Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.05.1997, Az.: BVerwG 11 C 1/97

I.

Die Beteiligten streiten um Nachtflugbeschränkungen für den von der Beigeladenen betriebenen Verkehrsflughafen Köln/Bonn.

Mit Urkunde vom 3. Januar 1959 erteilte der Beklagte der Beigeladenen die "endgültige Genehmigung" zum Betrieb dieses Verkehrsflughafens für die damals vorhandenen Bahnen. Darin sind Beschränkungen des Nachtflugverkehrs ebensowenig enthalten wie in der Genehmigung vom 16. März 1961, mit der der Beklagte den Betrieb einer weiteren Start- und Landebahn zuließ.

Mit Bescheid vom 19. Juli 1972 beschränkte der Beklagte die am 3. Januar 1959 erteilte Genehmigung "zur Verminderung der Lärmauswirkungen auf die westliche Umgebung des Flughafens Köln/Bonn" befristet in der Weise, daß Luftfahrzeuge mit Strahltriebwerken grundsätzlich in der Zeit von 23.00 bis 6.00 Uhr auf bestimmten Bahnen nicht starten und landen durften. Mit Bescheiden vom 27. März 1979 und vom 5. Oktober 1987 dehnte er das Nachtstart- und -landeverbot für Strahlflugzeuge zeitlich und sachlich aus; der zuletzt genannte Bescheid war befristet bis 31. Oktober 1992.

Unter dem 31. Juli 1992 stellten die Kläger zu 1 und 3 beim Beklagten den Antrag, sie "zu dem Verfahren der Neufestsetzung der Nachtflugbeschränkungen für den Flughafen Köln/Bonn" gemäß § 13 VwVfG hinzuzuziehen und die Betriebsgenehmigung dahin einzuschränken, daß Starts und Landungen von Luftfahrzeugen aller Art zwischen 22.00 und 6.00 Uhr grundsätzlich unzulässig sein sollten. Der Beklagte lehnte dies mit Bescheid vom 19. August 1992 ab und führte aus: Die Nachtflugregelung sei eine nachträgliche Beschränkung der luftrechtlichen Genehmigung und enthalte daher für die Nachbarschaft ausschließlich begünstigende Wirkung. Das von den Klägern beantragte grundsätzliche Nachtflugverbot für alle Flugzeuge stehe im Widerspruch zu den öffentlichen Verkehrsinteressen und finde nicht die erforderliche Zustimmung des Bundesministers für Verkehr. Der Kläger zu 2 stellte unter dem 15. August 1992 denselben Antrag wie dir. Kläger zu 1 und 3; er erhielt darauf einen gleichlautenden ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 26. August 1992.

Mit einem an die Beigeladene gerichteten Bescheid vom 19. August 1992 mit der Überschrift "Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen auf dem Verkehrsflughafen Köln/Bonn" (veröffentlicht in MBl NW vom 23. September 1992, S. 1333) änderte der Beklagte "zur Verminderung der Lärmauswirkungen auf die Umgebung des Verkehrsflughafens Köln/Bonn" die von ihm erteilte Genehmigung vom 3. Januar 1959 erneut in dem Sinne ab, daß die Nachtflugbeschränkungen verschärft wurden. Die am 1. November 1992 in Kraft getretene Neuregelung ist bis 31. Oktober 2002 befristet.

