Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.12.1977, Az.: BVerwG 8 C 97.76

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Grundstücks in M., auf dem ein um die Jahrhundertwende errichtetes Mietshaus mit drei Wohnungen und mit einer Wohnfläche von 296 qm stand. Sie beantragte im März 1973, ihr zu bescheinigen, daß sie für den beabsichtigten Abbruch des Hauses keiner Erlaubnis bedürfe, hilfsweise, ihr eine solche Erlaubnis auflagenfrei zu erteilen, hilfsweise diese Erlaubnis zu erteilen. Sie machte geltend: Das Haus sei stark baufällig; sie wolle nach dem Abbruch einen Neubau mit zwölf Zwei- bzw. Einzimmerwohnungen und einer Gesamtwohnfläche von 588,23 qm errichten.

Das Haus wurde von einem Sachbearbeiter des Amtes für Wohnungswesen besichtigt. Dieser hielt in einem am 5. April 1973 datierten Aktenvermerk fest, was er hinsichtlich des Zustandes des Hauses festgestellt hatte. Er bemerkte unter anderem, das Haus sei am 4. April 1973 noch von verschiedenen Personen bewohnt gewesen. Der Vermerk schloß mit dem folgenden Satz:

"Unter Berücksichtigung der enormen Raumhöhen, der Zuordnung und Größe der Räume sowie der Beschaffenheit der Fußböden (Holzdecken) etc. beträgt der Wohnwert ca. 45 bis 50 %".

Durch Bescheid vom 27. April 1973 erteilte das Amt für Wohnungswesen der Stadt auf Grund von Art. 6 § 1 Mietrechtsverbesserungsgesetz - MRVerbG - vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) in Verbindung mit der Verordnung des Landes Nordrhein-Westfalen über die Zweckentfremdung von Wohnraum - ZwEV - vom 22. Februar 1972 (GVBl. S. 29) die Erlaubnis zum Abbruch des Hauses; es forderte die Klägerin in diesem Bescheid auf, eine Abstandssumme zur Förderung des sozialen Wohnungsbaues in Höhe von 75 DM je qm abzubrechender Wohnfläche, insgesamt 22.200 DM zu zahlen; es setzte ferner eine Verwaltungsgebühr von 240 DM fest.

Die Klägerin legte Widerspruch ein und focht die Zahlungsauflage sowie die Festsetzung der Verwaltungsgebühr an. Ihr Widerspruch wurde durch Bescheid vom 18. Mai 1973 zurückgewiesen. - Die Klägerin erhob Klage mit dem Begehren, den Bescheid vom 27. April 1973 und den Widerspruchsbescheid insoweit aufzuheben, als ihr aufgegeben wurde, eine Abstandssumme von 22.200 DM zu zahlen, ferner die Gebührenfestsetzung für die Genehmigung aufzuheben. Sie hielt den Abbruch nicht für genehmigungsbedürftig, bestritt die Zulässigkeit einer Zahlungsauflage, hielt die Festsetzung der "Abstandssumme" dem Grunde und der Höhe nach für ermessensfehlerhaft und rügte die Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes. Sie hielt auch die Gebührenfestsetzung für rechtswidrig, weil keine Genehmigung des Abbruchvorhabens erforderlich gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hob den angefochtenen Bescheid insoweit auf, als der Klägerin aufgegeben wurde, eine Abstandssumme von 22.200 DM zu zahlen; im übrigen wies es die Klage ab. Zur Begründung legte es dar: Die Zweckentfremdungsverordnung und Art. 6 § 1 MRVerbG seien rechtmäßig und bezögen sich auch auf Abbruchsmaßnahmen. Eine Abstandssumme könne aber jedenfalls in dieser Höhe nicht gefordert werden. Der Beklagte habe nicht beachtet, daß die Klägerin nach dem Abbruch neuen und größeren Wohnraum schaffen wolle; der angespannte Wohnungsmarkt werde dadurch entlastet. Der Beklagte werde die Frage der Abstandssumme noch einmal zu prüfen haben. Die Gebühr sei jedoch zu Recht gefordert worden.

Nach der Verkündung dieses Urteils ließ die Klägerin im Dezember 1973/Januar 1974 das Gebäude abbrechen. Anschließend ließ sie den Neubau errichten.

Der Beklagte legte als Vertreter der Stadt M. Berufung ein mit dem Begehren, die Klage vollen Umfangs abzuweisen. Die Klägerin beantragte, die Berufung zurückzuweisen. Sie erhob Anschlußberufung mit dem Begehren, den angefochtenen Bescheid auch hinsichtlich der Gebührenerhebung aufzuheben. Der Beklagte beantragte die Zurückweisung der Anschlußberufung. Die Beteiligten wiederholten und ergänzten ihre bisherigen Ausführungen. Der Vertreter des öffentlichen Interesses nahm im Sinne des Beklagten Stellung.

