Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.11.2000, Az.: BVerwG 1 D 52.99

I.

1.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, dass er

in der Zeit zwischen dem 27. Mai bis 02. September 1997 in mindestens 400 Fällen auf den Paketzustelllisten die Unterschriften der Kunden nicht eingeholt, sondern selbst erstellt hat, wobei er vielfach die Sendungen ungesichert in Hausfluren abgelegt hat, sodass sieben Sendungen nicht die Empfänger erreicht haben und die Deutsche Post AG hierfür etwa 3.800,00 DM als Schadensersatz geleistet hat.

2.

Mit Urteil vom 28. Juli 1999 hat das Bundesdisziplinargericht den Beamten aus dem Dienst entfernt und ihm einen Unterhaltsbeitrag in Höhe von 75 vom Hundert des erdienten Ruhegehalts auf die Dauer von neun Monaten bewilligt.

Das Bundesdisziplinargericht hat folgenden Sachverhalt festgestellt: Der Beamte war als Paketzusteller eingesetzt. Die Übergabe der einzelnen Sendungen hatte er von den Empfängern durch deren Unterschrift in einer Zustellliste quittieren zu lassen. Zwischen dem 27. Mai und 29. August 1997 stellte er ausweislich der Paketzustelllisten etwa 1 400 Paketsendungen zu. In circa einem Drittel aller Fälle holte er nach eigenem Eingeständnis die Unterschriften der Empfänger nicht ein, sondern unterzeichnete selbst mit deren Namen; die Pakete legte er in einer Vielzahl von Fällen im Hausflur ab. In sieben Fällen kamen Pakete abhanden, für die die Deutsche Post AG Schadensersatz in Höhe von insgesamt 3.821,75 DM leisten musste.

Das Bundesdisziplinargericht hat das Verhalten des Beamten als Verstoß gegen die Pflichten zur vollen Hingabe an den Beruf (§ 54 Satz 1 BBG), zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten (§ 54 Satz 3 BBG) und zur Beachtung dienstlicher Anordnungen (§ 55 Satz 2 BBG) sowie als vorsätzliches innerdienstliches Dienstvergehen (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG) gewertet. Zum Disziplinarmaß hat es im Wesentlichen ausgeführt: Das Dienstvergehen des Beamten wiege so schwer, dass er nicht länger im Dienst bleiben könne. Das Gewicht des Dienstvergehens werde maßgeblich durch die Urkundenfälschungen bestimmt. Die Sicherheit des Urkundenverkehrs sei für die öffentliche Verwaltung von besonderer Bedeutung. Sie müsse sich bei ihren Entscheidungen weitgehend auf Urkunden stützen und sei dabei auf deren Echtheit angewiesen. Ein Beamter, der sich dieser Erkenntnis verschließe oder sich darüber hinwegsetze, erleide ein hohes Maß an Vertrauenseinbuße. Allerdings sei eine Urkundenfälschung im Amt nicht stets mit der disziplinaren Höchstmaßnahme zu ahnden. Vielmehr hänge die Disziplinarmaßnahme von den Umständen des Einzelfalles und damit insbesondere auch von den Motiven ab, aus denen der Beamte gehandelt habe. Aufgrund der erschwerenden Umstände des vorliegenden Falles sei der Beamte im öffentlichen Dienst nicht mehr tragbar. Er habe in äußerst schwer wiegender Weise gegen Strafvorschriften und gegen seine Beamtenpflichten verstoßen; denn er habe im Kernbereich seiner Pflichten versagt. Von einem beamteten Zusteller der Deutschen Post AG werde verlangt - und dürfe auch erwartet werden -, dass er nicht nur die postalischen Sendungen ordnungsgemäß ausliefere, sondern dass darüber hinaus die von ihm erstellten Unterlagen richtig, wahrhaftig und vollständig seien. Wer sich - wie der Beamte im vorliegenden Umfang - seinen eigenen vorschriftswidrigen Stil zur persönlichen dienstlichen Erleichterung mache, verliere das Vertrauen seines Dienstherrn vollständig.

3.

