 20.03.1964 - VII C 138/63];  19, 325) [BVerwG 16.10.1964 - VII C 100/63]. Durch diese Entscheidungen ist der Begriff des "laufenden Geschäfts" in negativer Hinsicht abgegrenzt worden. In dem Beschluß vom 7. November 1969 - BVerwG VII P 3.69 - (BVerwGE 34, 180 [187]) hat der Senat dann in Richtung einer positiven Abgrenzung ausgeführt, die Tätigkeit des Vorstandes im Rahmen der ihm übertragenen laufenden Geschäfte beschränke sich auf die Vorbereitung und Durchführung der vom Personalrat zu fassenden oder gefaßten Beschlüsse. Der Vorstand hat dementsprechend die notwendigen Verhandlungen zu führen und schon bei der Ausarbeitung von Verfügungsentwürfen auf eine, die Belange des Personals wahrende Fassung hinzuwirken. Er hat weiterhin die für die Beschlußfassung erforderlichen Ermittlungen durchzuführen und Unterlagen beizuziehen. Somit obliegt es ihm, die Entschließungen des Personalrats durch Berichte und Entwürfe vorzubereiten und Anträge und Beschwerden von Bediensteten entgegenzunehmen. Keinesfalls kann aber der Vorstand allein Entschließungen fassen, die nach dem Personalvertretungsgesetz dem Personalrat vorbehalten sind. Dazu gehört auch die Entschließung des Personalrats, ob und gegebenenfalls welche Stellungnahme zu den von der Dienststelle vorgelegten Entwürfen von Verwaltungsanordnungen abgegeben werden sollen. Das ergibt bereits der Wortlaut des § 58 PersVG, der ausdrücklich vom Personalrat spricht. Daß der Personalrat in seiner Gesamtheit sich mit den Entwürfen von Verwaltungsanordnungen befassen soll, ergibt auch Sinn und Zweck dieser Vorschrift.

Die Beratung der Entwürfe von Verwaltungsanordnungen mit dem Personalrat soll sicherstellen, daß im Bereich der innerdienstlichen persönlichen oder sozialen Angelegenheiten der Bediensteten eine möglichst ausgewogene, ihre anerkennenswerten Belange wahrende Regelung getroffen wird. Dieser Zweck kann aber nur erreicht werden, wenn der Personalrat sich in seiner Gesamtheit mit dem Entwurf befaßt und nicht nur wenige Vorstandsmitglieder, die meist gar nicht alle diejenigen Gesichtspunkte berücksichtigen können, die sich bei einer Beratung im Personalrat ergeben, dort erörtert und schließlich im Wege der Mehrheitsentschließung zum Ausdruck gebracht werden.

Der möglicherweise durch die Beratung im Personalrat entstehende größere Arbeitsanfall und die Schwierigkeit, das Plenum des Hauptpersonalrats, das sich aus Mitgliedern verschiedener, weit voneinander entfernt liegender Dienststellen zusammensetzt, häufig zusammenzurufen, mögen zwar die jetzt bestehende Übung des Vorstands als eine angemessene Lösung des Problems erscheinen lassen; die rechtliche Zulässigkeit dieses Verfahrens kann jedoch mit derartigen Erwägungen nicht begründet werden. Nicht auf bequeme und möglichst wenig Aufwand verursachende Lösungen kommt es an, sondern darauf, daß der vom Gesetz gewollte Zweck erreicht wird: Eine möglichst weitgehende Einschaltung der Personalvertretung zur Wahrnehmung der dienstlichen und sozialen Belange der Bediensteten. Daß bei den Stufenvertretungen keine großzügigere Handhabung bei dem Begriff der laufenden Geschäfte am Platz ist, hat der Senat in den bereits genannten Entscheidungen ausgesprochen.