Das Berufungsgericht wies die Anschlußberufung zurück und änderte auf die Berufung das angefochtene Urteil; es wies die Klage vollen Umfangs ab. Das Urteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Eine Abbruchsgenehmigung sei erforderlich gewesen. Die angefochtene Auflage beruhe auf Art. 6 § 1 Abs. 2 MRVerbG in Verbindung mit §§ 1, 2 ZwEV. Diese Vorschriften ermöglichten eine Milderung des repressiven Verbots der Zweckentfremdung, besonders auch bei dem Abbruch von Wohngebäuden; denn auch der Abbruch von Wohngebäuden sei genehmigungspflichtig. Das Genehmigungserfordernis habe auch für das Vorhaben der Klägerin bestanden. Die ihr erteilte Auflage sei rechtmäßig. Die geforderte Abstandssumme sei nicht mißbräuchlich für fiskalische Zwecke erhoben worden; die geforderte Zahlung sei bestimmt für die Förderung des sozialen Wohnungsbaues und liege im. Rahmen der Zwecksetzung der anzuwendenden Vorschriften. Auch der Höhe nach - 75 DM je qm der abzubrechenden Wohnfläche - sei die Zahlungsauflage nicht zu beanstanden. Die von dem Beklagten angewendete Richtlinie Nr. 4.5 des Runderlasses des Innenministers vom 24. März 1972 (MBl.NW S. 858) sei fehlerfrei angewendet worden. Die dort erwähnten Kriterien "Wert des Wohnraums" und "Vorteil für den Antragsteller", nach denen die Abstandszahlung zu bemessen sei, seien sachgerecht. Der Umstand, daß nach dem Abbruch neuer Wohnraum habe geschaffen werden sollen, sei bei der Zahlungsauflage fehlerfrei außer Betracht geblieben; denn die neugeschaffenen Wohnungen seien nicht nur kleiner und weniger familiengerecht, sondern vor allem teurer als die Altbauwohnungen. Ein in der Richtlinie Nr. 4.2 des genannten Runderlasses vorgesehener Ausnahmefall liege nicht vor; das Grundstück der Klägerin rechne wegen seiner bis zum Abbruch bestehenden Eignung zu Wohnzwecken noch nicht zu den Sanierungsfällen. Der "Wert des Wohnraums" sei auf Grund von Kriterien, die bei dem Beklagten entwickelt worden seien, mit 45 bis 50 v.H. eingesetzt worden; Bedenken seien dagegen nicht zu erheben. Die Feststellungen in dem eingangs erwähnten Aktenvermerk und der Umstand, daß erst ein Jahr zuvor eine Ölheizungsanlage eingebaut worden sei, rechtfertigten die Folgerung, daß die Wohnungen geeignet gewesen seien für die Vermietung an Leute mit geringen Ansprüchen, die nur wenig Miete zahlen könnten oder wollten. Bauliche Mängel und der unmoderne Zuschnitt der Wohnungen seien hinreichend berücksichtigt worden. Nach der Erklärung des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung sei dem Wohnwert ein größeres Gewicht beigemessen worden als dem im Widerspruchsbescheid ebenfalls erwähnten Vorteil des Bauherrn. Auch der Gleichbehandlungsgrundsatz sei nicht verletzt worden. Vorhaben, bei denen wegen eines Wohnwertes unter 35 v.H. oder wegen der Errichtung von öffentlich geförderten Neubauwohnungen keine Abstandszahlungen gefordert würden, seien dem Vorhaben der Klägerin nicht vergleichbar. Schließlich beanstande die Klägerin zu Unrecht, bei der Besichtigung des Altgebäudes durch den Sachbearbeiter des Beklagten sei ihr das rechtliche Gehör versagt worden. Eine nicht mehr rückgängig zu machende Maßnahme sei damals nicht getroffen worden; der Beklagte habe sich überdies bemüht, die Klägerin oder ihren Ehemann - einen sachverständigen Architekten - zur Besichtigung heranzuziehen. - Die Anschlußberufung sei unbegründet, weil die Verwaltungsgebühr zu Recht gefordert worden sei.

