I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die klagende Bundesrepublik Deutschland zur Zahlung einer Ausgleichsabgabe nach dem Baden-Württembergischen Naturschutzgesetz verpflichtet ist.

Die Bundesverteidigungsverwaltung errichtete im Jahre 1984 auf dem Hochberg in A.-T. eine Richtfunkschalt- und Vermittlungsstelle, die aus einem 40 m hohen Antennenträger, Betriebs- und Unterkunftsgebäuden sowie einer Erschließungsstraße besteht. Die Anlage liegt im Landschaftsschutzgebiet A.-B.. Der Landkreis Z. veranlagte die Klägerin zu einer Ausgleichsabgabe, weil irreparable Schäden an Natur und Landschaft entstanden seien. Gegen den Heranziehungsbescheid hat die Klägerin nach erfolglosem Widerspruch Anfechtungsklage erhoben.

Die ursprünglich auf 51.297 DM festgesetzte Abgabe wurde von den Vorinstanzen auf 2.947 DM herabgesetzt. Insoweit ist die Entscheidung rechtskräftig. Im übrigen wurde die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht vertritt den Standpunkt, die Ausgleichsabgabe stehe mit dem Bundesnaturschutzgesetz im Einklang und sei mit der Finanzverfassung des Bundes (Art. 104 a ff. GG) vereinbar. Der Abgabenpflicht unterfalle auch der Bund, da er auch bei hoheitlichem Handeln den in Wahrung der Gesetzgebungskompetenz erlassenen landesrechtlichen Gesetzen unterworfen sei.

Mit ihrer vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision rügt die Klägerin eine Verletzung materiellen Rechts. Sie hält die Ausgleichsabgabe insgesamt und insbesondere eine Heranziehung des Bundes für verfassungswidrig. Das beklagte Land verteidigt, unterstützt vom beteiligten Vertreter des öffentlichen Interesses, das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil steht mit revisiblem Recht im Einklang. Die klagende Bundesrepublik ist verpflichtet, für den Bau der militärischen Richtfunkanlage im Landschaftsschutzgebiet A.-B. eine Ausgleichsabgabe nach § 11 Abs. 5 des Naturschutzgesetzes Baden-Württemberg vom 21. Oktober 1975 (GBl. S. 654) - NatSchG BW - zu zahlen. Das Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - läßt zu, daß die Länder eine solche Abgabe einführen (§ 8 Abs. 9 BNatSchG). Verfassungsrechtliche Gründe stehen nicht entgegen.

Der Senat hält nach erneuter Überprüfung an der im Urteil vom 4. Juli 1986 - BVerwG 4 C 50.83 - (BVerwGE 74, 308 <313 f.>) vertretenen Auffassung fest, daß der dem Landesgesetzgeber durch das Bundesnaturschutzgesetz vorgegebene Rahmen die Ausgleichsabgabe zuläßt (kritisch dazu Bettermann, Umwelt- und Technikrecht - UTR - Bd. 3 1987, S. 113 ff.). § 8 Abs. 9 BNatSchG ermächtigt den Landesgesetzgeber zu weitergehenden Vorschriften, insbesondere über Ersatzmaßnahmen der Verursacher bei nicht ausgleichbaren oder vorrangigen Eingriffen in Natur und Landschaft. "Nicht ausgleichbar" ist ein Eingriff nicht nur - wie Bettermann a.a.O. S. 119 ff. meint - bei subjektivem Unvermögen des Verursachers, sondern insbesondere auch dann, wenn ein Ausgleich im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG - wie hier - objektiv nicht möglich ist. In beiden Fällen kann den Schutzgütern des § 1 BNatSchG durch "Ersatzmaßnahmen" Rechnung getragen werden.

