Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 17.01.1969, Az.: BVerwG VII P 6.67

I.

Bei dem Bahnbetriebswerk München Hbf. fanden im Februar 1966 die Wahlen zum Personalrat statt. In der Gruppe der Beamten waren 679, in der Gruppe der Arbeiter 397 und in der Gruppe der Angestellten 18 Bedienstete wahlberechtigt. Der Antragsteller wurde von der Gruppe der Beamten zum Vorstandsmitglied des Personalrats gewählt. Vorsitzender wurde der der Gruppe der Arbeiter angehörende Schlosser B., weiteres Vorstandsmitglied und stellvertretender Vorsitzender der von der Gruppe der Angestellten gewählte Lokomotivführer O.

Auf Antrag des Personalrates wurden der Vorsitzende des Personalrates und sein Stellvertreter von der Dienststelle ständig vom Dienst freigestellt.

Den Antrag eines Viertels der Personalratsmitglieder, den Antragsteller als Vorstandsmitglied der Beamtengruppe vom Dienst freistellen zu lassen, lehnte die Mehrheit des Personalrates mit der Begründung ab, daß die Angelegenheiten der Beamten von dem freigestellten Vorstandsmitglied der Angestellten wahrgenommen werden könnten, weil dieser als Beamter mit den auftauchenden Problemen vertraut sei.

Der Antragsteller leitete daraufhin ein Beschlußverfahren ein und machte geltend, der Personalrat habe aus ermessensfehlerhaften Gründen seine Freistellung nicht erwirkt. Er gehöre der in der Dienststelle am stärksten vertretenen Gruppe an und habe besondere Kenntnisse im Personalvertretungsrecht, weil er schon 6 Jahre lang als Personalratsmitglied vom Dienst freigestellt gewesen sei.

Der Antrag, die Rechtswidrigkeit des Personalratsbeschlusses über die Ablehnung seiner Freistellung festzustellen, hatte in den beiden Vorinstanzen keinen Erfolg.

Der Verwaltungsgerichtshof führt aus: § 42 Abs. 3 des Personalvertretungsgesetzes bestimme nicht näher, wer freizustellen sei. In aller Regel kämen die am stärksten in Anspruch genommenen Vorstandsmitglieder für eine Freistellung in Betracht; das sei der Vorsitzende und sein erster Stellvertreter. Da dementsprechend verfahren worden sei, spreche dies schon dafür, daß der spätere Beschluß des Personalrats, die Freistellung des Antragstellers nicht zu beantragen, nicht ermessensfehlerhaft sei.

Daß nach § 42 Abs. 3 PersVG eine Freistellung auszusprechen sei, wenn und soweit es nach Umfang und Art der Dienststelle zur ordnungsgemäßen Durchführung der Personalratsaufgaben erforderlich sei, besage nichts für die vom Antragsteller vertretene Auffassung, daß jeweils der Vertreter der stärksten Gruppe freigestellt werden müsse. Eine derartige schematische Freistellung würde verkennen, daß die freigestellten Personalratsmitglieder sich mit den Angelegenheiten aller drei Gruppen zu befassen hätten. Bei der Geschäftsführung komme dem Gruppenprinzip keine ausschlaggebende Bedeutung zu.

Es stehe dem Personalrat frei, die Auswahl der freizustellenden Mitglieder vorzunehmen. Wenn er dabei dem ersten Stellvertreter des Vorsitzenden vor dem Antragsteller den Vorzug gegeben und dabei berücksichtigt habe, daß jener als Beamter mit den Angelegenheiten dieser Gruppe vertraut sei, so seien dies keine unsachlichen Beweggründe. Daß gewerkschaftspolitische Erwägungen bei der Auswahl eine Rolle gespielt hätten, ließe sich nicht feststellen.

Gegen diesen Beschluß hat der Antragsteller die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt. Er verfolgt sein Feststellungsbegehren weiter.

Das Rechtsschutzbedürfnis für sein Begehren bestehe fort. Zwar sei er mit Ablauf des 31. Mai 1967 in den Ruhestand getreten. Für ihn sei der. Lokomotivführer L. als Vorstandsmitglied der Beamtengruppe gewählt worden. Dessen Freistellung sei ebenfalls vom Personalrat abgelehnt worden. Die seinem Feststellungsbegehren zugrunde liegende Frage bedürfe deshalb weiterhin der Klärung.

