I.

Mit der Vorlage begehrt der Verwaltungsgerichtshof die Klärung der Frage, ob ein Bebauungsplan auch dann im "Parallelverfahren" mit dem Flächennutzungsplan aufgestellt ist, wenn die Genehmigung des Bebauungsplans entgegen § 8 Abs. 3 Satz 3 BBauG vor der Genehmigung des Flächennutzungsplans bekanntgemacht worden ist, und - wenn ja - ob der Verstoß gegen § 8 Abs. 3 Satz 3 BBauG für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans gemäß § 155 b Abs. 1 Nr. 8 BBauG unbeachtlich ist.

Der zur Normenkontrolle gestellte Bebauungsplan "R... N...-G... Weg, I. Bauabschnitt" des Antragsgegners entspricht mit seinen Festsetzungen im wesentlichen der Darstellung des Flächennutzungsplans, dessen Genehmigung nach der des Bebauungsplans bekanntgemacht worden ist.

Der Flächennutzungsplan ist am 9. Februar 1982 beschlossen und am 17. Dezember 1982 genehmigt worden; seine Genehmigung ist am 30. September 1983 ortsüblich bekanntgemacht worden. Der Bebauungsplan ist am 14. Juli 1981 als Satzung beschlossen und am 19. Oktober 1981 genehmigt worden; seine Genehmigung ist am 22. Dezember 1982 ortsüblich bekanntgemacht worden.

Bei Beginn des Aufstellungsverfahrens für den Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan war das Hoheitsgebiet des Antragsgegners noch auf verschiedene selbständige Gemeinden aufgeteilt. Aufstellungsbeschlüsse für den Flächennutzungsplan "für das Gebiet der künftigen Einheitsgemeinde Markt R..." (jetziger Antragsgegner) waren von zehn ehemals selbständigen Gemeinden in der Zeit zwischen dem 2. Februar und dem 15. März 1977 gefaßt worden. Die Aufstellung des Bebauungsplans "R... N...-G... Weg, I. Bauabschnitt" war am 8. März 1977 beschlossen worden. Die Aufstellungsbeschlüsse in beiden Planverfahren waren am 30. September 1977 bekanntgemacht worden. In der Folgezeit hatte das Bebauungsplanverfahren in den einzelnen Verfahrensabschnitten einen zeitlichen Vorlauf bis zu einem Jahr.

Der Verwaltungsgerichtshof hält den Bebauungsplan für gültig. Trotz des zeitlichen Vorlaufs des Bebauungsplans vor dem Flächennutzungsplan handele es sich um ein Parallelverfahren; § 155 b Abs. 1 Nr. 8 BBauG sei auch auf den Fall anwendbar, daß die Genehmigung des Bebauungsplans vor der des Flächennutzungsplans bekanntgemacht worden sei. Der Verwaltungsgerichtshof beabsichtigt deshalb, den Antrag auf Nichtigerklärung des Bebauungsplans, da dieser an sonstigen Fehlern nicht leide, abzulehnen. Er sieht sich hieran jedoch aufgrund der Urteile eines anderen, des 15. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Juli 1982 - Nr. 15 B 80 A. 669 - und vom 12. Januar 1983 - Nr. 15 N-753/79 - gehindert. Dieser Senat habe entschieden, daß ein Parallelverfahren nicht mehr vorliege, wenn der Bebauungsplan lange vor dem Flächennutzungsplan in Kraft gesetzt werde. Er habe weiter entschieden, daß § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BBauG 1979 nicht den Fall erfasse, daß die Genehmigung des Bebauungsplans vor der Genehmigung des Flächennutzungsplans bekanntgemacht worden sei; denn bei einem solchen Verfahren liege kein Parallelverfahren mehr vor, sondern ein vorzeitiger Bebauungsplan im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 3 BBauG 1960 bzw. § 8 Abs. 4 BBauG 1979.

