Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.10.1983, Az.: BVerwG 5 C 66.82

I.

Der 1951 geborene Kläger - afghanischer Staatsangehöriger - hält sich mit seiner Ehefrau und einer Tochter seit längerem in der Bundesrepublik Deutschland auf. Sie wurden im September 1980 als Asylberechtigte anerkannt. Der beklagte Träger der Sozialhilfe gewährte ihnen von Januar 1980 an Sozialhilfe, insbesondere zeitabschnittsweise laufende Hilfe zum Lebensunterhalt. Von März 1980 an geb der Beklagte dem Kläger gemäß § 19 Abs. 2 BSHG Gelegenheit, gemeinnützige Arbeit zu leisten, und zwar auf einem städtischen Friedhof. Dem kam der Kläger nach, soweit ihm nicht Arbeitsunfähigkeit (amts-)ärztlich bescheinigt worden war, insbesondere wegen Funktionseinschränkung der Wirbelsäule im Halswirbelbereich. Versuche des Klägers um Aufnahme einer durch das Arbeitsamt vermittelten Arbeit hatten keinen Erfolg.

Anfang November 1981 gab der Beklagte dem Kläger erneut Gelegenheit zu gemeinnütziger Arbeit. Hierzu sollte sich der Kläger in einem Übergangswohnheim melden. Er bestätigte, daß ihm erklärt worden sei es handele sich um leichte Arbeiten in geschlossenen Räumen. Nachdem der Beklagte erfahren hatte, daß der Kläger die Arbeit nicht aufgenommen hatte, stellte er die Hilfeleistung zum Ende des November 1981 ein. Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte zurück.

Der Klage, gerichtet darauf, für Dezember 1981 und Januar 1982 Hilfe zum Lebensunterhalt gewährt zu erhalten, ohne daß er (Kläger) gemeinnützige und zusätzliche Arbeit leisten müsse, hat das Verwaltungsgericht stattgegeben, weil der Kläger mangels Einkommens und Vermögens Anspruch auf diese Hilfe habe; dieser Anspruch sei nicht nach § 25 Abs. 1 BSHG entfallen. Dazu führt das Verwaltungsgericht im wesentlichen aus: Die gemeinnützige und zusätzliche Arbeit könne nicht als Gegenleistung für die zu gewährende Hilfe zum Lebensunterhalt verlangt werden. Mit dieser solle dem Hilfeempfänger ein menschenwürdiges Dasein ermöglicht werden; sie stelle keine "Entlohnung" für vom Hilfeempfänger geleistete gemeinnützige und zusätzliche Arbeit dar. Entsprechend dem Hilfecharakter des § 25 Abs. 1 BSHG könne die Hilfe zum Lebensunterhalt nur zu dem Zweck versagt werden, einen gänzlich arbeitsunwilligen Hilfesuchenden oder einen Hilfesuchenden, der Vermittlungsbemühungen behindere oder vereitele, zur Änderung seines Verhaltens und zur Selbsthilfe zu veranlassen. Im derartiges gehe es aber beim Kläger nicht. Daher könne in dem Verlangen des Beklagten, der Kläger solle gemeinnützige und zusätzliche Arbeit verrichten, keine wirksame Hilfe zur Arbeit gesehen werden. Dementsprechend sei auch die Versagung der Hilfe zum Lebensunterhalt offensichtlich kein taugliches Mittel, den Gesetzeszweck zu erfüllen.

Mit der (unter Übergehung der Berufungsinstanz eingelegten) Revision erstrebt der Beklagte die Abweisung der Klage.

II.

