Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.09.1971, Az.: BVerwG VI C 41.68

I.

Der Kläger nahm als Angestellter der Stadtsparkasse Dortmund bei der Beklagten an einem Sparkassenfachlehrgang teil und unterzog sich in der Zeit vom 20. bis 23. März 1967 der schriftlichen und am 26. April 1967 der mündlichen Sparkassenfachprüfung. In der schriftlichen Prüfung erhielt der Kläger die Gesamtnote 4. Nach dem Protokoll der mündlichen Prüfung erhielt er in den einzelnen Prüfungsfächern die Noten 4/5, 6, 5, 4, 4 und 4/5. Als Note der mündlichen Prüfung ist eingetragen "5" und als Gesamtergebnis der Prüfung "nicht bestanden". Dieses dem Kläger bereits im Anschluß an die mündliche Prüfung bekanntgegebene Prüfungsergebnis teilte ihm die Beklagte mit Bescheid vom 26. April 1967 schriftlich mit und wies darauf hin, daß er gemäß § 15 der Prüfungsordnung die Prüfung nach erneuter Teilnahme an dem vorbereitenden Lehrgang wiederholen könne.

Nach erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger Klage mit dem Antrag,

den Prüfungsbescheid der Beklagten vom 26. April 1967 und den Widerspruchsbescheid vom 11. Oktober 1967 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihn dahin zu bescheiden, daß er die Prüfung bestanden habe,

hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Zur Begründung macht er im wesentlichen geltend, daß die Noten der Fachlehrer vom Prüfungsausschuß unzulässigerweise herabgesetzt und die Lehrgangsleistungen nicht ausreichend berücksichtigt worden seien.

Durch Urteil vom 6. März 1968 hat das Verwaltungsgericht in Gelsenkirchen dem Aufhebungsantrag sowie dem Hilfsantrag stattgegeben und die Klage im übrigen abgewiesen. Die Berufungen der Beklagten und des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 29. Juli 1968 mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß die Beklagte den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts neu zu bescheiden hat. Zur Begründung dieser Entscheidung ist im wesentlichen ausgeführt:

Der Verwaltungsrechtsweg sei zulässig, obwohl die Beklagte eine Gesellschaft des bürgerlichen Rechts sei. Die Beklagte beruhe auf einer vertraglichen Vereinbarung mehrerer Städte und Sparkassen des Ruhrgebiets. Sie habe den Zweck, den Dienstkräften der beteiligten Städte und Sparkassen eine gründliche Ausbildung zu geben und die vorgeschriebenen Prüfungen abzunehmen. Die Beklagte übe dabei ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform öffentlich-rechtliche Funktionen aus, da gemäß § 90 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen - Laufbahnverordnung - in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. April 1966 (GV.NW. S. 239) den von den Gemeinden, Gemeindeverbänden usw. errichteten Verwaltungs- und Sparkassenschulen die Durchführung von Ausbildungslehrgängen für die Anwärter des einfachen, mittleren und gehobenen Dienstes und für die Angestellten, die in das Beamtenverhältnis übernommen werden sollen, sowie deren Prüfung obliege, soweit in den Ausbildungs- und Prüfungsordnungen nichts anderes bestimmt sei. Diese Prüfungen gälten gemäß § 95 der Laufbahnverordnung bei Angestellten, die in das Beamtenverhältnis übernommen werden sollten, als Laufbahnprüfungen. Die Beklagte besitze somit eine Rechtsnatur, die der eines mit öffentlicher Gewalt beliehenen Unternehmens nahekomme.

Prüfungsentscheidungen könnten nach ständiger Rechtsprechung nur daraufhin überprüft werden, ob Verfahrensfehler das Ergebnis hätten beeinflussen können, ob die Prüfer von falschen Tatsachen ausgegangen seien, ob sie allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe, insbesondere die verfassungsrechtliche Gleichbehandlung, verletzt hätten oder sich sonst von sachfremden Erwägungen hätten leiten lassen. Pädagogische und wissenschaftliche Wertungen könnten von den Verwaltungsgerichten nicht nachgeprüft werden.

Grundlage des Prüfungsverfahrens sei hier die Prüfungsordnung der Beklagten für Angestellte im kommunalen Verwaltungs- und Kassendienst sowie Sparkassendienst - PO - vom 12. April 1965. Diese Prüfungsordnung sei als anstaltsordnungsähnliche Verwaltungsvorschrift zu betrachten. Sie stelle somit keine Rechtsnorm dar, so daß ihre Verletzung an sich noch nicht ohne weiteres als Rechtswidrigkeit bezeichnet werden könne. Ihre Nichtbeachtung stellte aber eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) dar und wäre aus diesem Grunde rechtswidrig.