Mit seiner fristgerecht eingelegten Berufung macht der Beamte geltend, das Bundesdisziplinargericht habe die Bedingungen, unter denen Frachtzusteller ihren Dienst leisten müssten, nicht ausreichend berücksichtigt. Die Umsetzung der dritten Phase des Frachtkonzepts Anfang Juli 1995 habe die Frachtzusteller einem erheblich größeren Leistungsdruck ausgesetzt. Insbesondere werde ein permanenter Druck zur Einhaltung einer geringen Benachrichtigungsquote ausgeübt. Einerseits wolle die Post kundenfreundlich sein und den Paketempfängern die Abholung bei der Filiale ersparen; andererseits gehe es um die Einsparung von Kosten, da bei einer Abholung des Pakets durch den Kunden am Schalter die Sparte Fracht einen Ausgleichsbetrag an die Sparte Filiale zahlen müsse. Diese Entwicklung habe auf breiter Basis dazu geführt, dass die Zustellvorschriften nicht eingehalten worden seien. Da sich Kunden häufig beschwerten, wenn sie ihre Sendungen bei der Filiale abholen müssten, sei im Juli 1997 sogar ein Anreizsystem zur Senkung der Benachrichtigungsquote eingeführt worden. Erst Ende Mai 1998 sei der zunehmenden Belastung der Zustellkräfte dadurch Rechnung getragen worden, dass aufgrund so genannter Garagenverträge Sendungen auf Wunsch von Absendern und Empfängern ohne Benachrichtigung abgelegt werden dürften.

II.

Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Bundesdisziplinargericht hat gegen den Beamten zu Unrecht die disziplinarrechtliche Höchstmaßnahme verhängt.

1.

Die Berufung ist nach Antrag und Begründung auf die Disziplinarmaßnahme beschränkt.

Die Beschränkung ist zulässig. Bei einer Beschränkung der Berufung auf die Disziplinarmaßnahme erwachsen die nicht angefochtenen Feststellungen und disziplinarrechtlichen Würdigungen des Bundesdisziplinargerichts in Rechtskraft und entfalten Bindungswirkung für das Rechtsmittelgericht. Es obliegt dem in der Berufungsschrift zum Ausdruck kommenden Gestaltungswillen des Berufungsführers, ob eine solche Teilrechtskraft eintreten soll. Diese Dispositionsbefugnis gilt indessen nicht uneingeschränkt. Eine Beschränkung der Berufung auf die Disziplinarmaßnahme muss dem Senat die Möglichkeit lassen, die Angriffe gegen die vom Bundesdisziplinargericht verhängte Disziplinarmaßnahme losgelöst von den in Rechtskraft erwachsenen Teilen des erstinstanzlichen Urteils selbständig zu prüfen und rechtlich zu beurteilen (Urteil vom 10. Oktober 2000 - BVerwG 1 D 46.98 -). Deshalb ist eine Berufungsbeschränkung unzulässig, wenn sie zu Widersprüchen zwischen dem nicht angefochtenen Teil des Urteils und der Entscheidung des Rechtsmittelgerichts führen kann. Dies entspricht den einschlägigen strafprozessualen Grundsätzen (vgl. BGH, Beschluss vom 21. Oktober 1980 - 1 StR 262/80 - BGHSt 29, 359, 364 ff.; Beschluss vom 22. Juli 1971 - 4 StR 184/71 - BGHSt 24, 185, 187 f.; Kleinknecht/Meyer-Goßner, StPO, 44. Aufl., § 318 Rn. 6 f. m.w.N.; KK-Ruß, StPO, 4. Aufl., § 318 Rn. 1 m.w.N.).

Der Senat kann bei einer beschränkten Berufung die Tat- und Schuldfeststellungen als solche weder ergänzen noch berichtigen. Er darf aber zusätzliche Feststellungen treffen, die für die Art und Höhe der Disziplinarmaßnahme Bedeutung gewinnen können (Behnke, BDO, 2. Aufl., § 82 Rn. 34). Soweit es die Anzahl der Urkundenfälschungen betrifft, muss sich der Senat - wie noch dargelegt wird - mit seinen Erwägungen zu Art und Maß der Disziplinarmaßnahme nicht in Widerspruch zu bindenden Feststellungen setzen, die das Bundesdisziplinargericht im Zusammenhang mit dem angenommenen Dienstvergehen getroffen hat. Die Beschränkung der Berufung erweist sich mithin als zulässig. Der Senat ist deshalb an die Tat- und Schuldfeststellungen sowie an die disziplinarrechtliche Würdigung im angefochtenen Urteil gebunden.

2.

Das festgestellte Dienstvergehen (§ 54 Sätze 1 und 3 sowie § 55 Satz 2 BBG in Verbindung mit § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG) erfordert eine Gehaltskürzung.