Die nach § 134 Abs. 1 VwGO zulässige Revision des Beklagten führt zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Auf der Grundlage der im folgenden darzulegenden Rechtsauffassung sind für die abschließende Entscheidung des Rechtsstreits tatsächliche Feststellungen notwendig, die das Verwaltungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - bisher nicht getroffen hat, die zu treffen dem Revisionsgericht aber verwehrt ist.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß der Kläger, der nicht Deutscher im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG ist und der sich während der Monate Dezember 1981 und Januar 1982 im Geltungsbereich des Bundessozialhilfegesetzes tatsächlich aufgehalten hat, nach Maßgabe der Vorschriften dieses Gesetzes Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt hat (§ 120 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 BSHG). Die Gewährung der Hilfe zum Lebensunterhalt richtet sich daher - wie bei einem deutschen Hilfesuchenden - nach den Vorschriften des Abschnitts 2 des Bundessozialhilfegesetzes.

Anzuwenden sind mithin auch die §§ 18 ff und § 25 Abs. 1 BSHG. Zum Inhalt dieser Vorschriften und zu ihrem Verhältnis zueinander hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10. Februar 1983 (BVerwGE 67, 1[BVerwG 10.02.1983 - 5 C 115/81]; FEVS 32, 265; NDV 1983, 314; NVwZ 1983, 410; ZfSH/SGB 1983, 215) entschieden, daß "Arbeit" im Sinne des § 25 Abs. 1 BSHG auch die gemeinnützige und zusätzliche Arbeit nach § 19 Abs. 2 Halbsatz 1 BSHG selbst dann ist, wenn dem Hilfesuchenden Hilfe zum Lebensunterhalt zuzüglich einer angemessenen Entschädigung für Mehraufwendungen gewährt wird. Die Kritik an dieser Entscheidung und ihrer Begründung im einzelnen, soweit sie auf der Grundlage des gegenwärtig geltenden Rechts geübt wird (siehe Friehe in NVwZ 1983, 382) und nicht im wesentlichen auf rechts- und sozialpolitischen Überlegungen beruht (siehe Krahmer in ZfSH/SGB 1983, 211) - die Gerichte sind nicht der Gesetzgeber -, gibt keinen Anlaß, die schon in der Entscheidung vom 31. Januar 1968 (BVerwGE 29, 99[BVerwG 31.01.1968 - V C 22/67]; FEVS 15, 121; NDV 1968, 136) angelegte Auffassung aufzugeben. Zum Wortlaut dee Gesetzes: Es besteht kein Anhalt dafür, daß der in § 25 Abs. 1 BSHG verwendete Begriff "Arbeit" ein anderer ist als derjenige, der - beginnend mit der Überschrift des Unterabschnitts 2 - in den §§ 18 ff BSHG durchgehend verwendet ist, wobei nochmals auf den inneren Zusammenhang hinzuweisen ist, der besonders zwischen § 18 und § 19 BSHG besteht. Was die Systematik des Gesetzes angeht, so bleibt entscheidend, daß der Verlust des Rechtsanspruchs auf die Hilfe zum Lebensunterhalt bei Weigerung, zumutbare Arbeit zu leisten, nicht in einem Absatz des § 18 BSHG, sondern erst im Unterabschnitt 4 geregelt ist. Auch hierzu ist auf die schon im Urteil vom 10. Februar 1983 angeführte Begründung zum Regierungsentwurf eines Bundessozialhilfegesetzes, dort zum Unterabschnitt 2 [des Abschnitts 2] - Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucks. 1799, S. 40 f. - hinzuweisen. Dort heißt es: "In diesem Unterabschnitt sind alle Bestimmungen zusammengefaßt, die sich auf die Arbeitsleistung des Hilfesuchenden beziehen. Damit beseitigt der Entwurf die im bisherigen Recht getrennte Regelung über den Einsatz der Arbeitskraft (§ 7 RGr) und über die Arbeitspflicht (§ 19 RFV). Die Folgen mangelnder Arbeitsbereitschaft des Hilfesuchenden werden aus systematischen Gründen im Unterabschnitt 4 behandelt." Was Sinn und Zweck der §§ 18 ff. und 25 Abs. 1 BSHG in ihrer Verknüpfung angehen, so ist es nicht ausgeschlossen, daß die (zeitweise) Versagung von Geld- (oder Sach-)Leistungen - gänzlich oder teilweise - ein taugliches Mittel sein kann, mit dem ein Hilfesuchender zur Selbsthilfe durch Aufnahme von (zumutbarer) Arbeit motiviert werden kann (vgl. dazu schon BVerwGE 29, 99[BVerwG 31.01.1968 - V C 22/67] [103]). Schließlich kann mit Rücksicht darauf, daß das Bundesverwaltungsgericht § 25 Abs. 1 BSHG stets als eine Hilfenorm verstanden hat, so daß der Träger der Sozialhilfe auch bei ihrer Anwendung die Betreuung des Hilfesuchenden nicht aufgeben darf, von einem logischen Kurzschluß keine Rede sein. Die Weigerung des Hilfesuchenden (Hilfeempfängers), gemeinnützige und zusätzliche Arbeit zu leisten, die für den Träger der Sozialhilfe der Grund ist, nach § 25 Abs. 1 BSHG zu verfahren, schließt deshalb gerade nicht aus, dem Hilfesuchenden erneut Gelegenheit zu solcher Arbeit zu bieten; denn unter "Hilfe zum Lebensunterhalt" ist in diesem Zusammenhang - wie in § 19 Abs. 2 Halbsatz 1-2. Alternative - BSHG - die Geld- (oder Sach-)Leistung im Sinne der §§ 11, 21 Abs. 1 und 22 BSHG zu verstehen.