Der Verwaltungsgerichtshof legt deshalb die Sache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Rechtsfrage vor,

ob § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BBauG 1979 auch einen Fall erfaßt, in dem die Genehmigung des Bebauungsplans vor der Genehmigung des Flächennutzungsplanes bekanntgemacht worden ist.

Die Antragstellerin im Normenkontrollverfahren unterstützt die den Entscheidungen des 15. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zugrundeliegende Auslegung der §§ 8 Abs. 3 und 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BBauG.

II.

Die Vorlage ist zulässig (§ 47 Abs. 5 VwGO).

Der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs will von der Entscheidung nicht eines anderen Oberverwaltungsgerichts, sondern eines anderen Senats desselben Gerichts abweichen. § 47 Abs. 5 Nr. 2 VwGO erfaßt nach seinem Wortlaut diesen Fall nicht. Vom Sinn und Zweck der Vorschrift, nämlich die Rechtseinheit bei der Auslegung von Bundesrecht zu wahren, mag es naheliegen, daß auch in einem solchen Fall die Vorlage zulässig ist; denn § 12 Abs. 1 VwGO bietet nicht die Möglichkeit, die Divergenz in der Auslegung von Bundesrecht durch eine Entscheidung des Großen Senats des Verwaltungsgerichtshofs zu beseitigen. Der Senat läßt dies jedoch offen; denn die Vorlage ist gemäß § 47 Abs. 5 Nr. 1 VwGO auf jeden Fall deshalb zulässig, weil die Vorlagefrage der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung gibt.

Die Vorlagefrage ist auch für die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs über die Gültigkeit des Bebauungsplans "R... N...-G... Weg, I. Bauabschnitt" erheblich. Der Verwaltungsgerichtshof hat ausgeführt, daß der Plan an sonstigen, seine Gültigkeit berührenden Fehlern nicht leidet.

Die Vorlagefrage ist zu bejahen.

Der Senat hat schon im Beschluß vom 13. April 1983 - BVerwG 4 N 1.82 - (Buchholz 406.11 § 183 f Nr. 3) angenommen, § 155 b Abs. 1 Nr. 8 BBauG sei auch anzuwenden, wenn die Genehmigung des Bebauungsplans vor der des Flächennutzungsplans bekanntgemacht worden ist. In dem dieser Entscheidung zugrundeliegenden Fall, in dem die Genehmigung des Flächennutzungsplans neun Monate nach der des Bebauungsplans bekanntgemacht worden war, hatte der Senat zwar nur über die Frage zu entscheiden, ob § 155 b Abs. 1 Nr. 8 BBauG auch auf vor dem Inkrafttreten dieser Vorschrift am 1. August 1979 bekanntgemachte Bebauungspläne anzuwenden ist, er ist jedoch - ohne dies auszuführen - davon ausgegangen, § 155 b Abs. 1 Nr. 8 BBauG erfasse auch den Fall, daß die Genehmigung des Bebauungsplans vor der Genehmigung des Flächennutzungsplans bekanntgemacht worden ist. Daran ist festzuhalten.

Nach § 155 b Abs. 1 Nr. 8 BBauG ist es, "wenn die Grundsätze der Bauleitplanung und die Anforderungen an die Abwägung (§ 1 Abs. 6 und 7) gewahrt sind", ein für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unbeachtlicher Mangel, wenn "im Parallelverfahren gegen § 8 Abs. 3 BBauG verstoßen worden" ist. Das umfaßt auch einen Verstoß gegen § 8 Abs. 3 Satz 3 BBauG. Nach dieser Vorschrift "kann (die Gemeinde) die Genehmigung des Flächennutzungsplans und des Bebaungsplans gleichzeitig bekanntmachen". Die Vorschrift stellt klar, daß die Bekanntmachung der Genehmigung des Flächennutzungsplans nicht zwingend der Bekanntmachung der Genehmigung des Bebauungsplans vorangehen muß. Sie gestattet allerdings nicht die Bekanntmachung der Genehmigung des Bebauungsplans vor der des Flächennutzungsplans, sondern sie gebietet, daß die Genehmigungen mindestens gleichzeitig bekanntgemacht werden.