Mit ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren. Sie rügt die Verletzung formellen und des materiellen Rechts. Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Oberbundesanwalt beteiligt sich, stellt aber keine Anträge.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Soweit die Klägerin die Aufhebung der Gebührenfestsetzung beantragt hat, die als selbständiger Verwaltungsakt auch selbständig anfechtbar ist, wird ihr Klagebegehren im Revisionsverfahren nur dahin überprüft, ob es nach Bundesrecht an einer Rechtsgrundlage für die Erhebung einer Genehmigungsgebühr fehlt, weil eine Abrißgenehmigung im vorliegenden Fall gar nicht erforderlich war. Im übrigen gehört das angewendete Gebührenrecht dem irrevisiblen Landesrecht an. Da jedoch, wie später noch darzulegen ist, ein Genehmigungserfordernis bestand, verstößt die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für die Erteilung der Genehmigung nicht gegen Bundesrecht.

Die Anfechtungsklage gegen die der Abbruchsgenehmigung beigefügte Zahlungsauflage bleibt im Ergebnis ebenfalls erfolglos.

Zwar lassen sich Genehmigung und Auflage gegebenenfalls trotz der Verbindung in einem einzigen Verwaltungsakt gegenständlich trennen. Der angefochtene Verwaltungsakt wird dann aufgehoben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit er - d.h. in welchem Teil er - rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt. Der Möglichkeit der Teilaufhebung entspricht die Möglichkeit einer Teilanfechtung dieses Verwaltungsaktes. Der untrennbare Zusammenhang zwischen den Gründen, die zur Entscheidung über den Genehmigungsantrag geführt haben, und den Gründen, aus denen die Genehmigung mit der Forderung verbunden worden ist, einen Beitrag zu den für den sozialen Wohnungsbau bestimmten öffentlichen Mitteln zu leisten, macht eine Überprüfung der Gesamtentscheidung (Genehmigung und Auflage) erforderlich, die durch die selbständige Anfechtung allein der Auflage nicht ermöglicht wird. Mit einer isolierten Anfechtungsklage kann daher wegen des engen Zusammenhanges der Zahlungsauflage mit der der Klägerin hier erteilten Abbruchsgenehmigung, die aus der Sicht der tätig gewordenen Behörde auf einer einheitlichen Ermessensentscheidung beruhen, nur geltend gemacht werden, es habe entweder überhaupt an einer Rechtsgrundlage für die Zahlungsauflage gefehlt, weil das Vorhaben nicht genehmigungsbedürftig gewesen sei, oder die Klägerin habe das Recht auf Erteilung einer auflagenfreien Genehmigung gehabt. Soweit die Klägerin dagegen geltend macht, die Festsetzung der "Abstandszahlung" im Wege einer der Genehmigung beigefügten Auflage sei wegen eines Ermessensfehlers des Beklagten rechtswidrig, konnte er den begehrten Rechtsschutz nur mit einer auf Neubescheidung des Genehmigungsantrages gerichteten Verpflichtungsklage (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO) erreichen.

In der Literatur wird die Frage nicht einheitlich, beantwortet, ob eine Auflage, die einem in Ausübung von Ermessen ergangenen begünstigenden Verwaltungsakt beigefügt wird, auch mit der Begründung isoliert angefochten und aufgehoben werden kann, sie sei wegen eines Ermessensfehlers rechtswidrig (vgl. einerseits bejahend Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. § 49 II c, andererseits verneinend Meyer in Meyer/Borgs, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 36 RdNr. 30, beide m.w. Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung von dem Grundsatz einer isolierten Anfechtbarkeit und Aufhebbarkeit solcher Auflagen aus (vgl. BVerwGE 36, 145 [154] m.w. Hinweisen), hält aber eine Differenzierung für erforderlich, zu der im Urteil vom 8. Februar 1974 - BVerwG 4 C 73.72 - (DÖV 1974, 380 [381]) folgendes dargelegt wird: Die Teilaufhebung eines aus einer Genehmigung und einer ihr beigefügten Auflage bestehenden Verwaltungsaktes ist nur zulässig, wenn nach der Teilaufhebung der Verwaltungsakt ohne inhaltliche Änderung bestehen bleibt und nach dem von der Verwaltungsbehörde hergestellten Zusammenhang zwischen den Teilentscheidungen sinnvollerweise bestehen bleiben kann; steht die Nebenbestimmung mit dem Gesamtinhalt des Verwaltungsaktes in einem untrennbaren Zusammenhang, so scheidet die selbständige Anfechtung und Aufhebung der Nebenbestimmung aus.