Er rügt unrichtige Anwendung des § 42 Abs. 3 PersVG und macht geltend, der angefochtene Beschluß weiche von mehreren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Freistellung von Personalratsmitgliedern ab. Dadurch, daß der Personalrat bei seinem Feststellungsantrag das Vorstandsmitglied der stärksten Gruppe nicht berücksichtigt habe, sei der in § 42 Abs. 3 PersVG gesteckte Rahmen, Freistellung zu beantragen, wenn und soweit es nach Art und Umfang der Dienststelle zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich sei, ermessensfehlerhaft ausgefüllt worden.

Auch hätten gewerkschaftspolitische Erwägungen eine Rolle gespielt. Wie er schon im Beschwerdeverfahren vorgetragen habe, hätten sich die der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands angehörenden Personalratsmitglieder durch den Sekretär dieser Gewerkschaft vor der Beschlußfassung beraten lassen.

Der Beteiligte zu 1) beantragt,

Er macht geltend, für die Freistellungsanträge des Personalrats seien ausschließlich sachliche Gesichtspunkte maßgebend gewesen. Gewerkschaftspolitische Erwägungen hätten nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts keine Rolle gespielt. Der Personalrat habe, wie mehrfach vom Bundesverwaltungsgericht entschieden worden sei, freies Ermessen bei der Auswahl gehabt. Deshalb habe es das Beschwerdegericht zu Recht abgelehnt, in eine Wertung der Motive einzutreten.

II.

Die Rechtsbeschwerde hat Erfolg.

Das Rechtsschutzbedürfnis für den Feststellungsantrag ist nicht dadurch entfallen, daß der Antragsteller mit Wirkung vom 1. Juni 1967 in den Ruhestand getreten ist. Diese Tatsache ist im Rechtsbeschwerdeverfahren zu berücksichtigen, weil sie für die Prüfung der Frage, ob die für eine Sachentscheidung notwendigen Voraussetzungen gegeben sind, von Bedeutung ist. In personalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten sind gemäß § 76 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) - ArbGG - über das Beschlußverfahren entsprechend anzuwenden. Das Beschlußverfahren ist ein objektives Verfahren, dem Parteien wie im zivilprozessualen oder verwaltungsgerichtlichen Verfahren unbekannt sind. Diese Eigenart des Verfahrens bedingt, daß das Rechtsschutzbedürfnis nach anderen rechtlichen Maßstäben beurteilt werden muß, als sie in den auf die Verfolgung subjektiver Rechte ausgerichteten Verfahren gelten. Im Beschlußverfahren geht es nicht um die Verfolgung eigener Rechte, sondern um die im allgemeinen Interesse liegende Prüfung personalvertretungsrechtlicher Fragen, die für die Anwendung des Gesetzes von Bedeutung sind. Zwar können diese Fragen nicht abstrakt geklärt werden, sondern müssen durch einen bestimmten konkreten Fall ausgelöst worden sein. Erledigt sich aber der konkrete Fall im Verlaufe des Verfahrens, so entfällt weder das Rechtsschutzbedürfnis noch tritt eine Erledigung der Hauptsache ein, wenn die Streitfrage für künftige Fälle, die zu erwarten sind, Bedeutung hat. Das hat der Senat bereits wiederholt ausgesprochen (BVerwGE 7, 140;  10, 344) [BVerwG 27.05.1960 - VII C 227/59]. Das Interesse an alsbaldiger gerichtlicher Klärung der Streitfrage, welche Vorstandsmitglieder freigestellt werden sollen, insbesondere der Frage, ob der von der stärksten Gruppe in den Vorstand gewählte Bedienstete bei dem Freistellungsvorschlag übergangen werden kann, ist auch nach dem Ausscheiden des Antragstellers aus dem Personalrat gegeben, weil die Freistellung des für den Antragsteller als Nachfolger der Gruppe der Beamten in den Vorstand eingetretenen Bediensteten ebenfalls abgelehnt worden ist. Daß der Antragsteller das Verfahren weiterführt, erscheint bei dieser Rechtslage unbedenklich.

Der angefochtene Beschluß beruht auf einer unrichtigen Anwendung des § 42 Abs. 3 PersVG (§ 93 ArbGG).