Maßgebend für die vorliegende Streitsache seien insbesondere folgende Vorschriften der Prüfungsordnung:

"§ 6

Beurteilung der schriftlichen Prüfungsarbeiten

Jede Prüfungsarbeit ist von einem Fachlehrer und von einem Mitglied des Prüfungsausschusses zu begutachten. Wird die Zulassung zur mündlichen Prüfung bei abweichender Beurteilung einer oder mehrerer Prüfungsarbeiten in Frage gestellt, bewertet der Prüfungsausschuß die Arbeit endgültig; die Prüfungsarbeiten stehen den Mitgliedern des Prüfungsausschusses zur Verfügung.

§ 9

Mündliche Prüfung

(2) Der Vorsitzende des Prüfungsausschusses bestimmt auf Vorschlag des Verwaltungsschuldirektors die Prüfungsfächer und die Prüfer. Er kann auch Fachlehrer, die nicht Mitglied des Prüfungsausschusses sind, beauftragen, Prüfungsfragen zu stellen.

§ 10

Prüfungsnoten

(1) Für die einzelnen Prüfungsleistungen und für das Gesamtergebnis der Prüfungen werden folgende Noten erteilt: ...

§ 11

Feststellung des Gesamtergebnisses

(1) Nach dem Ergebnis der einzelnen Prüfungsleistungen trifft der Prüfungsausschuß unter Berücksichtigung der Lehrgangsleistungen die Entscheidung darüber, ob und mit welchem Gesamtergebnis die Prüfung bestanden ist. Eine rein rechnerische Ermittlung der Gesamtnote ist unzulässig. Der Prüfling hat die Prüfung bestanden, wenn er mindestens die Gesamtnote 'ausreichend' (4) erreicht hat. Zwischennoten sind nicht zulässig.

(2) Die Beurteilung der einzelnen Prüfungsleistungen und die Beratung über das Gesamtergebnis sind von allen am Prüfungsverfahren Beteiligten vertraulich zu behandeln.

§ 12

Beurkundung des Prüfungsherganges

Über den Gang der Prüfung und das Gesamtergebnis wird eine Niederschrift gefertigt. Die Niederschrift muß enthalten:

a)
die Angaben über die Zusammensetzung des Prüfungsausschusses,

b)
die zur Prüfung zugezogenen Fachlehrer,

c)
sonstige Teilnehmer,

d)
die Beurteilungen der schriftlichen Arbeiten,

e)
die Prüfungsfächer und ihre Beurteilungen in der mündlichen Prüfung,

f)
das Gesamtergebnis."

Eine ausdrückliche Regelung, wer die Noten der einzelnen mündlichen Prüfungsleistungen festsetze, fehle. Den Bestimmungen der Prüfungsordnung könne aber - entgegen der Ansicht der Beklagten - nicht entnommen werden, daß der nicht dem Prüfungsausschuß angehörende, zur mündlichen Prüfung zugezogene Fachlehrer lediglich eine für den Prüfungsausschuß unverbindliche schriftliche Vorschlagszensur für die Prüfungsleistung hinsichtlich der von ihm gestellten Prüfungsfragen abgeben dürfe. Die Prüfungsbestimmungen ergäben bei sachgerechter Auslegung vielmehr, daß auch ein solcher Fachprüfer eine der in § 10 PO festgesetzten Prüfungsnoten verbindlich abzugeben habe. Wie § 12 Buchst. e PO bestätige, seien nämlich auch diese Prüfungsfächer, d.h. die Leistungen in den einzelnen Prüfungsfächern der mündlichen Prüfung, zu beurteilen (§ 10 PO), und nach § 11 Abs. 1 PO treffe der Prüfungsausschuß lediglich nach dem Ergebnis - der zu übernehmenden, bereits festgesetzten Noten - der einzelnen - schriftlichen und mündlichen - Prüfungsleistungen unter Berücksichtigung der Lehrgangsleistungen die Entscheidung, ob und mit welchem Gesamtergebnis die Prüfung bestanden sei. Insoweit gälte für die mündlichen Prüfungsleistungen nichts wesentlich anderes als für die schriftlichen Arbeiten, die nach § 6 Satz 1 PO auch grundsätzlich nicht vom gesamten Prüfungsausschuß bewertet würden, sondern nur von einem Fachlehrer und von einem Mitglied des Prüfungsausschusses. Der Prüfungsausschuß selbst werte nach § 6 Satz 2 PO die Arbeit endgültig nur, wenn die Zulassung zur mündlichen Prüfung bei abweichender Beurteilung einer oder mehrerer Prüfungsarbeiten in Frage gestellt sei. Das Wort "begutachten" (§ 6 Satz 1 PO) sei lediglich ungenau und bedeute nichts anderes als das Wort "bewertet" in dem folgenden Satz 2 im Sinne einer Bewertung nach § 10 PO, wie auch § 12 Buchst. d PO bestätige. Der Prüfungsausschuß habe also die Noten der schriftlichen Prüfungsleistungen grundsätzlich nur in die Bewertung der Gesamtleistungen einzubeziehen. Diese Regelung spreche auch dafür, daß es bei den mündlichen Prüfungsleistungen nicht anders sein solle, und zwar, da eine Zwischenentscheidung über die Zulassung zur Prüfung nicht mehr in Frage stehe, ohne jede Ausnahme. Dieser Auslegung stehe nicht entgegen, daß der zur mündlichen Prüfung zugezogene Fachlehrer nicht Mitglied des Prüfungsausschusses sei. Diese Regelung könne der Prüfungsausschuß auch nicht etwa durch eine andere "Verwaltungsübung" ändern, da sie nicht zu seiner Disposition stehe.