Dem schließt sich der erkennende Senat an. Er hält im vorliegenden Fall die Ermessensentscheidung, die zur Erteilung der Abbruchsgenehmigung in Verbindung mit einer Zahlungsauflage geführt hat, aus den folgenden Gründen für unaufteilbar: Der Beklagte hat bei der Prüfung des Genehmigungsantrages der Klägerin die Frage verneint, ob ein vorrangiges Öffentliches Interesse für das Abbruchsvorhaben der Klägerin spricht. Er hat bei Ausübung seines Ermessens das öffentliche Interesse an der einstweiligen Erhaltung des Vohngebäudes und das private Interesse der Klägerin an der Durchführung ihres Vorhabens gegeneinander abgewogen; er hat ihm nur deshalb die Abbruchsgenehmigung erteilt, weil er den im Wege der Auflage als "Abstandssumme" geforderten Beitrag zu den für den sozialen Wohnungsbau bestimmten Mitteln für geeignet hielt, das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Wohngebäudes mit dem privaten Interesse der Klägerin an ihrem Abbruchsvorhaben in Einklang zu bringen. Nur unter dieser Voraussetzung hat er dem Abbruchsvorhaben zugestimmt; das ergibt sich aus der Begründung des Widerspruchsbescheides. Nicht nur dem Grunde nach, sondern auch bei der Bemessung der von der Klägerin geforderten "Abstandssumme" war ein Sinnzusammenhang zwischen der Genehmigung und der beigefügten Auflage hergestellt worden mit der Folge, daß die von dem Beklagten getroffene Ermessensentscheidung eine Einheit bildet und nur einheitlich im Rahmen des § 114 VwGOüberprüft werden kann. Deshalb muß eine isolierte Anfechtungsklage gegen die Zahlungsauflage scheitern, soweit mit ihr geltend gemacht wird, die Bemessung und Festsetzung der "Abstandssumme" beruhten auf einem Ermessens fehl er. Nur mit dem Begehren, den Beklagten zu verpflichten, den Genehmigungsantrag der Klägerin erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO), könnte eine solche Prüfung erreicht werden.

Da der erkennende Senat mit dieser verfahrensrechtlichen Würdigung der Streitsache von der Entscheidung beider Vorinstanzen abweicht und die Klägerin nicht in der Lage war, sich auf die nach vorstehenden Ausführungen sachgerechte Gestaltung ihrer Anträge einzustellen, wird von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, ihr Klagebegehren dieser rechtlichen Würdigung entsprechend zu deuten (§ 88 VwGO) und es dahin zu bestimmen, daß sie zumindest hilfsweise eine Überprüfung der Gesamtentscheidung des Beklagten mit dem Ziel eines Bescheidungsurteils (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO) erreichen wollte.

Das Berufungsgericht hat die Klage auch bei dieser erweiternden Deutung des Klagebegehrens ohne Verletzung von Bundesrecht für unbegründet erklärt.

Die Abbruchsgenehmigung mit der ihr beigefügten Zahlungsauflage entbehrte nicht der Rechtsgrundlage.

Das Abbruchsvorhaben der Klägerin war genehmigungsbedürftig.

Rechtsgrundlage für das Genehmigungserfordernis war § 1 der Landesverordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum - ZwEV - vom 22. Februar 1972 (GVBl. NW S. 29), die auf Grund von Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 des Mietrechtsverbesserungsgesetzes - MRVerbG - vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) erlassen worden und u.a. für das Gebiet der Stadt Münster für anwendbar erklärt worden ist. Nach der letztgenannten Vorschrift wurden die Landesregierungen ermächtigt, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Verordnung vorzuschreiben, daß Wohnraum nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle anderen als Wohnzwecken zugeführt werden darf. Die Verordnung vom 22. Februar 1972 knüpft in tatbestandlicher Hinsicht an die bundesrechtliche Ermächtigung an, die revisibel ist (vgl. das zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmte Urteil vom 18. Mai 1977 - BVerwG 8 C 44.76 - [NJW 1977, 2280]). Die Ermächtigungsvorschrift, auf der die Verordnung vom 22. Februar 1972 beruht, sieht - wie im genannten Urteil BVerwG 8 C 44.76 im Anschluß an die Entscheidung BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] dargelegt worden ist - ein generelles Zweckentfremdungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt vor und meint einen weiten Begriff der "Zweckentfremdung"; auch durch die Beseitigung von Wohnraum, insbesondere durch den Abbruch von Wohngebäuden, werden die betroffenen Wohnungen ihrem bisherigen Zweck entzogen. Der erkennende Senat vermag der Ansicht von Binz (NJW 1977, 2239 f. [BVerwG 18.05.1977 - BVerwG VIII C 44.76][BGH 10.11.1976 - VIII ZR 115/75]) nicht zu folgen, aus historischen, sprachlichen und denkgesetzlichen Gründen sei eine einengende Bestimmung des Begriffs der Zweckentfremdung geboten; auf die Ausführungen im genannten Urteil BVerwG 8 C 44.76 wird verwiesen.