Nach dieser Vorschrift sind Mitglieder des Personalrats von ihrer dienstlichen Tätigkeit freizustellen, wenn und soweit es nach Umfang und Art der Dienststelle zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Sie wendet sich in erster Linie an die Dienststelle, die nach dem Geschäftsumfang des Personalrats erforderlichen Freistellungen auszusprechen. Kommt es hierbei zwischen Dienststelle und Personalrat zu keiner Einigung über Zahl und Umfang der Freistellungen, so kann der Personalrat im. Beschlußverfahren die Verpflichtung der Dienststelle begehren, weitere Freistellungen auszusprechen, wenn die von der Dienststelle bewilligten unzureichend erscheinen. Daraus ergibt sich, daß die Prüfung der Frage, ob und wieviele Freistellungen vorzunehmen sind, im Streitfalle von der Dienststelle zu entscheiden ist; diese Entscheidung unterliegt aber der gerichtlichen Prüfung im Verfahren nach § 76 Abs. 1 Buchst. c PersVG, weil es sich hierbei um eine Frage der Geschäftsführung der Personalvertretungen handelt.

Die Entscheidung, wer freizustellen ist, obliegt dagegen dem Personalrat, der der Dienststelle die für eine Freistellung vorgesehenen Bediensteten vorschlägt. Können nicht alle Vorgeschlagenen freigestellt werden, so kann nicht etwa die Dienststelle die freizustellenden Mitglieder aus der Vorschlagsliste auswählen, sondern sie muß den Personalrat ersuchen, die für die geringere Zahl von Freistellungen in Betracht kommenden Mitglieder des Personalrats zu benennen.

Dem Personalrat ist jedoch bei dieser Entscheidung kein völlig freies Ermessen eingeräumt. Er muß sich vielmehr bei der Auswahl der für eine Freistellung vorzuschlagenden Personalratsmitglieder am Sinngehalt des § 42 Abs. 2 PersVG orientieren und den mit dieser Vorschrift verfolgten Zweck bei seinen Erwägungen gebührend berücksichtigen.

Der Zweck der Freistellung, die in einer völligen oder teilweisen Entbindung von der dienstlichen Tätigkeit besteht, geht dahin, bei einem größeren Arbeitsumfang des Personalrats, der von den Mitgliedern neben der dienstlichen Tätigkeit selbst unter noch als angemessen zu betrachtender Inanspruchnahme ihrer Freizeit nicht mehr bewältigt werden kann, sicherzustellen, daß die Personalvertretung die ihr obliegenden Aufgaben ordnungsgemäß und auch wirksam wahrnehmen kann. Den freigestellten Mitgliedern wird deshalb die Möglichkeit gegeben, sich besonders eingehend mit den Fragen des Personalvertretungsrechts und den vom Personalrat zu bearbeitenden Angelegenheiten zu befassen. Ihre Aufgabe ist es, die einzelnen Vorgänge rechtlich und tatsächlich zu prüfen und sie, soweit es sich nicht um die vom Vorstand nach § 31 Abs. 1 Satz 4 PersVG zu führenden laufenden Geschäfte handelt, mit einem Vorschlag dem Personalrat zur Beschlußfassung vorzulegen. Durch diese besonders intensive Tätigkeit werden die freigestellten Mitglieder mit den zu behandelnden Materien sehr vertraut, so daß ihnen innerhalb des Personalrats eine besondere Bedeutung zukommt. Durch ihre meist größere Sach- und Rechtskenntnis können sie einen erheblichen Einfluß auf die Arbeit des Personalrats ausüben.

Diese besondere Stellung, die den freigestellten Mitgliedern des Personalrats zuwächst, gebietet es, wie das Bundesverwaltungsgericht in BVerwGE 5, 263 ausgeführt hat, in der Regel Vorstandsmitglieder, und zwar in erster Linie die nach § 31 Abs. 1 PersVG in den Vorstand gewählten Personalratsmitglieder zur Freistellung vorzuschlagen, weil diese vom Vertrauen ihrer Gruppen getragen werden. Inwieweit anstelle von Vorstandsmitgliedern andere Mitglieder des Personalrats zur Freistellung vorgeschlagen werden können, bedarf im vorliegenden Falle keiner Erörterung, weil die von dem Beteiligten zu 1) für die Freistellung vorgesehenen Mitglieder des Personalrats dem Vorstand angehören und auch nach § 31 Abs. 1 PersVG von ihren Gruppen in den Vorstand gewählt worden sind.

