Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.03.1985, Az.: BVerwG 7 C 26.83

I.

Die 1953 geborene Klägerin wendet sich gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis der Klasse 3.

Sie war im März 1982 - dem Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung - im Verkehrszentralregister mit insgesamt 18 Punkten wegen folgender Verkehrsverstöße eingetragen:

1. 1.

   Führen eines Kraftfahrzeugs ohne Versicherungsschutz im Jahre 1976 - Geldstrafe von 1 000 DM -,

2. 2.

   Führen eines Kraftfahrzeugs mit Mängeln, die die Verkehrssicherheit erheblich beeinträchtigen, und zwar mit einem Reifen, der auf 2/3 der Lauffläche abgelaufen war und kein meßbares Profil mehr aufwies, am 21. September 1978 - Geldbuße von 50 DM -,

3. 3.

   Nichtbeachten des Rotlichts einer Lichtzeichenanlage am 8. Juli 1980 - Geldbuße von 100 DM -,

4. 4.

   Fahren eines Kraftfahrzeugs ohne Versicherungsschutz am 8. Januar 1981 - Geldstrafe von 1 200 DM -.

Nach Verwarnung der Klägerin im Februar 1978 und nachdem von ihr vergeblich im November 1980 und im März 1981 die Vorlage eines Gutachtens über ihre theoretischen Kenntnisse verlangt worden war, forderte der Beklagte sie nach Kenntnisnahme des vierten Verkehrsverstoßes mit Schreiben vom 28. Juli 1981 auf, auf ihre Kosten ein medizinisch-psychologisches Gutachten über die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen beizubringen. Da die Klägerin der Aufforderung nicht nachkam, entzog ihr der Beklagte durch Verfügung vom 11. November 1981 die Fahrerlaubnis. Im Widerspruchsverfahren erklärte sich die Klägerin am 7. Dezember 1981 mit der medizinisch-psychologischen Untersuchung auf einem Vordruck einverstanden, der auch auf die Höhe der Untersuchungskosten von insgesamt 266,25 DM hinwies. Sie teilte jedoch der medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle des Technischen Überwachungsvereins Rheinland, von der sie zur Untersuchung zum 18. Januar 1982 geladen worden war, mit Schreiben vom 7. Januar 1982, von dem sie eine Abschrift an den Beklagten sandte, mit, daß sie den Termin nur einhalten könne, wenn sie die Untersuchungskosten in kleinen Raten zahlen dürfe, da sie zur Zeit wegen Arbeitslosigkeit eine derart hohe Summe nicht aufbringen könne. Der Beklagte erwiderte mit Schreiben vom 13. Januar 1982, er habe keine Möglichkeit, die Entscheidung der medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen über die Zahlungsweise der Untersuchungsgebühren zu beeinflussen. Der Technische Überwachungsverein antwortete der Klägerin mit Schreiben vom 12. Januar 1982, daß keine Ratenzahlungen entgegengenommen werden könnten und daß die Klägerin die geforderte Gebühr überweisen müsse, andernfalls die Untersuchung nicht durchgeführt werden könne; eine Begründung enthält das Schreiben nicht. Am 27. Januar 1982 sandte der Technische Überwachungsverein die Fahrerlaubnisakte der Klägerin an die Widerspruchsbehörde zurück. Diese forderte - ausweislich der vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Akten - die Klägerin mit Schreiben vom 29. Januar 1982 nochmals zur Vorlage des medizinisch-psychologischen Gutachtens auf, setzte ihr eine Frist bis zum 20. Februar 1982 und fügte hinzu, daß bei Nichtvorlage von der Weigerung der Klägerin ausgegangen werden müsse, an der erforderlichen Sachaufklärung mitzuwirken. Nach fruchtlosem Ablauf der Frist wies die Widerspruchsbehörde den Widerspruch der Klägerin mit Bescheid vom 4. März 1982 als unbegründet zurück.