Dabei geht es um zusätzliche Maßnahmen zur Verstärkung des Naturschutzes. Das Bundesnaturschutzgesetz ist auf die Erhaltung und Pflege umfassender Gemeinschaftsgüter gerichtet, die die Lebensgrundlage des Menschen bilden. Sie sind deshalb nicht nur in ihrer jeweiligen örtlichen Vorfindlichkeit verletzbar und entsprechend schutzbedürftig, sondern müssen auch insgesamt vor weiterer Minderung bewahrt werden. Der Wortlaut des § 1 BNatSchG bringt das etwa mit Begriffen wie "Naturhaushalt", "Tierwelt", "Vielfalt ... von Natur und Landschaft" hinreichend deutlich zum Ausdruck. Diese Sicht führt zum Verständnis des Begriffes "Ersatzmaßnahme" im Sinne von § 8 Abs. 9 BNatSchG: Die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) kann insgesamt erhalten oder jedenfalls geschont werden, wenn ein unvermeidbarer Eingriff mit landespflegerischen Maßnahmen an anderer Stelle einhergeht. Ähnliches gilt für die unter § 1 Abs. 1 Nrn. 2 bis 4 BNatSchG aufgeführten Schutzgüter, nämlich die ... Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, die Pflanzen- und Tierwelt sowie die Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft. Dem Ziel dieser gesetzlichen Regelung entspricht es, daß unvermeidbare Störungen durch zusätzliche Förderungsmaßnahmen kompensiert werden können. Zu den "weitergehenden Vorschriften über Ersatzmaßnahmen" können deshalb auch Regelungen gehören, die einen solchen über § 8 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG hinausgehenden "Ausgleich" auf dem Umweg über eine Abgabe für den Fall eines unvermeidbaren und im engeren Sinne direkt nicht ausgleichbaren, aber wegen überwiegender öffentlicher Belange dennoch zuzulassenden Eingriffs herbeiführen. Um eine solche Regelung handelt es sich bei § 11 NatSchG BW. Die danach zu zahlende Ausgleichsabgabe fließt in einen Naturschutzfonds (§ 11 Abs. 5 Satz 2; § 50 NatSchG BW) und ist für die Finanzierung von Maßnahmen zu verwenden, "durch die dem zerstörten Gut entsprechende Werte oder Funktionen des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes hergestellt oder in ihrem Bestand gesichert werden" (§ 4 a AusgleichsabgabeVO - AAVO - vom 1. Dezember 1977 - GBl. S. 704 - in der Fassung vom 22. Dezember 1980 - GBl. 1981, S. 67 -).

Die Systematik des § 8 BNatSchG steht einer solchen Auslegung nicht entgegen. Wenn § 8 Abs. 9 BNatSchG weitergehende Vorschriften "zu den Absätzen 2 und 3" zuläßt, so will das Gesetz damit nur an die Verantwortung des Verursachers für Eingriffe in Natur und Landschaft anknüpfen, keineswegs aber ausschließen, daß ihm über die dort vorgesehene (direkte) Ausgleichspflicht hinaus Lasten auferlegt werden, solange sie sich "insbesondere" auf "Ersatzmaßnahmen" beziehen. Den Gesetzgebungsmaterialien läßt sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Im Bericht des federführenden Bundestagsausschusses wird die Aufnahme einer Ausgleichsabgabe in das Bundesnaturschutzgesetz zwar abgelehnt, gleichzeitig aber ausgeführt, daß "die Länder Ersatzvornahmen der öffentlichen Hand anstelle der Verursacher auf deren Kosten vorsehen" können (BT-Drs. 7/5251, S. 9 <zu § 8>). Nach den Kontroversen im Gesetzgebungsverfahren über die Einführung einer Ausgleichsabgabe (vgl. dazu die Hinweise im Urteil des Senats vom 4. Juli 1986 - BVerwG 4 C 50.83 - BVerwGE 74, 308 <314>) kann dies schwerlich als "Trostwort" an die Befürworter einer Ausgleichsabgabe verstanden werden (so aber Bettermann a.a.O. S. 138). Es handelt sich vielmehr erkennbar um die Erläuterung des Absatzes 9 im Sinne einer Öffnungsklausel, die auch eine solche Abgabe einschließt. Wäre dies so nicht gemeint gewesen, hätte nach den vorangegangenen Diskussionen ein klarstellender Hinweis sowie eine entsprechend eindeutige Gesetzesformulierung nahegelegen. Der Gesetzgeber gibt statt dessen mit dem Wort "insbesondere" sogar einen Hinweis auf eine noch umfassendere Reichweite seiner Ermächtigung.