Die Besonderheit des hier zu entscheidenden Falles liegt darin, daß nur zwei Mitglieder vom Dienst freigestellt werden können und deshalb eines der nach § 31 Abs. 1 PersVG in den Vorstand gewählten Mitglieder zurücktreten muß. Der Personalrat muß in diesem Falle also eine Auswahlentscheidung treffen. Welche Grundsätze hierfür maßgebend sind, läßt sich der Entscheidung BVerwGE 5, 263 nicht entnehmen. Zwar ist die Regel, in erster Linie die nach § 31 Abs. 1 PersVG gewählten Vorstandsmitglieder für die Freistellung vorzuschlagen, aus dem das Personalvertretungsrecht beherrschenden Gruppenprinzip abgeleitet worden. Indessen kann die Anwendung dieses Prinzips nicht dazu führen, daß, wenn nur ein oder zwei Gruppenvertreter des Vorstandes für eine Freistellung in Betracht kommen, bei der Auswahl der Vorzuschlagenden stets von der Gruppenstärke ausgegangen werden muß. Die Stärke einer Gruppe ist zwar für die Verteilung der Personalratssitze entscheidend (§ 13 Abs. 1 PersVG); bei der Verteilung von Aufgaben innerhalb des Personalrats kommt ihr jedoch keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Nach § 31 Abs. 1 Satz 2 und 3 PersVG wählen die Vertreter jeder Gruppe ohne Rücksicht auf deren Stärke ein Vorstandsmitglied, dem mit den beiden anderen die Führung der laufenden Geschäfte obliegt. Ebenso ist der Personalrat bei der Bestimmung des Vorsitzenden, auch wenn er in der Regel bei seiner Wahl auf die nach § 31 Abs. 1 PersVG gewählten Vorstandsmitglieder beschränkt ist, nicht verpflichtet, dem Vorstandsmitglied der in der Dienststelle am stärksten vertretenen Gruppe den Vorsitz zu übertragen. Das Gruppenprinzip verlangt nur, daß der Vorsitzende und seine Stellvertreter jeweils einer anderen Gruppe angehören müssen. Deshalb kann die Auswahlentscheidung über die freizustellenden Personalratsmitglieder nicht von einer derart starren Regelung abhängen.

Sie wäre auch von der Sache her nicht gerechtfertigt. Die Übertragung eines Amtes, das besondere Anforderungen an seinen Inhaber stellte wie dies sowohl bei dem Vorsitzenden im Hinblick auf die ihm zufallenden Aufgaben als auch bei den freigestellten Mitgliedern mit Rücksicht auf die von ihnen zu erledigende Arbeit der Fall ist, kann jedenfalls nicht allein von einem Umstand abhängen, der weder ein Verdienst des zu Bestellenden noch seinem Einfluß unterworfen ist. Es liegt auf der Hand, daß bei der Auswahl auch subjektive Voraussetzungen berücksichtigt werden müssen, wie insbesondere gute Kenntnisse der zu bearbeitenden Materie und Verhandlungsgeschick. Denn diese Umstände bieten für eine ordnungsgemäße Wahrnehmung der zu übertragenden Aufgaben die beste Gewähr. Da es sich bei dem Vorsitzenden und den freigestellten Mitgliedern um Bedienstete handelt, die sich im besonderen Maße der Geschäftsführung und der Wahrnehmung der Belange der Personalvertretung zu widmen haben, ist es selbstverständlich, daß sie das Vertrauen der Mehrheit des Personalrats besitzen müssen. Darauf hat der Senat bereits in BVerwGE 16, 12 hingewiesen. Eine der Eigenverantwortlichkeit des Personalrats entsprechende Entscheidungsfreiheit des Personalrats über die Auswahl seiner "hauptamtlichen Geschäftsführer", die selbstverständlich ihre Grenze an den tragenden Grundsätzen des Personalvertretungsrechts findet, ist nicht nur in der genannten Entscheidung des Senats, sondern auch in dem Beschluß des früher für Personalvertretungssachen zuständigen II. Senats - BVerwGE 5, 263 - anerkannt, indem auch von dem aus dem Gruppenprinzip abgeleiteten Grundsatz, daß in erster Linie die nach § 31 Abs. 1 PersVG gewählten Mitglieder für eine Freistellung in Betracht kommen, Ausnahmen zugelassen werden, wenn für sie besondere sachliche Gründe gegeben sind.