§ 155 b Abs. 1 Nr. 8 BBauG läßt ohne Einschränkungen einen Verstoß gegen § 8 Abs. 3 BBauG für die Gültigkeit des Bebauungsplans unbeachtlich sein; nach dem Wortlaut ist damit auch ein Verstoß gegen das Gebot, im "Parallelverfahren" die Genehmigung des Flächennutzungsplans spätestens mit der Genehmigung des Bebauungsplans bekanntzumachen, für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unbeachtlich. Auch eine Auslegung nach Sinn und Zweck der Vorschrift führt zu keinem anderen Ergebnis.

Die Antragstellerin meint dagegen in Übereinstimmung mit der vom 15. Senat des Verwaltungsgerichtshofs in den Entscheidungen vom 5. Juli 1982 und vom 12. Januar 1983 vertretenen Rechtsauffassung, die der Bekanntmachung des Flächennutzungsplans vorgreifende Bekanntmachung des Bebauungsplans könne überhaupt keinen Fall des Parallelverfahrens sein, weil der Gesetzgeber diesen Fall in § 8 Abs. 4 BBauG (vorzeitiger Bebauungsplan) geregelt und unter besondere Voraussetzungen gestellt habe. § 155 b Abs. 1 Nr. 5 BBauG stelle an die Unbeachtlichkeit von Fehlern beim Zustandekommen des vorzeitigen Bebauungsplans für dessen Wirksamkeit andere, strengere Anforderungen. Zutreffend ist, daß die Möglichkeiten des "Parallelverfahrens" (§ 8 Abs. 3 BBauG) auf der einen und des vorzeitigen Bebauungsplans (§ 8 Abs. 4 BBauG) auf der anderen Seite sich im Aufstellungsverfahren gegenseitig ausschließen. Ist der Flächennutzungsplan noch nicht genehmigt, darf auch der Bebauungsplan noch nicht genehmigt werden (§ 8 Abs. 3 Satz 2 BBauG), es sei denn, die Voraussetzungen für einen vorzeitigen Bebauungsplan nach § 8 Abs. 4 BBauG liegen vor. Ist die Genehmigung des Flächennutzungsplans noch nicht bekanntgemacht, darf die Gemeinde die Genehmigung des bisher "parallel" aufgestellten Bebauungsplans noch nicht bekanntmachen (§ 8 Abs. 3 Satz 3 BBauG), es sei denn, die Voraussetzungen des § 8 Abs. 4 BBauG liegen vor. Macht jedoch die Gemeinde unter Verstoß gegen § 8 Abs. 3 Satz 3 BBauG die Genehmigung des Bebauungsplans vorher bekannt, so führt sie das "Parallelverfahren" nicht so durch, wie § 8 Abs. 3 Sätze 1 bis 3 BBauG es als ordnungsgemäßes Verfahren regeln. Sie verstößt "im Parallelverfahren gegen § 8 Abs. 3"; denn auch ein ordnungswidriges Parallelverfahren kann - begrifflich - ein Parallelverfahren sein. Diese Ordnungswidrigkeit ist Regelungsgegenstand des § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BBauG. Der hier verwendete Begriff "im Parallelverfahren" kann also nicht so verstanden werden, als liege ein Parallelverfahren - begrifflich - nur vor, wenn das Verfahren durchgehend so eingehalten ist, wie § 8 Abs. 3 Sätze 1 bis 3 BBauG es Gemeinde und Genehmigungsbehörde bindend vorgeben; dann wäre nämlich § 155 b Abs. 1 Nr. 8 BBauG sinnlos. Er setzt gerade voraus und will dies "heilen", daß gegen die Verfahrensvorschriften des "Parallelverfahrens" verstoßen worden ist. § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BBauG verwendet den Begriff des "Parallelverfahrens" voraussetzungsgemäß in einem anderen Sinne, als § 8 Abs. 3 Sätze 1 bis 3 BBauG es als ordnungsgemäßes Parallelverfahren verstehen. Er meint gerade das nicht ordnungsgemäß durchgeführte "Parallelverfahren", allenfalls - wie der vorlegende 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs meint - das in § 8 Abs. 3 Satz 1 BBauG beschriebene "Parallelverfahren".