Entgegen der Auffassung der Revision schließt die Regelung des Absatzes 9 auch die in Abs. 6 des § 8 BNatSchG genannten Fälle ein. Danach gelten die Absätze 2 bis 5 auch bei Eingriffen in Natur und Landschaft durch Behörden entsprechend, wenn ihnen keine behördliche Entscheidung nach Abs. 2 vorangeht. Damit wird die Eingriffsregelung, die nach Abs. 2 Satz 2 nur für gestattungsbedürftige Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundstücken im Sinne von Abs. 1 gilt, ausgeweitet. Die Beschränkung des § 8 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG auf gestattungsbedürftige Eingriffe hat den Sinn, Bagatellvorgänge auszuscheiden, die wegen ihrer geringfügigen Bedeutung für die Allgemeinheit und insbesondere die Schutzgüter des Gesetzes keiner präventiven Kontrolle unterworfen sind. Behördliche Maßnahmen können aber auch deswegen von einer Gestattung freigestellt sein, weil die Maßnahmenträger selbst dem Schutz der Allgemeinwohlbelange verpflichtet sind und von ihnen erwartet wird, daß sie diesen Schutz in eigener Verantwortung gewährleisten. In diesen Fällen wäre eine Freistellung von den materiellen Pflichten des § 8 BNatSchG nicht gerechtfertigt.

Der Sache nach ist § 8 Abs. 6 BNatSchG deshalb als eine Ergänzung des Abs. 2 Satz 2 zu lesen, die lediglich aus gesetzgebungstechnischen Gründen als selbständiger Absatz formuliert ist. Das Wort "entsprechend" deutet dabei darauf hin, daß auch insoweit Bagatellfälle außer acht bleiben können. Diese Sichtweise führt zu der Konsequenz, daß auch die gestattungsfreien behördlichen Maßnahmen den an den Eingriffstatbestand anknüpfenden nach Abs. 9 zugelassenen weiteren Folgen unterworfen sind. Ein sachlicher Grund, der dem entgegenstünde, ist nicht ersichtlich. Das Berufungsgericht weist nicht zu Unrecht darauf hin, daß unvermeidbare und nicht ausgleichsfähige Eingriffe typischerweise durch behördliche Maßnahmen ausgelöst werden; jedenfalls wäre eine Differenzierung danach, ob solche Eingriffe - wie etwa bei Straßenbaumaßnahmen des Bundes und der Länder - einem besonderen Gestattungsverfahren unterworfen sind oder ob das - wie vielfach bei Gemeindestraßen - nicht der Fall ist, sachlich nicht gerechtfertigt.

Der Senat hat erwogen, ob das hier durchgeführte Planungsverfahrungen nach § 1 Abs. 2 und 3 Landbeschaffungsgesetz (LBG) als Gestattungstatbestand im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG anzusehen ist. Dafür spricht, daß auch "sonstige Entscheidungen" zum Kreis der Gestattungstatbestände gehören und daß mit der "Bezeichnung" nach § 1 Abs. 3 LBG eine jedenfalls gegenüber den Gemeinden verbindliche Planungsentscheidung getroffen wird (BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 <125 ff.>). Diese Frage brauchte jedoch, weil sie für das Ergebnis ohne Einfluß ist, nicht abschließend entschieden zu werden. § 8 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG erfaßt, worauf der Beklagte mit Recht hinweist, nicht die Veranlagung zu einer Ausgleichsabgabe. Die Zuständigkeit für deren Erhebung richtet sich nach Landesrecht (§ 11 Abs. 6 NatSchG. § 5 AAVO), das eine Verknüpfung, wie sie § 8 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG enthält, für "sonstige Entscheidungen" gerade nicht vorsieht (§ 12 Abs. 1 NatSchG BW).

Eine Verletzung revisiblen Rechts liegt auch nicht darin, daß die Vorinstanzen das Verfahren nach § 107 Abs. 5 LBO BW (a.F.) nicht als "Anzeige" im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG gewürdigt haben. Eine Gestattung im Sinne dieser Vorschrift setzt voraus, daß eine behördliche Prüfung mit der Möglichkeit einer Versagung gegeben ist. § 107 Abs. 5 LBO BW (a.F.) bestimmt jedoch nur, daß Vorhaben, die - wie hier unmittelbar der Landesverteidigung dienen, der höheren Baubehörde vor Baubeginn "in geeigneter Weise zur Kenntnis zu bringen sind". Die Anwendbarkeit der weitergehenden Vorschriften ist ausdrücklich ausgeschlossen. Eine Zuständigkeit des Regierungspräsidiums in T. war daher durch § 8 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG nicht vorgegeben.