An der (zeitweisen) Versagung (oder Kürzung) der Hilfe zum Lebensunterhalt (in Gestalt von Geldleistungen) wäre der Beklagte auch nicht aus den vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsgrund gehindert gewesen. Der von Verwaltungsgericht in einen grundsätzlichen Sinne vertretenen Auffassung, daß § 25 Abs. 1 BSHG in allen den Fällen, in denen der Hilfesuchende (Hilfeezipfänger) Arbeitsbereitschaft zeigt, nicht anzuwenden ist, weil es vom Sinn und Zweck der Hegelungen her unzulässig ist, einen zur Selbsthilfe bereiten Hilfesuchenden gemeinnützige und zusätzliche Arbeit anzubieten - selbst dann, wenn dieser mangels Gelegenheit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt sein Selbsthilfestreben nicht in die Tat umsetzen kann -, kann nicht gefolgt werden; denn dabei läßt das Verwaltungsgericht des im schon erwähnten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Februar 1983 erörterte Verhältnis zwischen § 18 und § 19 BSHG und den sich daraus ergebenden Zweck der im Unterabschnitt 2 geregelten Hilfe zur Arbeit außer acht, Die Schaffung von Arbeitsgelegenheiten nach § 19 Abs. 1 und 2 BSHG zielt gerade auf den arbeitswilligen Hilfesuchenden (Hilfeempfänger), der jedoch Arbeit im Sinne der in § 18 Abs. 2 BSHG getroffenen Regelung nicht findet (ebenso Gottschick/Giese, Das Bundessozialhilfegesetz, 7. Auflage 1981, § 19 Rdnr. 1; Mergler/Zink, Bundessozialhilfegesetz, Kommentar, 3. Auflage 1981, § 19 Abs. Nr. 5). Würde es bei der lediglich erklärten Arbeitsbereitschaft des Hilfesuchenden sein Bewenden haben können, würde allein sie unter dem Aspekt "Erhaltung des Selbsthilfestrebens" als Voraussetzung für die Gewährung öffentlicher Hilfe zum Lebensunterhalt genügen, dann wäre § 19 BSHG, insbesondere dessen Absatz 2, überflüssig. Der mit dieser Vorschrift verfolgte Zweck geht also weiter als vom Ver waltungsgericht angenommen. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 10. Februar 1983 ausgeführt:

"(Der Regelung der Hilfe zur Arbeit) liegt die Vorstellung zugrunde, daß das Haben oder Nichthaben von Arbeit nicht nur als ein wirtschaftliches Problem zu sehen ist. Arbeiten als solches ist - ganz gleich, auf welchen Wege hierzu Gelegenheit geboten wird - ein Mittel, einen Hilfesuchenden (Hilfeempfänger) in seinem Selbsthilfestreben zu unterstützen und ihm Gelegenheit zur Entfaltung seiner Persönlichkeit zu geben, ein wesentliches Kriterium für ein Leben, das der Würde des Menschen entspricht, § 1 Abs. 2 BSHG (BVerwGE 29, 99[BVerwG 31.01.1968 - V C 22/67]; Gutachten des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge vom 25. März 1981, NDV 1981, 170). Die Zuweisung gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit (im Rahmen des Zumutbaren) führt mindestens mittelbar zur Selbsthilfe, weil durch sie der Arbeitsentwöhnung vorgebeugt und der Hilfebedürftige auf die Übernahme einer Erwerbstätigkeit vorbereitet werden kann, die ihn befähigt, unabhängig von Sozialhilfe zu leben."

Auf der Grundlage dieser rechtlichen Beurteilung kann die Versagung der Hilfe zum Lebensunterhalt nach § 25 Abs. 1 BSHG für die Monate Dezember 1981 und Januar 1982 in ihren rechtlichen Voraussetzungen nur rechtmäßig sein, wenn die Heranziehung des Klägers zur gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit in jeder Hinsicht rechtmäßig war, d.h. mit § 19 Abs. 2 BSHG vereinbar und - wie sich aus dem in § 25 Abs. 1 BSHG verwendeten Tatbestandsinerkmal "zumutbar" ergibt - im Sinne des § 18 Abs. 3 BSHG zumutbar war; denn die Versagung (oder Kürzung) der Hilfe zum Lebensunterhalt ist die Maßnahme, die der Träger der Sozialhilfe ergreift, nachdem (im Regelfall) der Hilfesuchende (Hilfeempfänger) die Leistung der von ihn zuvor rechtmäßig geforderten Arbeit (unberechtigt) verweigert hat.

Hieraus ergibt sich, daß die Heranziehung zur gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit selbst Verwaltungsakt ist, der - ganz gleich ob er schriftlich, mündlich oder in anderer Weise erlassen wird (§ 33 Abs. 2 Satz 1 SGB X) - nach Absatz 1 dieser Vorschrift inhaltlich hinreichend bestimmt sein muß (vgl. auch dazu das Urteil vom 10. Februar 1983 - BVerwGE 67, 1[BVerwG 10.02.1983 - 5 C 115/81] [6 f.]). Inhaltlich hinreichend bestimmt ist die Heranziehung eines Hilfesuchenden (Hilfeempfängers) zur gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit erstens nur dann, wenn die zu leistende Arbeit genau bezeichnet ist - auch für denjenigen verbindlich, der am Ende für die zu verrichtende Arbeit verantwortlich ist; denn nur dann läßt sich (im Rechtsbehelfsverfahren) prüfen, ob es sich um eine Arbeit handelt, die gemeinnützig und zusätzlich in Sinne des § 19 Abs. 2 Halbsatz 2 BSHG ist, und ob sie dem Hilfesuchenden zumutbar im Sinne des § 18 Abs. 3 BSHG ist. Es genügt daher insbesondere nicht, daß der Träger der Sozialhilfe der; Hilfesuchenden lediglich einer Einrichtung zuweist (hier: dem Übergangswohnheim) und die Auswahl der konkret zu leistenden Arbeit etwa der Leitung dieser Einrichtung überläßt. Inhaltliche Mangel der Heranziehung des Klägers zur Arbeit in dieser Hinsicht macht gerade der Vortrag in dieser Sache deutlich: Der Beklagte hat vorgetragen, der Kläger habe im Übergangswohnheim Putzarbeiten verrichten sollen, z.B. Räume säubern, Fenster putzen u.ä.. Der Kläger dagegen hat behauptet, er habe Möbel abladen und transportieren sollen.