Die Anfechtungsklage, mit der die Klägerin vorgetragen hat, zur Vorlage des Gutachtens nach wie vor bereit zu sein, aber die Gebühr wegen ihrer Arbeitslosigkeit nur in Raten aufbringen zu kennen, hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 23. September 1982 abgewiesen. Es hat das Verhalten der Klägerin dahin gewürdigt, daß sie kein ernsthaftes Bemühen gezeigt habe, das zu Recht geforderte Gutachten beizubringen, und daß daher der Beklagte auf ihre fehlende Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen habe schließen können. - Das Berufungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 21. Januar 1983 stattgegeben. In der Begründung des Urteils heißt es: Die von der Klägerin in den Jahren 1976 bis 1981 begangenen Verkehrsverstöße rechtfertigten weder für sich allein noch in Verbindung mit der Nichtvorlage des Gutachtens, das der Beklagte aufgrund der Verstöße zu Recht gefordert habe, den Schluß auf die fehlende Fahreignung der Klägerin. Die Klägerin habe die medizinisch-psychologische Begutachtung nicht verweigert. Ihr statt dessen bei dem Technischen Überwachungsverein gestellter Antrag, die Untersuchungsgebühr in Raten zahlen zu können, sei wegen ihrer bedrängten finanziellen Verhältnisse weder offensichtlich aussichtslos noch rechtsmißbräuchlich gewesen. Der Technische Überwachungsverein habe der Klägerin jedoch eine begründete Entscheidung nicht bekanntgegeben, sondern die Fahrerlaubnisakte an den Regierungspräsidenten Düsseldorf als Widerspruchsbehörde zurückgesandt. Daraufhin sei der Widerspruchsbescheid zu einem Zeitpunkt ergangen, an dem die Klägerin noch eine Entscheidung über ihren Ratenzahlungsantrag habe erwarten dürfen. Ein Fahrerlaubnisinhaber, der - wie die Klägerin - beim Technischen Überwachungsverein einen nicht offensichtlich aussichtslosen und rechtsmißbräuchlichen Antrag auf Stundung der Untersuchungsgebühr bzw. Einräumung von Ratenzahlung gestellt habe, könne bei freier Beweiswürdigung solange nicht als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen wegen Nichtbeibringung des Gutachtens angesehen werden, wie der Technische Überwachungsverein über diesen Antrag nicht unter Angabe von Gründen entschieden habe. - Der Senat habe davon abgesehen, selbst durch Einholung des Gutachtens Beweis darüber zu erheben, ob die Klägerin in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen gewesen sei. Diese Frage lasse sich, wenn - wie im Fall der Klägerin - Zweifel an der Charakter liehen Eignung des Fahrerlaubnisinhabers allein aufgrund mehrerer Verkehrsverstöße bestünden, im gerichtlichen Verfahren nicht mehr durch Einholung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens klären, weil zuverlässige und nachvollziehbare Feststellungen über die Eignung nach den Umständen des Einzelfalles nur für den Zeitpunkt der Untersuchung getroffen werden könnten.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Beklagte, das Berufungsurteil weiche von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab; außerdem habe das Berufungsgericht den Sachverhalt, der für die Nichtbeibringung des geforderten Gutachtens maßgeblich gewesen sei, nicht hinreichend aufgeklärt und gewürdigt. Auf die Gründe, aus denen der Fahrerlaubnisinhaber die Kosten eines zu Recht angeforderten Gutachtens nicht zahle, könne es nicht ankommen. Andernfalls wäre die rechtzeitige Beibringung des Gutachtens nicht durchsetzbar. Die Klägerin sei nicht gehindert gewesen, ab Erhalt der Aufforderung vom 28. Juli 1981 bis zum Erhalt des Widerspruchsbescheides vom 4. März 1982 die Gutachterkosten anzusparen. Rechtsirrig sei auch die Ablehnung des Berufungsgerichts, selbst das Gutachten einzuholen. Ein solches Gutachten sei durchaus geeignet, die Tatsachen festzustellen, die für den für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides erheblich gewesen seien.

Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie tritt den Ausführungen der Revision entgegen. Aus der Nichtvorlage des Gutachtens könne nicht automatisch die Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen hergeleitet werden. Sie sei nach den Feststellungen des Berufungsgerichts arbeitslos gewesen und habe in bedrängten finanziellen Verhältnissen gelebt. Diese Tatsache hätte der Beklagte bei seiner Entscheidung berücksichtigen müssen. Er hätte beachten müssen, daß die Ablehnung des Ratenzahlungsantrags durch den Technischen Überwachungsverein wegen ihrer fehlenden Begründung unzulänglich gewesen sei. Er hätte insbesondere prüfen müssen, ob nicht durch Vereinbarung der begehrten Ratenzahlung Härten für die Klägerin hätten vermieden und der Zweck des angeforderten Gutachtens ebenso hätte erreicht werden können.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er vertritt die Auffassung, daß Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde, die im Interesse der Verkehrssicherheit ergingen, von den wirtschaftlichen Verhältnissen des Betroffenen grundsätzlich unabhängig seien.