Die Kläger zu 1 und 2 haben am 29. Januar 1993, der Kläger zu 3 hat am 17. September 1993 beim Oberverwaltungsgericht Klage erhoben. Zur Begründung haben sie im wesentlichen vorgetragen: Der an die Beigeladene gerichtete Bescheid des Beklagten vom 19. August 1992 über die Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen verletze sie in ihren Rechten. Sie seien als Eigentümer der von ihnen bewohnten Anwesen durch den Nachtflugbetrieb erheblich betroffen. Dieser sei seit 1987/88 mit der Ausweitung des Frachtflugverkehrs sprunghaft gestiegen und habe zuletzt - im ersten Halbjahr 1994 - ungefähr 76 Bewegungen pro Nacht erreicht und sie mit Spitzenpegeln bis zu 90 dB(A) belastet. Die neue Regelung sei für sie keine Begünstigung in Form der Beschränkung eines an sich einschränkungslos genehmigten Nachtflugbetriebs, sondern genehmige erst den Nachtflugbetrieb zu ihren Lasten. Da im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigungen vom 3. Januar 1959 und 16. März 1961 Nachtflugbetrieb nicht stattgefunden und sich insoweit die Genehmigungsfrage nicht gestellt habe, sei er auch nicht genehmigt worden. Erst der Bescheid vom 19. August 1992 enthalte inzident die luftrechtliche Genehmigung des Nachtflugverkehrs und erweitere bzw. ändere damit den Betrieb des Flughafens gegenüber den ursprünglichen Genehmigungen im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG wesentlich; auch mit Blick auf die Ausweitung des Frachtflugverkehrs sei diese Beurteilung geboten. Der Bescheid sei schon deshalb aufzuheben, weil sie, die Kläger, in dem ihnen zustehenden, selbständig wehrfähigen Recht auf Beteiligung am Genehmigungsverfahren verletzt worden seien. Die Nachtflugregelung sei eine Planungsentscheidung, bei der ihre abwägungserheblichen Belange zu ermitteln und in die Entscheidung einzubeziehen seien. Neben dem Anhörungsrecht seien auch diese Grundsätze der Planabwägung zu ihren Lasten verletzt. Müsse der Bescheid vom 19. August 1992 demnach aufgehoben werden, so könnten sie ein Einschreiten des Beklagten zur Unterbindung des Nachtflugverkehrs beanspruchen. Die Kläger haben vor dem Oberverwaltungsgericht beantragt:

I. Die Änderungsgenehmigung des Ministers für Stadtentwicklung und Verkehr für den Flughafen Köln/Bonn vom 19. August 1992 wird aufgehoben.

II. Der Beklagte wird verpflichtet,

Starts und Landungen von Luftfahrzeugen auf dem Flughafen Köln/Bonn zwischen 22.00 und 6.00 Uhr

mit Ausnahme

von Flügen zur Hilfeleistung in Notfällen und Katastrophen, Landungen aus meteorologischen, technischen oder sonstigen Sicherheitsgründen,

Flügen, die der Minister für Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen in begründeten Ausnahmefällen zugelassen hat, weil sie zur Vermeidung erheblicher Störungen im Luftverkehr erforderlich sind,

zu untersagen, solange derartige Flüge nicht durch eine bestandskräftige oder sofort vollziehbare luftrechtliche Genehmigung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG zugelassen wurden.

Der Beklagte und die Beigeladene haben Klageabweisung beantragt und dazu im wesentlichen vorgebracht: Da die Genehmigung vom 3. Januar 1959 weder Tag- noch Nachtflugbeschränkungen ausspreche, begünstige der Bescheid vom 19. August 1992 die Nachbarschaft ebenso wie die früheren sektoralen Nachtstart- und -landeverböte. Dieser Bescheid sei kein Planungsakt, sondern eine nachträgliche Beschränkung der luftrechtlichen Genehmigung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG. Die Voraussetzungen für das geforderte Einschreiten, lägen nicht vor.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 29. September 1994 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Anfechtungsklage sei unzulässig, weil die Kläger im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO nicht klagebefugt seien. Es sei offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, daß die Kläger durch den Bescheid des Beklagten vom 19. August 1992 in ihren Rechten verletzt sein könnten. Der Bescheid belaste die Kläger nicht. Er stelle einen Teilwiderruf (§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG) der umfassenden Genehmigung vom 3. Januar 1959 zu Lasten der Beigeladenen dar. Das subjektiv-öffentliche Recht auf gerechte Planabwägung, auf das sich die Kläger beriefen, sei im Rahmen der genannten Widerrufsvorschrift nicht einschlägig. Auch das Verfahrensrecht vermittele den Klägern keine Klagebefugnis. Ob ihnen ein Recht auf Hinzuziehung zum Verfahren nach § 13 Abs. 2 VwVfG zustehe, könne offenbleiben. Bei einer auf die Verletzung solcher Verfahrensvorschriften gestützten Klage müsse sich für die Klagebefugnis aus dem Vorbringen des Klägers ergeben, daß sich der von ihm gerügte Verfahrensfehler auf seine materiellrechtliche Position ausgewirkt haben könne. Daran fehle es hier, da der Bescheid des Beklagten vom 19. August 1992 nicht in Rechte der Kläger eingreife. Die Verpflichtungsklage sei ebenfalls mangels Klagebefugnis unzulässig. Es sei offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, daß die Kläger durch die Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts in ihren Rechten verletzt sein könnten; denn der Nachtflugverkehr sei durch die Genehmigung vom 3. Januar 1959 bestandskräftig zugelassen.