Zur hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit gehören zweitens Angaben zum zeitlichen Umfang der zu leistenden Arbeit und zu ihrer zeitlichen Verteilung. Daß zum Beispiel eine "vollständige" Arbeit nach Sinn und Zweck der gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit nicht verlangt werden darf, hat das Bundesverwaltungsgericht mit dem Urteil vom 13. Oktober 1983 - BVerwG 5 C 67.82 - entscheiden. Auch unter dem Aspekt der Zumutbarkeit mit allen ihren sie nach § 18 Abs. 3 BSHG im einzelnen bestimmenden Kriterien kommt es auf den Umfang und die Verteilung der Arbeit in zeitlicher Hinsicht an.

Geregelt werden muß schließlich, ob das übliche Arbeitsentgelt oder die (regelsatzmäßige) Hilfe zum Lebensunterhalt gewährt werden soll, in letzteren Falle auch, wie hoch die - ggf. pauschalierte - angemessene Entschädigung für Mehraufwendungen ist.

Ob der Beklagte bei der Heranziehung des Klägers zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit allen diesen Anforderungen gerecht geworden ist, ist bisher in tatsächlicher Hinsicht nicht festgestellt. Der Akte des Beklagten, auf die das Verwaltungsgericht wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes Bezug genommen hat, läßt sich lediglich entnehmen; Das Schreiben, das der Beklagte dem Kläger am 2. November 1981 ausgehändigt hat, enthält zunächst eine Darstellung des Inhalts der §§ 11 Abs. 1, 19 Abs. 2 und 25 BSHG und sodann die Aufforderung, sich am 3. November 1981 um 7.30 Uhr im Übergangswohnheim S. einzufinden und bei Herrn Z. zu melden. Jedoch wird in diesem Schreiben am Ende ausdrücklich bemerkt, daß es der Anhörung nach § 24 SGB X dient. Darüber hinaus ist dem Kläger am selben Tage mündlich eröffnet worden, daß er "leichte Arbeiten in geschlossenen Räumen" verrichten solle. Das hat der Kläger Jedenfalls in der von ihm unterschriebenen Erklärung bestätigt. Dagegen läßt sich der Akte des Beklagten nicht entnehmen, ob dem Kläger damals in bezug auf die zu leistende Arbeit Einzelheiten des oben dargestellten notwendigen Inhalts in einer Weise bekanntgegeben worden sind, daß von einem mündlich erlassenen Verwaltungsakt gesprochen werden kennte, der den Anforderungen an die oben erörterte inhaltliche Bestimmtheit genügt hätte. All dies muß in tatsächlicher Hinsicht geklärt werden. Hierzu ist die Sache zur erneuten Verhandlung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Ergibt die Erforschung des Sachverhalts, daß es damals an einer inhaltlich bestimmten Heranziehung zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit gefehlt hat, dann wird der Klage schon aus diesem Grund stattzugeben sein. Im anderen Fall wird das Verwaltungsgericht zu prüfen haben, ob die vom Kläger geforderte Arbeitsleistung unter allen oben erörterten Aspekten gemeinnützig, zusätzlich und zumutbar war. Sollte dies zutreffen, so würde hieraus die Rechtmäßigkeit der Versagung der Hilfe zum Lebensunterhalt für die Monate Dezember 1981 und Januar 1982 nicht ohne weiteres folgen; denn sie ist - entgegen der vom Beklagten in seinem Bescheid von 9. Dezember 1981 verlautbarten Auffassung ("Ich sehe mich daher gezwungen, die Leistungen ... zum 31.11.1981 einzustellen") - keine zwangsläufige Folge der Arbeitsverweigerung. Die Weigerung, zumutbare Arbeit zu leisten, zieht lediglich den Verlust des Rechtsanspruchs auf die Hilfe zum Lebensunterhalt nach sich. Der Träger der Sozialhilfe wird bei der Gestaltung der Hilfe und ihrer Anpassung an die Besonderheiten des Einzelfalles freier gestellt (BVerwGE 67, 1[BVerwG 10.02.1983 - 5 C 115/81] [6]). Daß der Beklagte auch dessen sich bewußt gewesen ist, lassen sein Bescheid und sein Widerspruchsbescheid nicht erkennen.