Das Gebäude, das die Klägerin abbrechen wollte und inzwischen abgebrochen hat, enthielt nach den Feststellungen des Berufungsgerichts Wohnungen, die zwar unmodern, jedoch bei bescheidenen Ansprüchen bewohnbar waren; sie standen für den Wohnungsmarkt zur Verfügung. Der Abbruch des Gebäudes fiel deshalb unter das Genehmigungserfordernis von § 1 ZwEV in Verbindung mit Art. 6 § 1 Abs. 1 MBVerbG. Die gegenüber den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen erhobenen Revisionsrügen greifen nicht durch.

Das Berufungsgericht hat sich bei seinen Feststellungen auf die vorhandenen Unterlagen gestützt; eine Besichtigung des Gebäudes war nicht mehr möglich, weil die Klägerin das Gebäude bereits abgerissen hatte. Es hat seine Feststellungen in erster Linie auf der Grundlage einer Aktennotiz getroffen, die ein Bediensteter des Beklagten nach einer Besichtigung des Gebäudes angefertigt hatte. Insoweit sind verfahrensrechtliche Bedenken nicht zu erheben. Es fehlte an substantiierten Einwendungen der Klägerin gegen den Inhalt dieser Aktennotiz; deshalb hat das Berufungsgericht seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht dadurch verletzt, daß es hinsichtlich des Zustandes der Wohnungen in dem Gebäude keine weiteren Beweise erhoben hat. Das vom Berufungsgericht nicht berücksichtigte Beweisangebot, den Architekten L. als sachverständigen Zeugen dazu zu vernehmen, "daß das Gebäude nach durchschnittlichen Maßstäben nicht mehr bewohnbar war", war nicht hinreichend substantiiert: Es fehlte an Einzelangaben zur Frage, welche Mängel nach dem damaligen Zustand des Gebäudes der Bewohnbarkeit der Wohnungen im Hause entgegenstanden. Das Berufungsgericht hat bei seinen Feststellungen das Gesamtergebnis des Verfahrens berücksichtigt. (§ 108 Abs. 1 VwGO) und unter anderem auch den Umstand herangezogen, daß erst einige Zeit vor dem Entschluß der Klägerin, das Gebäude abzubrechen, eine neue Ölheizungsanlage eingebaut worden war; daraus hat es fehlerfrei geschlossen, daß das Gebäude damals auch seitens des Eigentümers noch für langfristig bewohnbar angesehen wurde.

Die Revision nacht geltend, im Zeitpunkt der Besichtigung hätten nicht mehr die früheren Mieter, sondern nur noch einige Studenten oder andere Einzelpersonen im Gebäude gewohnt. Mit diesem Vorbringen kann nicht die Bewohnbarkeit der damals noch vorhandenen Wohnungen in Frage gestellt werden; denn es entspricht einem Erfahrungssatz, daß Hauseigentümer, die ein Gebäude abbrechen wollen, zunächst dafür sorgen, daß die bisherigen Mieter ihre Wohnungen räumen.

Durch die Besichtigung des Gebäudes in Abwesenheit der Klägerin oder eines Vertreters wurde das Recht der Klägerin auf rechtliches Gehör nicht verletzt. Zwar gilt Art. 103 Abs. 1 GG auch im Verwaltungsstreitverfahren entsprechend; das Recht des Betroffenen auf rechtliches Gehör wird im Verwaltungsstreitverfahren aber nur dann verletzt, wenn ohne dessen Anhörung später nicht mehr rückgängig zu machende Maßnahmen getroffen werden (BVerwGE 49, 348). So lag es hier nicht. Eine spätere Nachholung der Besichtigung in Anwesenheit der Klägerin war weiterhin möglich; sie ist nur deshalb unmöglich geworden, weil die Klägerin das Gebäude vor Einleitung des Berufungsverfahrens abgebrochen hat; sie wäre, wie das Berufungsgericht mit Recht dargelegt hat, in der Lage gewesen, vor dem Abbruch ein Beweissicherungsverfahren einzuleiten und auf diese Weise rechtliches Gehör zu erlangen.