II.

Die Revision des Beklagten hat Erfolg. Über sie kann im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 in Verbindung mit §§ 125 Abs. 1, 141 VwGO). Sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

1.

Das Berufungsgericht ist zunächst zutreffend von der Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 11, 274 <275>[BVerwG 02.12.1960 - VII C 43/59];  34, 248 <250>[BVerwG 28.11.1969 - VII C 67/68]; zuletzt Urteil vom 18.März 1982 - BVerwG 7 C 70.79 - in Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 65) ausgegangen. Danach kann die Behörde auf die Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen (§ 4 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes - StVG -) schließen und hat demgemäß die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn der Kraftfahrer das Gutachten eines amtlich anerkannten Sachverständigen nicht beibringt, das die Behörde gemäß § 15 b Abs. 2 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung - StVZO - gefordert hat, um begründete Zweifel, die gegen seine Fahreignung bestehen, zu klären.

Nicht zu beanstanden ist weiterhin die Auffassung des Berufungsgerichts, die vom Kläger seit dem Jahre 1976 bis zum Januar 1981 begangenen vier Verkehrsverstöße begründeten zwar noch nicht die Annahme der Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, ließen aber an der Fahreignung der Klägerin berechtigte Zweifel aufkommen und rechtfertigten; deshalb die vom Beklagten gemäß § 15 b Abs. 2 Nr. 2 StVZO an die Klägerin gerichtete Aufforderung, ein Gutachten einer amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle beizubringen. Die Verkehrsverstöße waren zum hier entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids (4. März 1982) mit insgesamt 18 Punkten im Verkehrszentralregister eingetragen. Sie machten damit schon nach dem Punktsystem der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 15 b StVZO, das als Entscheidungshilfe herangezogen werden kann (BVerwGE 65, 157 <162>[BVerwG 18.03.1982 - 7 C 69/81]), erhebliche Zweifel an der Fahreignung der Klägerin deutlich. Zudem gehören die Verstöße, wie das Berufungsgericht mit Recht hervorgehoben hat, zu den Zuwiderhandlungen, die andere Verkehrsteilnehmer erheblich gefährden können; sie weisen, auch wenn sie sich über einen Zeitraum von vier Jahren hinziehen, auf einen Mangel an Verantwortungsbewußtsein hin, der die charakterliche Eignung der Klägerin in Frage stellen kann. Daß der Kraftfahrer im Fahrerlaubnis-Entziehungsverfahren rechtskräftige strafgerichtliche Entscheidungen oder bestandskräftige Bußgeldbescheide gegen sich gelten lassen muß, wenn sich nicht gewichtige Anhaltspunkte für ihre Unrichtigkeit ergeben, hat der Senat ständig ausgesprochen (Urteil vom 18. März 1982, a.a.O. mit weiteren Zitaten). Ebenso hat der Senat ausgesprochen (BVerwGE 17, 342 f [BVerwG 20.12.1963 - VII C 103/62] daß keine Bedenken bestehen, zur Prüfung der charakterlichen Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen Sachverständigengutachten medizinisch-psychologischen Inhalts heranzuziehen und zu verwerten, soweit diese Gutachten aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnis zu gesicherten Ergebnissen führen können.

2.

Das Berufungsurteil verletzt jedoch Bundesrecht, soweit es die Auffassung vertritt, die Tatsache, daß die Klägerin das angeforderte Gutachten nicht beigebracht habe, lasse in ihrem besonderen Fall nicht auf einen Eignungsmangel im Sinne von § 4 Abs. 1 StVG schließen.

Das Berufungsgericht meint, der Widerspruchsbescheid vom 4. März 1982 über die Entziehung der Fahrerlaubnis sei zu einem Zeitpunkt ergangen, als die Klägerin noch eine begründete Entscheidung über ihren nicht offensichtlich aussichtslosen oder rechtsmißbräuchlichen Antrag habe erwarten können, die Kosten des Gutachtens von 266,25 DM in Raten zahlen zu dürfen. Dem kann der erkennende Senat nicht folgen. Allerdings kann dem Betroffenen die Nichtbeibringung des geforderten Gutachtens nur dann zur Last gelegt werden, wenn er der behördlichen Aufforderung ohne ausreichenden Grund nicht nachkommt. Denn der Schluß von der Nichtbefolgung der behördlichen Anordnung auf die Nichteignung des Kraftfahrers hat seine wesentliche Grundlage in der Verletzung der dem Betroffenen gemäß § 15 b Abs. 2 StVZO obliegenden Mitwirkungspflicht, den notwendigen Teil an der Klärung der berechtigten Zweifel beizutragen, die gegen seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen bestehen (BVerwGE 11, 274 <275>[BVerwG 02.12.1960 - VII C 43/59]; Urteil vom 18. März 1982 a.a.O.).