Der Beamte hat durch die Fälschung der Zustelllisten im Kernbereich seiner Dienstpflichten als Zusteller versagt. Die Sicherheit des Urkundenverkehrs ist für die öffentliche Verwaltung von besonderer Bedeutung. Sie muss sich bei ihren Entscheidungen weitgehend auf Urkunden stützen und ist auf deren Echtheit angewiesen. Dies gilt im besonderen Maße auch für den Postbetrieb. Im Zustelldienst sind von den Beschäftigten selbst Urkunden herzustellen. Sie dienen z.B. als Nachweis für die ordnungsgemäße Zustellung einer Postsendung. Die Postkunden müssen sich darauf verlassen können, dass solche Urkunden nicht durch Postbedienstete gefälscht werden. Ein Beamter, der sich hierüber hinwegsetzt und den Rechtsverkehr durch eine Urkundenfälschung im Amt gefährdet, beeinträchtigt deshalb in erheblichem Maße die Grundlage des Beamtenverhältnisses (Urteil vom 15. Oktober 1997 - BVerwG 1 D 3.97 - BVerwG DokBer B 1998, 49). Allerdings gibt es keine Regelrechtsprechung, wonach Urkundenfälschung im Amt regelmäßig den endgültigen Vertrauensverlust bedeutet und deshalb die disziplinare Höchstmaßnahme zur Folge hat. Vielmehr hängt in diesen Fällen die Disziplinarmaßnahme von den konkreten Umständen des Einzelfalles ab (Urteil vom 21. August 1996 - BVerwG 1 D 66.95 - BVerwG DokBer B 1997, 49 - m.w.N.).

Den Beamten belastet zum einen die Vielzahl der begangenen Urkundenfälschungen und der Tatzeitraum von drei Monaten, in dem er ausreichend Gelegenheit hatte, über die Pflichtwidrigkeit seines Handelns nachzudenken und von weiteren Pflichtverletzungen abzusehen. Das Bundesdisziplinargericht hat die genaue Anzahl der Urkundenfälschungen allerdings nicht ermittelt, sondern sich auf die Feststellung beschränkt, dass der Beamte circa ein Drittel von etwa 1 400 Unterschriften gefälscht hat, und diese Anzahl als noch geschönt bezeichnet. Der Senat versteht die Feststellung zu Gunsten des Beamten so, dass das Bundesdisziplinargericht in Übereinstimmung mit der Anschuldigungsschrift mindestens 400 Urkundenfälschungen für erwiesen hält. Die von der Berufungsbeschränkung ausgelöste Bindung erstreckt sich grundsätzlich auch auf die Feststellungen des Bundesdisziplinargerichts zum Umfang der Urkundenfälschungen, weil diese sich nicht trennen lassen von der Schilderung des das Dienstvergehen begründenden Verhaltens in dem angefochtenen Urteil (vgl. Urteil vom 10. Oktober 2000, a.a.O.). Eine Bindung tritt nur an eindeutige und zweifelsfreie Feststellungen ein (vgl. Urteil vom 10. Oktober 2000, a.a.O.; Beschluss vom 8. Januar 1992 - BVerwG 1 D 41.91 -; Köhler/Ratz, BDO, 2. Aufl., § 82 Rn. 6). Deshalb ist der Senat an die erstinstanzlichen Feststellungen des Bundesdisziplinargerichts zur Anzahl der Urkundenfälschungen nur insoweit gebunden, als er gehindert wäre, eine geringere Anzahl als 400 festzustellen. Dagegen wäre es ihm nicht verwehrt, eine höhere Anzahl zu ermitteln. Er sieht von einer weiteren Klärung des Sachverhalts indessen ab, weil es für das Disziplinarmaß auf die exakte Anzahl der Urkundenfälschungen nicht ankommt. Es genügt die Erkenntnis, dass sie sich in einer Größenordnung von mehreren hundert Einzelakten bewegen.

Zu Lasten des Beamten ist zum anderen zu berücksichtigen, dass er nicht nur über die Identität der in den Zustelllisten Unterzeichnenden getäuscht, sondern auch inhaltlich etwas Falsches erklärt und die Postsendungen in die Hausflure gelegt hat, anstatt sie - wie bescheinigt - den Empfängern auszuhändigen. Dadurch hat er die Postsendungen dem Zugriff Dritter preisgegeben und seinem Dienstherrn, der in den Fällen des Abhandenkommens auf Schadensersatz in Anspruch genommen worden ist, sowohl einen materiellen Schaden in Höhe von etwa 3.800,00 DM als auch einen Ansehensschaden zugefügt.