Die Ausgleichsabgabe verstößt auch nicht gegen die bundesstaatliche Finanzverfassung (Art. 104 a ff. GG). Dies hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 4. Juli 1986 entschieden (BVerwGE 74, 308 <309 ff.>). Darin wird ausgeführt, daß die Ausgleichsabgabe nicht zu denjenigen Sonderabgaben gehöre, für die das Bundesverfassungsgericht die von Verfassungs wegen zu stellenden Anforderungen näher umrissen habe. Sie sei vor allem Wiedergutmachung für einen Natur und Landschaft zugefügten Schaden. Daran ist auch mit Blick auf die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts festzuhalten: Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Beschluß vom 8. Juni 1988 (- 2 BvL 9/85 und 3/86 - NJW 1988 S. 2529) die Fehlbelegungsabgabe im sozialen Wohnungsbau (§ 1 I und IV AFWoG) als eine Abgabe eigener Art (Abschöpfungsabgabe) eingestuft, die die Finanzverfassung unberührt lasse, weil sie als Instrument der Förderung des sozialen Wohnungsbaus von der dafür bestehenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 74 Nr. 18 i.V. mit Art. 73 Abs. 2 Nr. 3 GG) gedeckt sei. Ganz ähnlich liegt es bei der naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe. Sie ist Bestandteil des von Bundes- und Landesgesetzgeber entwickelten Instrumentariums zum Schutz von Natur und Landschaft. Kern dieses Instrumentariums ist der in § 8 BNatSchG verankerte Gedanke der Verursacherhaftung: Wer - zulässigerweise - in Natur und Landschaft eingreift, ist zum Ausgleich verpflichtet. Dieser Ausgleich ist in erster Linie durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu leisten, um den Eingriff ungeschehen zu machen. Das ist jedoch nicht immer möglich. In diesen Fällen gilt es, wie bereits dargelegt worden ist, einer fortschreitenden Erosion des Naturhaushaltes insgesamt, der weiteren Denaturierung unserer Umwelt in einem dicht besiedelten, weitgehend verstädterten Raum entgegenzuwirken, indem jedenfalls an anderer Stelle Werte oder Funktionen des Naturschutzes oder des Landschaftsbildes hergestellt oder in ihrem Bestand gesichert werden. Es liegt in der Konsequenz des Verursacherprinzips, auch solche Ersatzmaßnahmen demjenigen aufzubürden, der den Eingriff vorgenommen hat. Erst damit wird eine gleichmäßige Anwendung des Prinzips gewährleistet. Denn eine Besserstellung des Verursachers allein deswegen, weil der Eingriff im Einzelfall nicht real ausgleichbar ist, erscheint jedenfalls aus der Sicht des Naturschutzes nicht einsichtig, selbst wenn man berücksichtigt, daß andere Gemeinwohlbelange den nicht ausgleichbaren Eingriff in diesen Fällen rechtfertigen (§ 8 Abs. 3 BNatSchG, § 11 Abs. 3 NatSchG BW). Die Heranziehung des Verursachers zu den Kosten von Ersatzmaßnahmen in diesem Sinne trägt nicht zuletzt auch dazu bei, die Akzeptanz des Eingriffs zu erhöhen, weil er jedenfalls insgesamt nicht notwendig zu einer weiteren Verschlechterung des Naturhaushalts führen muß.

Erweist sich damit die Ausgleichsabgabe nach § 11 NatSchG BW als systemgerechter Bestandteil des naturschutzrechtlichen Instrumentariums, so ist sie durch die Sachkompetenz des Landesgesetzgebers nach Art. 70 GG (Art. 75 Nr. 3 GG) legitimiert. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes wird schon deshalb durch sie nicht berührt. Es ist daher auch unbedenklich, daß auf diesem Wege Haushaltsmittel des Bundes zur Finanzierung von Maßnahmen des Natur- und Landschaftsschutzes verwendet werden. Art. 106 GG, auf den die Klägerin sich beruft, betrifft die Verteilung des Steueraufkommens und der Finanzmonopole, schließt aber vorausetzungsgemäß nicht aus, daß der Bund Abgaben anderer Art an die Länder entrichtet, die diese in Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungskompetenz verfassungskonform festgesetzt haben (vgl. dazu auch BVerwGE 29, 52 [BVerwG 16.01.1968 - BVerwG I A 1.67] <58>, 44, 351 <357 f.>). Die Zahlung einer solchen Abgabe gehört dann zu den Aufwendungen für die Aufgabe, deren Wahrnehmung die Abgabe auslöst. Das ist hier die Realisierung eines Vorhabens der Landesverteidigung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.