Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.09.1966, Az.: BVerwG V C 91.65

I.

Der Kläger hat von der Beklagten seit dem 1. April 1957 nach den Richtlinien zur Gewährung von Bundesbeihilfen zum Ausgleich von Härten im Rahmen der betrieblichen Altersfürsorge vom 17. Oktober 1951 (BAnz. Nr. 204/1951) eine monatliche Beihilfe von 18 DM erhalten. Nach Erhöhung seiner Rente durch die Bundesbahn-Versicherungsanstalt, die für die Zeit vom 1. Januar 1959 an wirksam geworden ist und die der Kläger der Beklagten am 5. Dezember 1960 mitgeteilt hatte, brachte die Beklagte die Beihilfe vom 1. März 1961 an zum Ruhen. Mit Bescheid vom 3. Juni 1961 stellte die Beklagte die Leistung der Beihilfe ab 1. Januar 1959 ein und widerrief die Beihilfe von diesem Zeitpunkt ab mit der Begründung, die gesetzliche Rente und die Invalidenzusatzrente überstiegen 75 % des letzten Jahresarbeitsverdienstes im Monatsdurchschnitt. Gleichzeitig forderte sie den Kläger auf, die in der Zeit vom 1. Januar 1959 bis 28. Februar 1961 eingetretene Überzahlung in Höhe von insgesamt 468 DM zurückzuzahlen. Widerspruch, Klage und Berufung hatten keinen Erfolg.

Gegen das Urteil des Berufungsgerichts richtet sich die von diesem zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt,

Die Beklagte beantragt,

II.

Die Revision ist zurückzuweisen.

Der Kläger hat Beihilfen auf Grund der Richtlinien zur Gewährung von Bundesbeihilfen zum Ausgleich von Härten im Rahmen der betrieblichen Altersfürsorge vom 17. Oktober 1951 (BAnz. Nr. 204/1951) - Richtlinien - erhalten. Diese Richtlinien begründen keinen Anspruch auf die Gewährung von Beihilfen. Die Beihilfen werden vielmehr auf Grund einer Ermessensentscheidung bewilligt. Diesem Umstand kommt jedoch im vorliegenden Zusammenhang keine Bedeutung zu. Werden auch die Beihilfen auf Grund einer Ermessensentscheidung gewährt, so folgt daraus doch nicht ohne weiteres, daß die Bewilligungsbescheide beliebig mit der Folge aufgehoben werden können, daß die geleisteten Zahlungen zurückzuerstatten sind. Abgesehen von dem hier nicht interessierenden Fall eines ausdrücklichen Vorbehalts der Rückforderung, könnte eine freie oder gebundene Widerrufsmöglichkeit mit der Folge der Rückerstattungspflicht nur dann anerkannt werden, wenn nach der Ausgestaltung der Richtlinien anzunehmen wäre, daß die Beihilfen lediglich Vorschuß- oder darlehnsweise zu gewähren sind. Das ist aber nicht der Fall. Die Beihilfen dienen der Altersfürsorge, sind also zur Bestreitung des Lebensunterhalts bestimmt. Dieser Zweckbestimmung würde aber eine durch Widerruf beliebig zu begründende Rückerstattungspflicht widersprechen.

Sind demnach die Bewilligungsbescheide nicht beliebig widerruflich, so schließt dies doch nicht die Rücknahme der Bescheide aus. Eine nähere ausdrückliche Regelung dieser Frage fehlt. Aus diesem Grunde bieten sich die allgemeinen Regeln über die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte an. Indessen ist bei der Anwendung des allgemeinen Grundsatzes über die Rücknahme rechtswidriger oder rechtswidrig gewordener Verwaltungsakte und bei der Anwendung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes auf den jeweiligen Regelungszusammenhang (BVerwGE 8, 261[BVerwG 24.04.1959 - VI C 91/57] [271]) zu achten.

Wie sich aus Abschnitt III der Richtlinien entnehmen läßt, dienen die Beihilfen der Aufstockung der Alterssicherung bis zu einem Betrage von 75 v.H. des letzten nachgewiesenen Jahresarbeitsverdienstes. Dabei hat die Beihilfe - wie sich auch aus ihrer Bezeichnung ergibt - lediglich subsidiäre Funktion. Sie soll nicht nur dann nicht gewährt werden, wenn die Leistungskraft der Unterstützungseinrichtung ausreicht, die Verpflichtungen der betrieblichen Altersfürsorge zu erfüllen. Vielmehr sollen die Beihilfen auch den Zahlungen aus der gesetzlichen Rentenversicherung und den Leistungen aus anderen öffentlich-rechtlichen Altersfürsorgeeinrichtungen nachgehen.