Mit ihrer Revision rügen die Kläger die Verletzung von § 42 Abs. 2 VwGO, § 6 Abs. 4 Satz 2 und § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG. Sie wiederholen und vertiefen ihr erstinstanzliches Vorbringen und beantragen,

unter Abänderung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts vom 29. September 1994 nach ihren Schlußanträgen in der Vorinstanz zu erkennen.

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt hält das angefochtene Urteil ebenfalls für zutreffend.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage - zumindest im Ergebnis (§ 144 Abs. 4 VwGO) - zu Recht abgewiesen. Bei dieser Beurteilung läßt der erkennende Senat offen, ob die Klage mit ihrem Anfechtungs- und ihrem Verpflichtungsantrag schon am Fehlen der Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) scheitert, ob also die von den Klägern geltend gemachte Rechtsverletzung, wie das Oberverwaltungsgericht meint, "offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise" ausgeschlossen ist. Jedenfalls stimmt der erkennende Senat dem Oberverwaltungsgericht darin zu, daß die Kläger weder durch die angefochtene "Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen" vom 19. August 1992 (dazu 1.) noch durch die Unterlassung des von ihnen erstrebten vorläufigen Verbots des Nachtflugbetriebs (dazu 2.) in ihren Rechten verletzt sind (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO).

1. Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend darlegt, erschöpft sich der angefochtene Neuregelungsbescheid vom 19. August 1992 darin, unter Einschränkung der Genehmigung zum Betrieb des Flughafens vom 3. Januar 1959 und 16. März 1961 den Nachtflugbetrieb in bestimmtem zeitlichen und sachlichen Umfang für unzulässig zu erklären. Er hat daher für die Kläger keine belastende, sondern nur begünstigende Wirkung und verletzt sie nicht in ihren Rechten. Die Einwände, die die Kläger gegen diese rechtliche Würdigung erheben, sind unbegründet.

Entgegen ihrer Ansicht schließt der angefochtene Verwaltungsakt nicht etwa eine - sie belastende - Genehmigung für einen gewissen Nachtflugverkehr ein. Er stellt vielmehr umgekehrt einen befristeten Teilwiderruf (§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG) der ursprünglichen Genehmigung dar; denn bereits diese hatte nicht nur den Tag-, sondern auch den Nachtflugverkehr auf dem Flughafen Köln/Bonn uneingeschränkt zugelassen. Soweit in der Folgezeit - erstmals mit Bescheid vom 19. Juli 1972 - Nachtflugbeschränkungen angeordnet wurden, waren diese jeweils befristet und deswegen ungeeignet, den Regelungsgehalt der ursprünglichen Genehmigung auf Dauer zu modifizieren. Mit Wirkung vom 1. November 1992 wäre somit der Nachtflugbetrieb erneut uneingeschränkt erlaubt gewesen, wenn er nicht durch den angefochtenen Bescheid teilweise verboten worden wäre.

Der Umstand, daß, wie die Kläger vortragen, von der Zulassung des Nachtflugverkehrs zunächst gar nicht, dann aber in wachsendem Maße Gebrauch gemacht worden ist, ändert nichts daran, daß die ursprüngliche Genehmigung einen solchen Betrieb einschließlich des Frachtflugverkehrs deckt. Insbesondere handelt es sich bei der - sei es auch sprunghaften - Zunahme der nächtlichen Starts und Landungen nicht um eine wesentliche Erweiterung oder Änderung des Betriebs des Flugplatzes im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, die nur bei entsprechender Änderung der Genehmigung zulässig wäre. Ob eine Entwicklung als genehmigungsbedürftige wesentliche Erweiterung oder Änderung im Sinne der genannten Vorschrift zu werten ist, beurteilt sich nämlich nach Umfang und Art nicht des faktisch vorhandenen, sondern des genehmigten Betriebs; soweit eine wirksame Genehmigung reicht, bedarf es keiner neuen Genehmigung. Die bloße gesteigerte Ausnutzung der Kapazität eines uneingeschränkt genehmigten Flugplatzes ist daher keine nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG genehmigungsbedürftige Erweiterung oder Änderung (vgl. Hofmann/Grabherr, LuftVG, § 6 Rn. 28). Demnach gibt es keinen Ansatzpunkt dafür, in den Neuregelungsbescheid vom 19. August 1992, der nach Wortlaut und Sinn weitgehende Beschränkungen des Nachtflugverkehrs anordnet, einen Genehmigungsakt für die darin nicht ausdrücklich untersagten Starts und Landungen hineinzulesen.