Der Gesetzgeber hat dem in § 8 Abs. 3 Satz 3 BBauG enthaltenen Gebot mindestens gleichzeitiger Bekanntmachung der Genehmigungen erkennbar auch kein solches Gewicht beigemessen, daß es unverzichtbare Wirksamkeitsvoraussetzung des Bebauungsplans wäre; dann hätte es nämlich nahegelegen,§ 155 b Abs. 1 Nr. 8 BBauG entsprechend einzuschränken. Dies bestätigt der Vergleich mit § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBauG. Beide Vorschriften betreffen die Frage, ob und inwieweit die Wirksamkeit eines Bebauungsplans von der Wirksamkeit des ihm zugrundeliegenden Flächennutzungsplans abhängen soll. Für den Gesetzgeber ist bei dieser Frage nicht die Einhaltung von Verfahrensvorschriften bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans das Entscheidende, sondern die inhaltliche Fehlerlosigkeit des Flächennutzungsplans. Nach Nummer 7 des § 155 b Abs. 1 Satz 1 BBauG ist ein Bebauungsplan wirksam, der aus einem inhaltlich einwandfreien, aber wegen Verfahrensfehlern unwirksamen Flächennutzungsplan entwickelt ist. Nach Nummer 8 ist, wenn man die Vorschrift zutreffend so versteht wie der vorlegende 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs, ein Bebauungsplan wirksam, der aus einem materiell einwandfreien, aber wegen einer Verzögerung bei der Bekanntmachung der Genehmigung noch nicht wirksamen Flächennutzungsplan entwickelt ist. Wenn es für die Wirksamkeit eines Bebauungsplans unbeachtlich ist, daß der ihm materiell zugrundeliegende Flächennutzungsplan wegen Verfahrensfehlern unwirksam ist, dann spricht nichts dafür,§ 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BBauG gegen seinen Wortlaut einengend auszulegen und nicht die Unbeachtlichkeit auch eines Verfahrensverstoßes anzunehmen, der nicht einmal zur Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans führt, sondern der nur darin besteht, daß der dem Bebauungsplan zugrundeliegende Flächennutzungsplan erst später wirksam geworden ist. Rechtsstaatliche Gründe stehen dem ebensowenig entgegen wie sie der Wirksamkeit eines Bebauungsplans entgegenstehen, der aus einem wegen Verfahrensfehlern unwirksamen Flächennutzungsplan entwickelt ist. Der Flächennutzungsplans ist nicht rechtssatzmäßige Grundlage des Bebauungsplans in der Art, wie dies die gesetzliche Ermächtigung für eine Rechtsverordnung ist. Das Gebot, den Flächennutzungsplan vor dem Bebauungsplan oder zumindest parallel mit ihm aufzustellen, dient allein dem Zweck, den Bebauungsplan aus einem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG). Der Gehalt des Entwickelns besteht in einer inhaltlichen, nämlich planerisch-konzeptionellen Ableitung. Entwickeln im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG ist nicht "bloßer Vollzug des Flächennutzungsplans", sondern "eine von Gestaltungsfreiheit gekennzeichnete planerische Fortentwicklung der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption", "Übergang in eine stärker verdeutlichende Planstufe" (Urteil des Senats vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 74.72 - BVerwGE 48, 70). Das gesetzgeberische Ziel der grundsätzlichen Verpflichtung der Gemeinde zu einer derart zweistufigen Planung liegt darin, die Gemeinde anzuhalten, ihre städtebauliche Entwicklung auf der Grundlage einer in sich stimmigen Grundkonzeption für das ganze Gemeindegebiet (vgl. § 5 Abs. 1 BBauG) zu steuern. Diesem Anliegen dienen alle das Verhältnis zwischen Flächennutzungsplan und Bebauungsplan regelnden Vorschriften. Verstößt ein Bebauungsplan nicht gegen dieses Anliegen, so ist die Einhaltung der diesem Anliegen nur instrumentell dienenden Verfahrensvorschriften zweitrangig; ihre Verletzung berührt nach Maßgabe des § 155 b BBauG die Wirksamkeit des Bebauungsplans nicht.