Hierin kommt ein auch sonst verwirklichter Grundsatz zum Ausdruck, nämlich der Grundsatz, daß verschiedene demselben Zweck dienende und derselben Person zufließende öffentlich-rechtliche Leistungen nicht zusammenhanglos nebeneinanderstehen, sondern aufeinander bezogen sind. Es soll gewährleistet werden, daß der jeweils Begünstigte Leistungen bis zu dem vorgesehenen Höchstsatz unabhängig von den verschiedenen Quellen erhält, jedoch nicht mehr (dazu auch Urteil des Senats vom 27. Januar 1965 - BVerwG V C 66.64 - [RLA 1965, 333 = ZLA 1965, 238]).

Für den vorliegenden Fall folgt hieraus zunächst, daß eine Anpassung der Beihilfe mit Rücksicht auf die Erhöhung anderer zweck- und personenidentischer Leistungen für die Zukunft jedenfalls nicht ausgeschlossen sein soll. Insoweit werden auch im vorliegenden Falle keine Bedenken erhoben.

Aber auch für die Vergangenheit kann eine Abänderung jedenfalls insoweit nicht ausgeschlossen sein, als die Rücknahme der Bewilligungsbescheide im Ergebnis lediglich eine rechnerische Umschichtung verschiedener zweck- und personenidentischer, aufeinander bezogener Leistungen darstellt und in angemessener Frist nach Bekanntwerden oder Anzeige der vorrangigen Leistung erfolgt.

Wie dargelegt, werden die Beihilfen nur subsidiär und nur insoweit gewährt, als eine bestimmte, der Höhe nach begrenzte Versorgung nicht überschritten wird. Aus diesem Grunde sind die Bewilligungsbescheide auch für die Vergangenheit gleichsam mit einem Vorbehalt dahin zu lesen, daß dem Leistungsempfänger für den jeweiligen Zahlungsabschnitt insgesamt höchstens Leistungen bis zu dem vorgesehenen Höchstsatz zustehen sollen. Eine andere Auffassung würde dem Umstand nicht ausreichend Rechnung tragen, daß die Beihilfe nur subsidiär gewährt wird. Die Subsidiarität würde aber ihrem Wesen nach verkannt, wenn bei der vorrangigen Leistung auf den Bewilligungszeitraum, bei der nachrangigen indessen auf den Bewilligungszeitpunkt abgehoben würde. Ist eine nachträgliche Rentenbewilligung für bereits abgelaufene Bewilligungszeiträume möglich - und wegen Überlastung der Rentenversicherungsträger auch weitgehend üblich -, so läßt sich das Subsidiaritätsprinzip nur dann sinnvoll verwirklichen, wenn die aufeinander bezogenen Leistungen unabhängig vom Bewilligungszeitpunkt für den jeweiligen Bewilligungszeitraum einander gegenübergestellt werden; denn es kann nicht angenommen werden, daß das Subsidiaritätsprinzip nur dann gelten soll, wenn die Leistungen für die einzelnen Bewilligungsabschnitte tatsächlich auch gleichzeitig erbracht werden. Es muß ausreichen, wenn die verschiedenen Leistungen für die einzelnen Bewilligungsabschnitte zur Verfügung stehen, und zwar im Zeitpunkt der endgültigen Regelung, also dann, wenn die einzelnen Bewilligungsvorgänge insgesamt abgeschlossen sind.

Schwierigkeiten tatsächlicher Art mögen sich ergeben, wenn der Begünstigte für einen einzelnen Bewilligungsabschnitt zwar einen - womöglich infolge einer nachträglichen Rentenerhöhung entstandenen - Anspruch hat, die tatsächliche Leistung jedoch erst zu einem späteren Zeitpunkt erfolgt, so daß die endgültige Zusammenrechnung der verschiedenen Leistungen nicht der tatsächlichen Leistung in den einzelnen Bewilligungsabschnitten entspricht. Indessen erweist sich gerade an dieser Frage, die den üblichen Geschehensablauf mit in Betracht zieht, daß eine den Richtlinien entsprechende subsidiäre Behandlung der Beihilfen nur dann gesichert ist, wenn auf den Zeitpunkt der endgültigen Abrechnung abgestellt wird. Unentschieden bleiben kann dabei, wie zu verfahren ist, wenn im Zeitpunkt der erstmaligen Entscheidung über die Beihilfe noch offen steht, ob und welche Leistungen von dritter Seite erbracht werden. Hier handelt es sich um eine Frage der Vorleistungspflicht (siehe für das Sozialhilferecht § 44 des Bundessozialhilfegesetzes), die die Frage der Subsidiarität nicht unmittelbar berührt.