Die Kläger werden durch den angefochtenen Neuregelungsbescheid auch nicht deswegen belastet, weil darin eine Ablehnung ihrer Anträge vom 31. Juli bzw. 15. August 1992 läge, mit denen sie zum Schutz gegen Fluglärm ein grundsätzliches Nachtflugverbot für alle Flugzeuge begehrten. Das Oberverwaltungsgericht weist zutreffend darauf hin, daß eine solche negative Regelung nicht in diesem an die Beigeladene gerichteten Bescheid, sondern allein - und zwar ausdrücklich - in den an die Kläger gerichteten Bescheiden vom 19. und 26. August 1992 enthalten ist; diese sind bestandskräftig geworden und nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits.

Hat der hier angefochtene Neuregelungsbescheid für die Kläger ausschließlich begünstigenden Charakter, so könnte er sie selbst dann nicht in dem von ihnen geltend gemachten Recht auf gerechte planerische Abwägung verletzen, wenn - entsprechend ihrer Ansicht - beim Widerruf oder Teilwiderruf einer Genehmigung nach § 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG eine planerische Abwägung geboten wäre.

Auch das Verfahrensrecht vermittelt den Klägern keinen Anspruch auf Aufhebung des angefochtenen Bescheides. Eine selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition hat das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen des § 6 LuftVG nur den Gemeinden zuerkannt (vgl. z.B. BVerwGE 81, 95 (106) [BVerwG 16.12.1988 - 4 C 40/86]). Im vorliegenden Fall kommt als verletzt allenfalls die Beteiligungsvorschrift des § 13 Abs. 2 VwVfG in Betracht. Diese bietet aber keine Anhaltspunkte dafür, daß die Verfahrensbeteiligung als solche - unabhängig vom materiellen Recht - gerichtlich durchsetzbar sein soll; auch für § 13 Abs. 2 VwVfG gilt deshalb die in der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannte Regel, wonach Verfahrensbeteiligungen keinen Selbstzweck erfüllen, sondern Schutz allein im Hinblick auf die bestmögliche Verwirklichung einer materiellrechtlichen Rechtsposition gewähren (vgl. BVerwGE 64, 325 (331 f.) [BVerwG 15.01.1982 - 4 C 26/78];  92, 258 (261, 263) [BVerwG 29.04.1993 - 7 A 2/92]), hier also im Hinblick auf einen etwaigen Anspruch auf Lärmschutz durch weitergehende Nachtflugbeschränkungen. Doch einen derartigen Anspruch erheben die Kläger in diesem Rechtsstreit nicht; wie bereits erwähnt, haben sie ihre entsprechenden Anträge vom 19. und 26. August 1992 nach Ablehnung durch den Beklagten nicht weiterverfolgt. Sie können folglich auch keine nur der Durchsetzung eines solchen Anspruchs dienenden Verfahrensrechte geltend machen.

2. Ihr Verpflichtungsantrag kann gleichfalls nicht zum Erfolg führen. Er richtet sich auf vorläufige Stillegung des Nachtflugbetriebs wegen angeblich fehlender Genehmigung. Nach dem oben Gesagten ist der Nachtflugbetrieb jedoch insoweit, als er nicht durch den angefochtenen Neuregelungsbescheid untersagt wurde, durch die bestandskräftige ursprüngliche Genehmigung gedeckt.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.

Dr. Diefenbach

Dr. Storost

Dr. Kugele

Vallendar

Prof. Dr. Rubel