Eine Heilung des Bebauungsplans "Regenstauf Nord-Grasiger Weg, I. Bauabschnitt" nach § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BBauG käme allerdings nicht in Betracht, wenn - wie die Antragstellerin meint - der Umstand, daß der Bebauungsplan nach gleichzeitiger Bekanntmachung der Aufstellungsbeschlüsse einen zeitlichen Vorlauf vor dem Flächennutzungsplan bis zu einem Jahr in den einzelnen Verfahrensabschnitten hatte, die Annahme eines Parallelverfahrens - begrifflich - ausschlösse; denn § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BBauG setzt voraus, daß überhaupt ein Parallelverfahren vorliegt. Hier liegt jedoch ein Parallelverfahren vor:

Entscheidendes Kennzeichen eines "Parallelverfahrens" im Sinne der §§ 8 Abs. 3 Satz 1 und 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BBauG ist, wie der vorlegende 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs zutreffend ausgeführt hat, daß die einzelnen Abschnitte beider Planverfahren in einem dem Zweck angemessenen zeitlichen Bezug zueinander stehen und daß im jeweiligen Fortgang der beiden Verfahren eine inhaltliche Abstimmung zwischen den beiden Planentwürfen möglich und gewollt ist.

Zwar definiert § 8 Abs. 3 Satz 1 BBauG das "Parallelverfahren" als "gleichzeitig(e)" Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung von Bebauungs- und Flächennutzungsplan. Wie sich jedoch schon aus Satz 2 des § 8 Abs. 3 BBauG ergibt, versteht der Gesetzgeber den Begriff "gleichzeitig" nicht dahin, daß alle Verfahrensabschnitte in zeitlichem Gleichlauf stattfinden müssen; dann hätte er nicht ausdrücklich regeln müssen, daß der Bebauungsplan nicht vor dem Flächennutzungsplan genehmigt werden darf. Der Begriff "gleichzeitig" setzt zwar einen zeitlichen Zusammenhang beider Verfahren voraus, erfährt aber seinen eigentlichen Sinn aus der das Verhältnis von Bebauungsplan und Flächennutzungsplan zueinander bestimmenden Grundvorschrift des § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG, daß nämlich der Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln ist, d.h. daß der Inhalt des Bebauungsplans dem Flächennutzungsplan "in einer Weise entspricht, die sich als Entwickeln - genauer: als ein Entwickeltsein - begreifen läßt" (Urteil des Senats vom 29. September 1978 - BVerwG 4 C 30.76 - BVerwGE 56, 283<286>). Diese "Anforderung richtet sich nicht an das Planen als Tätigkeit, sondern lediglich an den Plan als solchen" (Urteil des Senats vom 29. September 1978, a.a.O.).