Die Entscheidung des Personalrats über die für eine Freistellung vorzuschlagenden Mitglieder kann demgemäß nur einer beschränkten gerichtlichen Kontrolle unterworfen sein. Die Frage, ob bei der Auswahl unter mehreren Personalratsmitgliedern die Entscheidung des Personalrats zweckmäßig war, dem einen Bediensteten den Vorzug zu geben, obwohl ebenso sachliche Gründe für ein anderes Personalratsmitglied sprechen, fällt in den Bereich der einer gerichtlichen Nachprüfung nicht unterworfenen Erwägungen des Personalrats. Andererseits muß jedoch bei einer Auswahlentscheidung, die - wie im vorliegenden Fall - das Vorstandsmitglied der in der Dienststelle am schwächsten vertretenen Gruppe der Angestellten - sie hat nur etwa 1/40 des Personalbestandes der Beamtengruppe - dem von dieser stärksten Gruppe gewählten Mitglied vorzieht, klar erkenntlich sein, daß stichhaltige Gründe, die im Bereich sachlicher und beachtlicher Erwägungen liegen, den Ausschlag gegeben haben. Wurm auch die Gruppenstärke für die Auswahlentscheidung nicht bindend ist, so bedeutet das jedoch nicht, daß der Personalrat sie völlig außer acht lassen kann. Er muß sie vielmehr bei seinen Entscheidungen mit den anderen Umständen prüfen und abwägen. Sind die Gruppen der beiden für die Freistellung in Betracht kommenden Personalratsmitglieder etwa gleich stark und sprechen für beide Kandidaten beachtliche Gründe, dann kann sich der Personalrat frei entscheiden, wen von beiden er vorschlägt. Besteht aber ein ganz erheblicher Unterschied in der Stärke der beiden Gruppen, wie es hier zwischen der Beamtengruppe und der Gruppe der Angestellten der Fall ist, dann müssen die für und gegen die beiden Vorstandsmitglieder sprechenden Gründe sorgfältig geprüft und abgewogen werden. Sind beide etwa gleichermaßen geeignet, so wird es in der Regel sachgerecht sein, den Vertreter der stärksten Gruppe freizustellen, weil aus dieser Gruppe die meisten vom Personalrat zu bearbeitenden Fälle kommen. Nur wenn ganz besondere Umstände für den Vertreter der Minderheitsgruppe sprechen, kann auch eine andere Entscheidung gerechtfertigt sein.

Die Gründe, die der Personalrat im vorliegenden Falle zur Rechtfertigung, seiner Entscheidung angeführt hat, können nicht als stichhaltig angesehen werden. Daß das von den Angestellten gewählte Vorstandsmitglied erster Stellvertreter des Vorsitzenden ist, läßt es für die Bearbeitung der Angelegenheiten des Personalrats nicht besser geeignet erscheinen. Da der Vorsitzende freigestellt ist, kommt eine Vertretung nur in Ausnahmefällen in Frage. Dieser Gesichtspunkt allein kann nicht die Freistellung rechtfertigen. Auch der Hinweis, das Vorstandsmitglied der Angestellten sei Beamter und deshalb mit den zu bearbeitenden beamtenrechtlichen Fragen vertraut, kann nicht als sachlicher Grund für die getroffene Entscheidung angesehen werden. Denn es kommt nicht darauf an, ob der Freizustellende diese Aufgaben erledigen kann, entscheidend vielmehr ist bei einer Auswahl, wer von beiden sie am besten wahrnehmen kann und damit die größere Gewähr dafür bietet, daß die Angelegenheiten des Personalrats ordnungsgemäß erledigt werden. Die Tatsache, daß der Antragsteller schon 6 Jahre freigestellt war und über gute Kenntnisse und Erfahrungen in der Bearbeitung von Personalratsangelegenheiten verfügt, hat der Personalrat bei seiner Entscheidung nicht gebührend berücksichtigt. Zwar besteht keine Notwendigkeit, immer wieder dieselben Personalratsmitglieder zur Freistellung vorzuschlagen. Jeder neu gewählte Personalrat ist nicht durch die Entscheidungen früherer Personalräte in der Auswahl der Mitglieder gebunden, die freigestellt werden sollen. Er hat daher grundsätzlich die Möglichkeit, andere Mitglieder zu nehmen. Andererseits darf er aber bei einer Auswahlentscheidung diesen Gesichtspunkt nicht unberücksichtigt lassen, weil auf bewährte Dienste nur verzichtet werden soll, wenn sachliche Gründe eine Änderung erwünscht erscheinen lassen. Die Entscheidung des Beteiligten zu 1) läßt nicht erkennen, aus welch sachlichen Gründen das Vorstandsmitglied der Angestellten dem Antragsteller vorgezogen werden soll.

Da eine sorgfältige Abwägung aller Gesichtspunkte nicht stattgefunden hat und die Mehrheit des Personalrats von Erwägungen ausgegangen ist, denen für die Freistellung keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden kann, ist der Beschluß über die Freistellung des Vorstandsmitgliedes der Angestelltengruppe fehlerhaft.