Zugunsten des Beamten ist in Rechnung zu stellen, dass er nicht aus materiell-egoistischen Motiven gehandelt hat. Er hat die Urkundenfälschungen nicht zur Verschleierung eigenhändig begangener Zugriffsdelikte begangen, sondern um zu verheimlichen, dass er die Postsendungen in die Hausflure gelegt hat anstatt nach der einschlägigen Dienstvorschrift (vgl. Nr. 2.3.12 Abs. 1 AnwAuslFrapo) die abwesenden Empfänger durch Hinterlassen einer Benachrichtigung zu bitten, die Sendung abzuholen. An einer Verringerung der Benachrichtigungsquote ist der Deutschen Post AG im Interesse der Kunden besonders gelegen. Ausweislich eines Schreibens des Leiters der Niederlassung Briefpost ... vom 25. März 1999 an die vorgesetzte Dienststelle wird auf die Zustellkräfte ein permanenter Druck zur Einhaltung einer geringen Benachrichtigungsquote ausgeübt, u.a. durch die Vorgabe einer individuellen Quote für jede Niederlassung und die Vergabe von Prämien und zusätzlicher Anerkennung (nach Rangfolge gestaffelt), die nicht dem einzelnen Zusteller, sondern der Niederlassung in Form von Betriebsveranstaltungen zugute kommen und in dem Bewusstsein ausgelobt worden sind, dass dem Druck durch die soziale Gruppe der Kollegen besonders schwer zu widerstehen ist. Da die Deutsche Post AG aber an ihren Zustellvorschriften festgehalten und ihren Zustellern bis zur Gestattung so genannter Garagenverträge im Mai 1998 legale Möglichkeiten zur Senkung der Benachrichtigungsquote nicht eröffnet hat, hat sie sie mit der Bewältigung des Zielkonflikts zunächst allein gelassen. Manche Dienstvorgesetzten haben, wie sich dem vorerwähnten Schreiben des Leiters der Niederlassung Briefpost ... entnehmen lässt, einen Ausweg offenbar darin gesehen, Verstöße gegen die Zustellvorschriften zu dulden. All dies rechtfertigt das Fehlverhalten des Beamten zwar nicht, lässt es aber in einem milderen Licht erscheinen, zumal da sich sein Zustellbezirk zur Bewältigung des Zielkonflikts für ihn als besonders problematisch darstellte.

Für den Beamten spricht auch, dass er nach anfänglichem Leugnen am 30. November 1998 zugegeben hat, über zehn Fälle hinaus, die Gegenstand einer strafgerichtlichen Verurteilung waren, etwa ein Drittel von 1 400 Unterschriften gefälscht zu haben. Er hat damit den Ermittlern einen außergewöhnlich hohen Ermittlungsaufwand erspart. Wäre der Beamte bei seinem Leugnen geblieben, hätte jeder Empfänger einer Postsendung, dessen Name in den Zustelllisten aufgeführt ist, aufgesucht und nach der Echtheit der Unterschrift befragt werden müssen. Der Beitrag des Beamten zur Aufklärung des Sachverhalts erfüllt zwar nicht den klassischen Milderungsgrund der freiwilligen Offenbarung der Tat vor Entdeckung. In Fällen, die wie der vorliegende keiner Regelmaßnahme unterliegen, kann aber auch ein nach Entdeckung der Tat abgelegtes Geständnis, das die Aufklärung ermöglicht oder erleichtert, mildernd berücksichtigt werden (Urteil vom 25. Mai 1978 - BVerwG 1 D 66.77 - BVerwG DokBer B 1978, 235; Urteil vom 6. Juni 2000 - BVerwG 1 D 66.98 -).

Entlastend wirkt sich schließlich aus, dass sich der Beamte bis zu seinem Dienstvergehen in 23 Jahren straf- und disziplinarrechtlich nichts hat zu Schulden kommen lassen, stets zufrieden stellende dienstliche Leistungen erbracht hat und sein Fehlverhalten bedauert.

Nach Abwägung der für und gegen den Beamten sprechenden Gesichtspunkte hält der Senat eine Gehaltskürzung mit einer mittleren Laufzeit für angemessen. Der Kürzungssatz von einem Zwanzigstel entspricht der Regel, von der abzuweichen vorliegend kein Anlass besteht.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 113 ff. BDO.