Um dieser Anforderung zu genügen, ist es nicht erforderlich, daß das Flächennutzungsplanverfahren durchgehend einen zeitlichen Vorlauf hat oder daß beide Verfahren durchgehend zeitgleich miteinander ablaufen. Weil der Flächennutzungsplan das ganze Gemeindegebiet umfaßt, umfaßt er Bereiche unterschiedlicher Planungsproblematik. Es wird im allgemeinen Bereiche geben, für die der Inhalt der Darstellung bis in ein spätes Stadium des Planaufstellungsverfahrens umstritten oder gar offen ist, während in anderen Bereichen die Planung von Anfang an oder von einem bestimmten Planungsstand an unproblematisch oder entschieden ist und sich absehen läßt, daß sich im weiteren Verfahren an den vorgesehenen Darstellungen für diesen Bereich nichts mehr ändern wird, auch nicht dadurch, daß in anderen - bis zuletzt offenen - Bereichen Veränderungen der Konzeption gegenüber dem bisherigen Stand vorgenommen werden. Es kann sogar sein, daß die Planung für einen Teilbereich der Gemeinde die Planung für das ganze Gemeindegebiet maßgebend bestimmt; das widerspricht, wenn § 1 Abs. 4, 6 und 7 BBauG gewahrt ist, nicht dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG. Auch für die Bauleitplanung gilt, daß sich - wie § 1 Abs. 4 des Raumordnungsgesetzes es für die Raumordnung vorschreibt - nicht nur "die Ordnung der Einzelräume in die Ordnung des Gesamtraumes einfügen" soll, sondern auch, daß "die Ordnung des Gesamtraumes die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Einzelräume berücksichtigen" soll. Dies ist, ohne daß es ausdrücklicher Normierung bedarf, ein Abwägungsprinzip und in § 1 Abs. 7 BBauG enthalten.

Wenn das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans in einer solchen, für seinen Geltungsbereich geklärten Situation seinen Fortgang nimmt, während für das Flächennutzungsplanverfahren wegen anderer Probleme in anderen Bereichen Verzögerungen eintreten, dann läßt sich jedenfalls für den Bebauungsplan sagen, daß sein Inhalt aus dem Flächennutzungsplan sogar im Sinne einer Gleichzeitigkeit des Planens als Tätigkeit entwickelt ist; der Begriff und der Sinn des "Parallelverfahrens" sind in diesem Bereich erfüllt. Wenn größere zeitliche Differenzen zwischen den einzelnen Verfahrensabschnitten liegen, dann mag das ein Indiz dafür sein, daß beide Pläne nicht mehr in inhaltlicher Abstimmung aufeinander (parallel) aufgestellt worden sind; zwingend ist das jedoch nicht. Wenn hingegen - wie hier geschehen - nach den gleichzeitigen Aufstellungsbeschlüssen im anschließenden Verfahren trotz zeitlichen Vorlaufs des Bebauungsplans dessen Aufstellung in entscheidenden Abschnitten erst weitergeführt wird, wenn das Flächennutzungsverfahren einen bestimmten Stand hat (so etwa die Beschlußfassung über die öffentliche Auslegung nach § 2 a Abs. 6 BBauG sowie der Satzungsbeschluß nach § 10 BBauG erst nach Anhörung der Träger öffentlicher Belange zum Flächennutzungsplan-Entwurf; die Genehmigung des Bebauungsplans erst nach der endgültigen Beschlußfassung des Rates über den Flächennutzungsplan und über die während dessen öffentlicher Auslegung eingegangenen Bedenken und Anregungen, die Bekanntmachung der Genehmigung des Bebauungsplans erst nach der Genehmigung des Flächennutzungsplans), so schließt der bloß zeitliche Rückstand des Flächennutzungsplanverfahrens gegenüber dem Bebauungsplanverfahren nicht aus, daß ein Parallelverfahren vorliegt. Eine derartige Verfahrensgestaltung belegt vielmehr, daß Flächennutzungsplan und Bebauungsplan im "Parallelverfahren", d.h. in einem zeitlichen Zusammenhang und in gezielt inhaltlicher Abstimmung aufeinander, und nicht nur mit zufälliger inhaltlicherÜbereinstimmung, aufgestellt worden sind.