Indessen läßt sich mit der hier vertretenen Auffassung allein, daß die Beihilfe nach Wort- und Regelungsverständnis immer nur im Zusammenhang mit den übrigen Leistungen gesehen werden kann, auf die sie bezogen ist, und daß die vorrangigen Leistungen mithin ebenso nachträglich erhöht, wie die nachrangigen nachträglich herabgesetzt werden können, den Besonderheiten der hier interessierenden Fallgruppe nicht ausreichend Rechnung tragen.

Bereits in seinem Urteil vom 2. Juni 1965 - BVerwG V C 147.63 - (RLA 1966, 78 = ZLA 1965, 361 [BVerwG 02.06.1965 - BverwG V C 147.63]) hat der Senat ausgeführt, daß bei Bewilligung von Ausbildungshilfe nach dem Lastenausgleichsgesetz, soweit eine Schätzung der Einkommensentwicklung zugrunde, gelegt wird, die Behörde verpflichtet ist, alsbald nach Beendigung des einzelnen Ausbildungsabschnitts zu erkennen zu geben, ob und ggf. in welchem Umfange gewährte Leistungen zu erstatten sind. Entsprechendes muß hier gelten. Wirkt das Subsidiaritätsprinzip auf vergangene Bewilligungsabschnitte zurück, so bleibt das Beihilfeverhältnis regelungsbedürftig bis feststeht, daß eine Änderung der einzelnen aufeinander bezogenen Leistungen nicht mehr eintreten kann. Dann verlangt aber auch hier das die Beziehungen des Bürgers zur Behörde bestimmende Vertrauensverhältnis, daß der regelungsbedürftige Sachverhalt in angemessener Frist geregelt wird, um die wirtschaftliche Dispositionsfreiheit des Leistungsempfängers zeitlich und sachlich nicht stärker zu beschränken, als dies durch die Eigenart des Leistungsverhältnisses erfordert wird.

Dagegen kann es nicht - wie das Berufungsgericht meint entscheidend darauf ankommen, ob der Leistungsempfänger noch bereichert ist. Zu Recht weist das Berufungsgericht darauf hin, daß aus den vorhandenen gesetzlichen Bestimmungen keine allgemeinen Grundsätze über die Abwicklung von Leistungsverhältnissen der hier in Rede stehenden Art entnommen werden können. Zwar ist das Zusammentreffen verschiedener zweck- und personenidentischer Leistungen eine alltägliche Erscheinung auf dem Gebiete des Sozialrechts. Indessen ist die Abwicklung verschieden geregelt. Zum Teil ist der jeweilige Leistungsträger durch einen gesetzlichen Anspruchsübergang gesichert (z.B. §§ 71, 81 a des Bundesversorgungsgesetzes), zum Teil findet eine Anrechnung verbunden mit einem Anspruchsübergang statt (§ 292 Abs. 3 des Lastenausgleichsgesetzes), zum Teil entsteht ein selbständiger Erstattungsanspruch neben dem Anspruch des Leistungsempfängers (z.B. § 1531 der Reichsversicherungsordnung, siehe auch § 59 des Bundessozialhilfegesetzes), zum Teil kann Ersatz im Wege der Überleitung begehrt werden (z.B. § 90 des Bundessozialhilfegesetzes, § 27 e des Bundesversorgungsgesetzes).