Da der Abbruch genehmigungspflichtig war und die Erteilung der Genehmigung im Ermessen der Behörde steht, fand die der Abbruchsgenehmigung beigefügte Zahlungsauflage ihre Rechtsgrundlage in Art. 6 § 1 Abs. 2 MRVerbG in Verbindung mit allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts (vgl. jetzt § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Nach Art. 6 § 1 Abs. 2 Satz 1 MRVerbG können Zweckentfremdungsgenehmigungen - zu denen auch Genehmigungen des Abbruchs von Wohngebäuden rechnen - unter Auflagen und mit anderen Nebenbestimmungen erteilt werden, wenn das Genehmigungserfordernis für ein bestimmtes Gebiet landesrechtlich eingeführt worden ist. Soweit die Erteilung der Genehmigung im Ermessen der zuständigen Behörde liegt, ergibt sich die Zulässigkeit einer der Genehmigung beigefügten Auflage schon aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen. Ein Zweckzusammenhang zwischen der den Antragsteller begünstigenden Genehmigung und der ihr beigefügten Auflage ist allerdings erforderlich; dieser Zusammenhang liegt hier vor: Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG in Verbindung mit der diese Vorschrift gebietsweise aktualisierenden Landesverordnung will im Interesse der Wohnraumversorgung den vorhandenen Wohnraum im Bestand schützen. Wird als Ausgleich für die dem Antragsteller genehmigte Beseitigung von vorhandenem Wohnraum im Wege der Auflage ein Beitrag zu den Mitteln gefordert, die für den sozialen Wohnungsbau eingesetzt werden, so wird damit grundsätzlich der Zweckbestimmung der angewendeten Vorschriften entsprochen: Die Mittel, die für den sozialen Wohnungsbau eingesetzt werden, ermöglichen es, an Stelle der beseitigten Wohnungen neue Wohnungen zu schaffen, die für die breiten Kreise der Bevölkerung zur Verfügung stehen.

Die Klägerin hatte keinen Rechtsanspruch auf Erteilung der Abbruchsgenehmigung ohne Beifügung einer sie belastenden Zahlungsauflage. Grundsätzlich liegt - wie im Urteil BVerwG 8 C 44.76 dargelegt worden ist - die Erteilung der Abbruchsgenehmigung im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde. Darf sie bei Ausübung ihres Ermessens die Erteilung der Genehmigung versagen, so darf sie grundsätzlich auch die Genehmigung mit einer Auflage erteiler, die den Zweck hat, ersatzweise für den unter Bestandsschutz stehenden Wohnraum Neubauraum zu schaffen, der für die breiten Kreise der Bevölkerung zur Verfügung steht; damit wird in aller Regel dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprochen. In bestimmten Fällen kann allerdings - wie ebenfalls im Urteil BVerwG 8 C 44.76 dargelegt worden ist - der Ermessensspielraum der zuständigen Behörde derart eingeengt sein, daß nur die Erteilung der Abbruchsgenehmigung fehlerfrei ist; in solchen Fällen würde auch die Verbindung der Genehmigung mit einer Zahlungsauflage ermessensfehlerhaft sein. Ein solcher Fall lag hier aber nicht vor.

Zu Unrecht meint die Revision, die Abbruchsgenehmigung hätte, wenn sie erforderlich war, schon deshalb auflagenfrei erteilt werden müssen, weil an Stelle des abzubrechenden Wohngebäudes neue Wohnungen mit mehr Wohnraum geschaffen werden sollten. Neubauraum, der ohne Einsatz öffentlicher Mittel hergestellt wird, ist erfahrungsgemäß in aller Regel nur unter Bedingungen zu vermieten, die es ausschließen, daß er für die breiten Kreise der Bevölkerung zur Verfügung steht. Auch waren die von der Klägerin geplanten Ein- und Zweizimmerwohnungen nicht für Familien geeignet, für die die zum Abbruch bestimmten Wohnungen zur Verfügung standen. Dafür, daß die Bezieher der geplanten Ein- und Zweizimmerwohnungen durch die Aufgabe anderen Wohnraums, der zu günstigen Bedingungen vermietet werden kann, den Wohnungsmarkt in M. entlasten würden, fehlt es an Anhaltspunkten. Auch dem Oberbundesanwalt ist nicht darin zu folgen, daß die Errichtung frei finanzierter Neubauwohnungen einen "Sickereffekt" in dem Sinne habe, daß seitens der neuen Bewohner dieser Wohnungen der bestehende Wohnraumnotstand vermindert würde. Es gibt keinen allgemeinen Erfahrungssatz, der besagt, daß diejenigen Wohnungssuchenden, die frei finanzierten Neubauraum beziehen, Wohnraum aufgeben, der für die breiten Kreise der Bevölkerung zur Verfügung steht.