Das Berufungsgericht geht davon aus, daß hier ein solcher Schluß nicht gezogen werden könne. Es geht jedoch bei Würdigung des Verhaltens der Klägerin nicht auf die Tatsache ein, daß der Technische Überwachungsverein - medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle - den an ihn gerichteten Ratenzahlungsantrag der Klägerin mit Schreiben vom 12. Januar 1982 - wenn auch ohne Begründung - abgelehnt hat. Die Tatsache dieser Ablehnung ist aus den Feststellungen des Berufungsgerichts zu entnehmen, sie ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Vor allem aber geht das Berufungsurteil nicht auf die weitere Tatsache ein, daß die Widerspruchsbehörde am 29. Januar 1982, abgesandt am 8. Februar 1982, ein nochmaliges Aufforderungsschreiben an die Klägerin gerichtet hat. Dieses Schreiben, das das Berufungsgericht nicht erwähnt, ist Bestandteil der Akten des Beklagten, auf deren Inhalt im Tatbestand des Berufungsurteils verwiesen wird. Aus dem Schreiben ergibt sich, daß die Widerspruchsbehörde die Klägerin unter Hinweis darauf, daß die Untersuchungsstelle des Technischen Überwachungsvereins die Fahrerlaubnisakte der Klägerin unerledigt an die Behörde zurückgesandt hat, nochmals und mit Fristsetzung bis zum 20. Februar 1982 zur Vorlege des angeforderten medizinischpsychologischen Gutachtens aufgefordert und ausdrücklich hinzugefügt hat, daß bei fruchtlosem Ablauf der Frist von der Weigerung der Klägerin ausgegangen und über den Widerspruch entschieden werde. Mit diesem Akteninhalt steht die Annahme des Berufungsgerichts in offensichtlichem Widerspruch, die Klägerin habe im Zeitpunkt des letzten behördlichen Bescheides, der am 4. März 1982 ergangen ist, noch eine mit Gründen versehene Entscheidung über ihren Ratenzahlungsantrag erwarten dürfen und deshalb die gemäß § 15 b Abs. 2 StVZO ergangene Anordnung des Beklagten noch nicht zu befolgen brauchen. Ein solcher Widerspruch zwischen der tatsächlichen Annahme des Berufungsgerichts und dem Sachverhalt, wie er sich aus den Akten ergibt, macht nicht nur die Beweiswürdigung des Berufungsgerichts unrichtig, er stellt auch eine Rechtsverletzung und damit einen Verstoß gegen die bundesrechtlichen Vorschriften des § 4 Abs. 1 StVG in Verbindung mit § 15 b Abs. 2 StVZO dar.

Aber such wenn das nochmalige Aufforderungsschreiben der Widerspruchsbehörde vom 29. Januar 1982, das das Berufungsgericht nicht erwähnt, unberücksichtigt bleibt, verletzt das Berufungsurteil das genannte Bundesrecht deswegen, weil es den Vortrag der Klägerin, die Kosten des angeforderten Gutachtens nur in Raten zahlen zu können, zu ihren Gunsten gewertet hat, obwohl der Technische Überwachungsverein - medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle - den Ratenzahlungsantrag mit Schreiben vom 12. Januar 1982 abgelehnt hat und die Klägerin Gelegenheit gehabt hat, sich auf diese Ablehnung einzustellen. Die Nichtbekanntgabe der Ablehnungsgründe, auf die das Berufungsgericht sein Urteil stützt, reicht für sich allein nicht aus, um der Klägerin einen rechtlich anzuerkennenden Grund für die Nichtvorlage des angeforderten Gutachtens zuzubilligen. Hierbei ist wesentlich:

Der Kraftfahrer, der von einer berechtigten Beweisanordnung der Behörde nach § 15 b Abs. 2 StVZO betroffen worden ist, hat das geforderte Gutachten auf seine Kosten beizubringen. Er - nicht die anordnende Behörde - ist Auftraggeber bzw. Veranlasser des Gutachtens und damit Kostenschuldner. Das ist die Folge der Beibringungslast, die § 15 b Abs. 2 StVZO dem Betroffenen auferlegt. Das Gesetz mutet ihm diese Kosten ebenso zu wie es ihm zumutet, die Kosten zu zahlen, die zum verkehrssicheren Führen des Kraftfahrzeugs notwendig sind. Der Senat stimmt der Auffassung des Oberbundesanwalts zu, daß es bei berechtigter Gutachtenanforderung nach § 15 b Abs. 2 StVZO auf die wirtschaftlichen Verhältnisse des Betroffenen grundsätzlich ebensowenig ankommen kann wie bei anderen Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde, die im Interesse der Verkehrssicherheit erforderlich sind. Vielmehr kann demjenigen, der ein Kraftfahrzeug im öffentlichen Verkehr führt und sich dadurch von vornherein den Pflichten und den Kosten dieser Verkehrsart unterwirft, nur unter ganz besonderen Umständen zugebilligt werden, der Aufforderung aus § 15 b Abs. 2 StVZO entgegenzuhalten, es sei ihm unzumutbar, die Kosten des Gutachtens aus eigenen Mitteln oder mit fremder Hilfe aufzubringen. Die Beibringungslast, die § 15 b Abs. 2 StVZO dem Betroffenen auferlegt, wenn berechtigte Zweifel an seiner Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen bestehen, bezieht sich nicht nur auf das geforderte Gutachten; sie umfaßt auch die Tatsachen, die in seinem besonderen Falle die Zahlung der Kosten des Gutachtens als nicht zumutbar erscheinen lassen. Kommt der Betroffene dieser Pflicht nicht nach, so kann von einer grundlosen Weigerung, sich begutachten zu lassen, ausgegangen und die Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen als erwiesen angesehen werden. - Im vorliegenden Fall hat die Klägerin die Ablehnung ihres Ratenzahlungsantrags und die damit bestehengebliebene Aufforderung, sich begutachten zu lassen, tatenlos hingenommen. Aus dem Berufungsurteil und den dort in Bezug genommenen Akten ist nichts darüber zu entnehmen, daß die Klägerin beim Technischen Überwachungsverein oder bei der Straßenverkehrsbehörde um eine Begründung der ablehnenden Entscheidung nachgesucht hat oder in sonstiger Weise gegen die Entscheidung vorstellig geworden ist. Für die Annahme eines schutzwürdigen Vertrauens der Klägerin, zunächst noch eine Mitteilung der Gründe der Ratenzahlungsablehnung abwarten und bis dahin sowohl die Ablehnung als auch die Anordnung des Beklagten, das geforderte Gutachten beizubringen, ignorieren zu dürfen, fehlt es an der tatsächlichen und rechtlichen Grundlage.

3.

Das Berufungsurteil ist auch nicht aus anderen Gründen aufrechtzuerhalten. Sonstige rechtlich anzuerkennende Gründe, die der Klägerin hätten erlauben können, das wegen berechtigter Zweifel an ihrer Fahreignung angeforderte Gutachten nicht beizubringen, sind weder aus den Feststellungen des angefochtenen Urteils, noch aus den dort in Bezug genommenen Akten oder aus dem Vorbringen der Klägerin ersichtlich. Die Straßenverkehrsbehörde war deshalb nicht gehindert, in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 4. März 1982 aus der Nichtbeibringung des zu Recht angeforderten Gutachtens zu schließen, daß die Klägerin ungeeignet im Sinne des § 4 Abs. 1 StVG ist und daher eine Gefahr für die Verkehrssicherheit darstellt, der nur durch die Entziehung der Fahrerlaubnis begegnet werden kann. Dieser Schluß der Behörde war um so mehr gerechtfertigt, als die Klägerin bereits durch den angefochtenen Fahrerlaubnis-Entziehungsbescheid des Beklagten vom 11. November 1981 auf die Folgen hingewiesen worden war, die die Verletzung der Pflicht, an der notwendigen Sachverhaltsermittlung mitzuwirken, haben kann.

Da mithin der Beklagte die Klägerin zu Recht als ungeeignet im Sinne von § 4 Abs. 1 StVG angesehen hat, ist hier nicht zu entscheiden, ob das Berufungsgericht von der - nach seiner Ansicht noch beweiserheblichen - Einholung eines Eignungsgutachtens mit der Begründung absehen durfte, zuverlässige und nachvollziehbare Feststellungen über die Charakterliche Eignung der Klägerin zum Führen von Kraftfahrzeugen könnten nur für den Zeitpunkt der Untersuchung, nicht aber für den hier maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung getroffen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.