Die Geschäftsordnung des Beteiligten zu 1) kann nicht den Begriff der "laufenden Geschäfte" verbindlich festlegen (BVerwGE 34, 180 [187]). Sie kann lediglich bestimmen, wer die laufenden Geschäfte innerhalb des Vorstandes vornehmen kann (BVerwGE 18, 162 [163]). Da die Geschäftsordnung des Beteiligten zu 1) selbst eine Abgrenzung dadurch vornimmt, daß sie nur wichtige Angelegenheiten dem Plenum des Personalrats überläßt, während alles andere offensichtlich in die Zuständigkeit des Vorstandes fällt, überschreitet sie den Rahmen, der ihr durch § 41 PersVG gesetzt ist. Sie legt die Entscheidung darüber, was wichtig ist oder nicht, in die Hand des Vorstandes. Er kann so über seine eigene Zuständigkeit entscheiden und bestimmen, worüber das Plenum zu beschließen hat. Damit wird nicht nur die Möglichkeit geschaffen, die gesetzliche Regelung nach Gutdünken zu umgehen, sondern es wird auch die dieser Regelung zugrunde liegende Rechtsvermutung umgekehrt, derzufolge grundsätzlich der Personalrat in seiner Gesamtheit für Entschließungen zuständig ist und nur ausnahmsweise in engbegrenztem Rahmen der Vorstand für den Personalrat tätig werden kann.

Der Beteiligte zu 1) beruft sich zur Begründung seiner Auffassung vor allem auf den Beschluß des Senats vom 20. März 1959 (BVerwGE 8, 214). In diesem Beschluß ist ausgesprochen, daß die Mitwirkung des Personalrats in Personalangelegenheiten der Beamten insoweit zu den vom Vorstand zu führenden laufenden Geschäften gehöre, als es sich um Maßnahmen im Sinne von § 70 Abs. 1 Buchst. a) Nr. 1 PersVG handele, gegen die Einwendungen aus den in § 71 Abs. 2 angeführten Gründen offensichtlich nicht vorgebracht werden könnten. Der Senat hat das aus der besonderen Beschränkung des Mitwirkungsrechts geschlossen und die Auffassung vertreten, daß in diesen Fällen der Personalrat von den beabsichtigten Maßnahmen nur Kenntnis zu nehmen habe. Diese Entscheidung betrifft eine lediglich auf die Berücksichtigung weniger Gesichtspunkte begrenzte Mitwirkung des Personalrats und ist daher mit dem Recht des Personalrats auf Beratung beim Erlaß von Verwaltungsanordnungen nicht vergleichbar.

Die die Tätigkeit der Personalvertretungen und die Wirksamkeit ihrer Tätigkeit wohl zu gering einschätzende Auffassung des Beteiligten zu 1), dem Personalrat stehe im Rahmen des § 58 PersVG keine echte Entscheidungsbefugnis zu, vermag nicht seine Auffassung zu rechtfertigen. Es ist richtig, daß Verwaltungsanordnungen, deren Entwurf dem Personalrat nicht mitgeteilt und die nicht mit ihm beraten worden sind, dennoch verwaltungsinterne Verbindlichkeit erlangen. Die Möglichkeit, daß die Dienststelle pflichtwidrig handelt, ist kein ernstzunehmender Gesichtspunkt für die Beurteilung der Frage, ob die Beratung beim Erlaß von Verwaltungsanordnungen dem Vorstand oder dem Plenum obliegt. Wenn der Beteiligte zu 1) meint, die Dienststelle sei an die Stellungnahme nicht gebunden, dann unterschätzt er auch insoweit die Bedeutung seiner Tätigkeit.

Wohlfundierten Stellungnahmen wird eine pflichtbewußte, den Wert personalvertretungsrechtlicher Arbeit richtig einschätzende Dienststelle so weit wie möglich Rechnung tragen. Das verlangt schon der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit. Im übrigen kommt es für den Begriff der Entscheidung im Personalrat nicht darauf an, ob diese Entscheidung die Dienststelle bindet und nur in einem besonderen Verfahren überwunden werden kann, sondern darauf, daß sich der Personalrat für eine bestimmte Stellungnahme ohne Rücksicht auf ihre Bindung entscheidet.