Wenn auch die Wohnungen, die beseitigt werden sollten, unmodern waren und nicht in jeder Hinsicht den heutigen Wohnbedürfnissen entsprachen, so hat sie der Beklagte nach den Feststellungen des Berufungsgerichts fehlerfrei dennoch für einstweilen erhaltenswert gehalten. Altbauwohnungen, die unter dem Bestandsschutz des Art. 6 § 1 MRVerbG stehen, entsprechen zwar, vielfach nicht den Anforderungen, die an Neubauwohnungen gestellt werden. Solange aber in ihnen noch im Rahmen der wohnungsaufsichtsrechtlichen Vorschriften des Landes ein familiengerechtes Wohnen möglich ist, stehen sie unter dem vom Gesetz bezweckten Bestandsschutz.

Im Urteil BVerwG 8 C 44.76 ist dargelegt worden, daß die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG durch die Versagung einer Abbruchsgenehmigung verletzt werden kann, wenn wegen des baulichen Zustands des abzubrechenden Gebäudes unaufschiebbare Reparaturarbeiten erforderlich sind, die so kostspielig wären, daß die dadurch entstehende finanzielle Belastung durch die zu erwartenden Mieteinnahmen nicht ausgeglichen werden könnte. Die Revision beruft sich auch auf diesen Gesichtspunkt und macht geltend, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht dadurch verletzt, daß es nicht dem Beweisangebot der Klägerin entsprechend. Beweis darüber erhoben hat, "der für eine Renovierung und Modernisierung erforderliche Aufwand" wäre "durch Mieterhöhungen nicht zu erwirtschaften gewesen". Diese Verfahrensrüge greift nicht durch, weil erkennbar auch nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts nur solche Reparaturen bedeutsam gewesen wären, die im Zeitraum des Genehmigungsverfahrens unumgänglich waren, um die Bewohnbarkeit des Gebäudes im Hinblick auf vorhandene Schäden und unmittelbar drohende Gefahren zu erhalten. Dazu fehlte es aber an einem substantiierten Vorbringen.

Die Feststellungen des Berufungsgerichts, nach, denen der Beklagte das Wohngebäude in seinem damaligen Zustand fehlerfrei für noch erhaltenswert gehalten hat, ohne daß die Klägerin durch den Erhaltungsaufwand unzumutbar finanziell belastet worden wäre, sind deshalb im Revisionsverfahren verbindlich (§ 137 Abs. 2 VwGO) und rechtfertigen die Folgerung, daß die Klägerin keinen Anspruch auf die Erteilung einer auflagenfreitn Abbruchsgenehmigung hatte.

Der Beklagte hatte unter diesen Umständen im Rahmen seines Ermessens über die Erteilung der beantragten Abbruchsgenehmigung zu entscheiden. Er durfte deshalb grundsätzlich die Abbruchsgenehmigung in Verbindung mit einer die Klägerin belastenden Zahlungsauflage erteilen, um als Ersatz für die zu beseitigenden Wohnungen Mittel zu beschaffen, die die Errichtung preisgünstiger Wohnungen im Rahmen des sozialen Wohnungsbaues ermöglichten.

Der Beklagte hat seine Ermessensentscheidung auf der Grundlage von Richtlinien getroffen, die der Innenminister des Landes in einem Runderlaß vom 24. März 1972 (MBl. NW S. 858) für die Anwendung von Art. 6 § 1 MRVerbG in Verbindung mit der Landesverordnung vom 22. Februar 1972 bekanntgegeben hat. Solche Richtlinien haben den Zweck, eine möglichst einheitliche Ermessensausübung der zuständigen Behörden zu sichern. Sie dienen damit der Gleichbehandlung aller Antragsteller, ohne den im Einzelfall zu treffenden Entscheidungen vorzugreifen.

Durch diese Ermessensrichtlinien wird Bundesrecht nicht verletzt.

Die Richtlinien gehen rechtlich zutreffend davon aus, daß das Zweckentfremdungsverbot mit Genehmigungsvorbehalt in den Gebieten, in denen es durch die genannte Verordnung eingeführt ist, auch den Abbruch von Wohnraum erfaßt (3.2). Die Genehmigung kann erteilt werden, wenn die Zweckentfremdung (mit Einschluß des Abbruchs von Wohnraum) einem vorrangigen öffentlichen Interesse oder einem überwiegenden berechtigten Interesse des Antragstellers dient (4.1). Unter anderem kann die Genehmigung dann erteilt werden, wenn Wohnraum abgebrochen werden soll, um auf dem Grundstück neuen Wohnraum mit wesentlich größerer Gesamtwohnfläche zu errichten (4.33); in diesem Fall - und in anderen vergleichbaren Fällen - soll die Genehmigung grundsätzlich mit der Auflage verbunden werden, eine Abstandssumme zur Förderung des sozialen Wohnungsbaues zu zahlen, die nach dem Wert des abzubrechenden Wohnraums und dem Vorteil für den Antragsteller zu bemessen ist und zwischen 50 DM und 200 DM je qm Wohnfläche liegen soll (4.5). - Inhaltliche Bedenken gegen diese Ermessensrichtlinien sind nicht zu erheben.