Indessen zwingt die Erkenntnis, daß es allgemeine Grundsätze über die Rückabwicklung der hier in Rede stehenden Leistungsverhältnisse nicht gibt, keineswegs zur Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Vorschriften über die ungerechtfertigte Bereicherung. Die Übernahme bürgerlichrechtlicher Vorschriften ist nur dann unbedenklich, wenn diese Vorschriften Regeln wiedergeben, die auch für das öffentliche Recht Geltung beanspruchen können. Gerade die oben erwähnten Sondervorschriften lassen es aber zweifelhaft erscheinen, ob die Bereicherungsvorschriften jedenfalls in dem hier interessierenden Bereich als allgemein geltende Rechtsgrundsätze anzuerkennen sind. Im übrigen ist die Interessenlage in Fällen der vorliegenden Art verschieden von der, die den Bereicherungsvorschriften zugrunde liegt. Ob den bürgerlich-rechtlichen Bereicherungsvorschriften ein einheitlicher Grundgedanke zugrunde liegt, kann dabei unerörtert bleiben. Jedenfalls ist es das Ziel der Bereicherungsvorschriften, eine dem allgemeinen Gerechtigkeitsempfinden entsprechende Rechtslage wiederherzustellen. Vorausgesetzt wird also, daß eine atypische Abwicklung eines Leistungsverhältnisses notwendig geworden ist. So liegt die hier zu betrachtende Fallgruppe jedoch nicht. Für die Sozialleistungen ist gerade typisch, daß die Leistungspflicht an eine gegenwärtige tatsächliche Notlage anknüpft, daß aber die Frage, wer endgültig als Leistungsträger heranzuziehen ist, nicht mit der Feststellung der vorläufigen Leistungspflicht präjudiziert wird; der Leistungsempfänger soll also nicht mit dem Zuständigkeitsstreit der Behörden und mit deren verzögerlichen Arbeitsweise belastet werden. Dagegen ist das Konkurrenzverhältnis der verschiedenen Leistungen im Sinne der Subsidiarität der hier gewährten Beihilfen geregelt. Werden mithin dem Leistungsempfänger lediglich die "Behördenrisiken" abgenommen, sollen aber im übrigen - wie oben dargestellt - die Grundsätze der Subsidiarität auch insoweit zum Zuge kommen, als es sich um die endgültige Abrechnung handelt, so bleibt für eine atypische Leistungsabwicklung kein Raum mehr.

Es braucht deshalb auch nicht darauf eingegangen zu werden, ob die Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Vorschriften über die ungerechtfertigte Bereicherung nicht auch die Anwendbarkeit des Grundsatzes der Einheitlichkeit des Gewinn und Verlust begründenden Vorgangs voraussetzen würde und wie diesem Grundsatz hier Rechnung zu tragen wäre.

Nach alledem konnte im vorliegenden Falle die Beihilfe zurückgefordert werden, wenn die Beklagte nach Bekanntwerden der Überzahlung den Kläger innerhalb einer angemessenen Frist zur Rückzahlung aufgefordert hat. Soweit in dem Urteil des Senats vom 18. Juni 1962 - BVerwG V C 14.61 - (FEVS 9, 201) eine andere Auffassung vertreten worden ist, wird sie aufgegeben.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts kann nicht angenommen werden, daß die Beklagte die Neuberechnung nicht baldmöglich vorgenommen hat. Das Urteil des Berufungsgerichts verweist auf die Akten der Beklagten. Hieraus ergibt sich, daß der Kläger zwar mit dem am 5. Dezember 1960 bei der Beklagten eingegangenen Schreiben die Erhöhung seiner Rente angezeigt hat. Indessen fehlte in diesem Schreiben die nähere Angabe, ab wann die Rente erhöht worden war. Daraufhin hat die Beklagte unter dem 17. Februar 1961 die Rente wegen Überprüfung ruhend gestellt und den Kläger aufgefordert, den Rentenbescheid vorzulegen. Die Vorlage scheint im März 1961 erfolgt zu sein (Bl. 30 ff. der Verwaltungsakten). Sodann ist unter dem 24. April 1961 bei der Bundesbahn-Versicherungsanstalt wegen der Erhöhung der Rente Rückfrage gehalten worden. Diese Anfrage ist mit dem am 12. Mai 1961 eingegangenen Schreiben beantwortet worden. Im ganzen genommen, kann daher von einer verzögerlichen Behandlung der Sache nicht die Rede sein. Der Kläger hatte nämlich mit seiner ersten Mitteilung über die Rentenerhöhung noch keine ausreichenden Anhaltspunkte für die Notwendigkeit einer Neuberechnung der Beihilfe für die Vergangenheit geliefert. Der Hinweis auf die Notwendigkeit einer Überprüfung in dem Schreiben vom 17. Februar 1961 stellte unter diesen Umständen bereits eine dem Stand des Verfahrens angemessene "Warnmitteilung" an den Kläger dar. Der weitere Verlauf der Bearbeitung ist zwar nicht als überaus schnell zu bezeichnen, genügt aber den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Verwaltung. Daß besondere Umstände vorgelegen hätten, die der Beklagten die Abstandnahme von der vollen Rückforderung hätten nahelegen können, ist nicht festgestellt. Auf die hiermit im Zusammenhang stehenden Rechtsfragen braucht daher nicht eingegangen zu werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 188 VwGO.