Im Berufungsurteil wird fehlerfrei dargelegt, daß die Richtlinien seitens des Beklagten ohne Rechtsverletzung angewendet worden sind. Die dagegen erhobenen Revisionsrügen greifen nicht durch.

Es wurde bereits dargelegt, daß das Berufungsgericht - für den Senat bindend - festgestellt hat, das abzubrechende Wohngebäude sei noch in einem erhaltenswerten Zustand gewesen. Es hat ferner angenommen, daß nicht mit unzumutbarem Aufwand für Renovierungs- und Modernisierungsmaßnahmen zu rechnen gewesen wäre und daß die Wohnungen im Gebäude zur Zeit des Genehmigungsantrags in einem Zustand waren, daß ihr Bezug durch Wohnungssuchende zumutbar war (vgl. 4.34 des Runderlasses): Auch davon muß der Senat in tatsächlicher Hinsicht ausgehen. Das Berufungsgericht hat des weiteren fehlerfrei dargelegt, daß der Beklagte auf Grund von Kriterien, die in seiner Verwaltungspraxis entwickelt wurden, den "Wert des Wohnraums" unter Berücksichtigung aller Mängel ohne Ermessensfehler mit 46 v.H. eingesetzt hat. Die Revisionsrüge, dazu hätte es einer Beweisaufnahme bedurft, greift nicht durch. Bei dieser Einstufung handelt es sich nicht um Anwendung eines Rechtsbegriffs; ihrem Ergebnis könnte nur entgegengehalten werden, daß ein Fall der Willkür vorliege; dafür fehlte es nach dem Vorbringen der Revision an Anhaltspunkten.

Zur Berücksichtigung des unter 4.5 des Runderlasses erwähnten "Vorteils für den Antragsteller" hat das Berufungsgericht auf Grund von Erklärungen des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dieses Kriterium habe bei der Bemessung der Abstandssummen durch den Beklagten nur geringe Bedeutung und werde nur als "Interpolationswert" eingesetzt in dem Sinne, daß er der Einhaltung der Verhältnismäßigkeit diene. Auch insoweit sind in Anwendung von Bundesrecht keine rechtlichen Bedenken zu erheben: Nach der Lebenserfahrung werden derartige Vorhaben nur eingeleitet, wenn der Eigentümer mit einem finanziellen Vorteil rechnet. Dieser Vorteil kann in der Regel nur nach Art und Umfang des Neubauvorhabens geschätzt werden. Das ist hier offensichtlich geschehen. Entgegen der Ansicht der Revision kann der erst nachträgliche tatsächliche wirtschaftliche Ertrag des Vorhabens nicht von Bedeutung sein. Die geforderte "Abstandssumme" von 75 DM je qm der Wohnfläche der abzubrechenden Wohnungen belastet die Klägerin nicht unzumutbar; er liegt nahe an der Untergrenze, die in dem erwähnten Runderlaß des Innenministers bezeichnet worden ist. Es wird seitens der Revision nicht vorgebracht, daß die nach dem Abbruch errichteten Neubauwohnungen, in deren Kosten auch die geforderte "Abstandszahlung" eingeht, wegen der Zahlungsauflage unvermietbar geworden seien. Nur unter dieser Voraussetzung könnte aber der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Festsetzung der "Abstandssumme" verletzt worden sein; dafür liegt nichts vor.

Auch für eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt nichts vor.

Der Beklagte fordert nach den Feststellungen des Berufungsgerichts keine "Abstandszahlungen", wenn an Stelle des abzubrechenden Wohngebäudes öffentlich geförderte Wohnungen errichtet werden sollen. Die Unterscheidung, auf der diese Praxis beruht, ist sachgerecht, öffentlich geförderte Wohnungen sind erfahrensgemäß wesentlich billiger und stehen - anders als frei finanzierte oder nur steuerbegünstigte Wohnungen - uneingeschränkt den breiten Kreisen der Bevölkerung zur Verfügung. Es handelt sich um unterschiedliche Sachverhalte, die ohne Verletzung von Art. 3 GG unterschiedlich behandelt werden dürfen. Fälle, die willkürlich anders als der Fall der Klägerin behandelt worden sind, sind nicht angeführt worden.

Die Revision war deshalb mit der Kostenfolge von § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.