Nach den Aussagen des Vorsitzenden des Prüfungsausschusses sei hier zumindest die von dem Fachlehrer gegebene Note für die mündliche Prüfungsleistung in dem Prüfungsfach "Wertpapierrecht" geändert worden, und zwar ohne daß dieser Fachprüfer, weil er ebenso wie die anderen nicht zum Prüfungsausschuß gehörenden Fachprüfer an der Beratung nicht teilgenommen habe, auch nur die Grundlagen seiner Bewertung hätte erläutern können. Damit sei gegen die Prüfungsvorschriften verstoßen worden. Dieser Verstoß könne für das Prüfungsergebnis von wesentlicher Bedeutung gewesen sein. Wenn nämlich in dem Prüfungsgebiet "Wertpapierrecht" von der Note 3 auszugehen sei und berücksichtigt werde, daß für die Lehrgangsleistungen in "Wertpapierrecht" ebenfalls die Note 3 erteilt gewesen sei, hätte der Entscheidung über das Ergebnis der Prüfung nach allgemeinen Prüfungsgrundsätzen mangels einer anderen Note in diesem Fach die Note 3 zugrunde gelegt werden müssen. Dann aber hätte wahrscheinlich diese Note 3 die Note 6 in "Wirtschaftskunde" ausgeglichen, insbesondere wenn man berücksichtige, daß einmal der Kläger in "Wirtschaftskunde" während des Lehrgangs die Note 4/5 und in der schriftlichen Prüfung die Note 3/4 erhalten habe. Nach alledem sei nicht auszuschließen, daß bei Beachtung der verfahrensrechtlichen Vorschriften ein anderes Ergebnis zustande gekommen wäre, zumal wenn die Grundsätze der Entscheidung des Senats auf alle Fälle der Veränderung von Vorschlagsnoten der Fachlehrer angewendet würden.

Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Unabhängigkeit der Prüfer sei rechtswidrig dadurch beeinträchtigt worden, daß auch Fachprüfer zur Prüfung herangezogen worden seien und die Prüfungsentscheidung deshalb aufzuheben sei, könne der Senat nicht folgen.

Dem Hauptantrag habe das Verwaltungsgericht zu Recht nicht stattgegeben. Die Berufungen seien demnach mit der Maßgabe zurückzuweisen gewesen, daß der Prüfungsausschuß, und zwar ohne erneute Prüfung des Klägers, verpflichtet sei, diesen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts neu zu bescheiden.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt, unter Aufhebung der Urteile der Vorinstanzen die Klage in vollem Umfange abzuweisen. Die Revision rügt Verletzung materiellen und formellen Rechts.

Der Kläger hat beantragt,

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung ergehen (§ 141, § 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist begründet.

Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß die strittige Prüfungsordnung vom 12. April 1965 - PO -, ebenso wie die davor geltende Prüfungsordnung der Beklagten vom 18. Mai 1953 (vgl. dazu das Urteil des erkennenden Senats vom 16. September 1969 - BVerwG VI C 77.65 - [Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 38]), als Verwaltungsvorschrift ergangen ist, wobei - wie in dem eben genannten Urteil des erkennenden Senats - offenbleiben kann, ob die Vorschriften dieser Prüfungsordnung als revisibel im Sinne des § 127 Nr. 2 BRRG anzuerkennen sind. Denn auf die Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht sind nicht nur Rechtsnormen, sondern auch Verwaltungsvorschriften und andere Verwaltungsmaßnahmen zu prüfen (vgl. Urteil vom 29. April 1971 - BVerwG II C 20.69 -).

Dem Berufungsgericht kann aber nicht darin gefolgt werden, daß der Prüfungsausschuß nach den Vorschriften der Prüfungsordnung nicht befugt war, von dem Notenvorschlag der Fachprüfer in der mündlichen Prüfung abzuweichen.

Durch den Erlaß der Prüfungsordnung hat die Beklagte sich selbst gebunden, um sicherzustellen, daß die Prüfungen nach einem einheitlichen Verfahren und nach einheitlichen Maßstäben durchgeführt werden und damit insbesondere der Grundsatz der Chancengleichheit gewährleistet wird. Die Prüfungsordnung ist gewissermaßen eine - der Verwaltung und den Bewerbern im voraus bekanntgegebene - antizipierte Verwaltungspraxis, an die die Beklagte - mit der Möglichkeit künftiger Änderungen im Rahmen übergeordneter Rechtsnormen - auf Grund des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden ist. Das Berufungsgericht hat verkannt, daß es sich bei der Prüfungsordnung der Beklagten und der darin bestimmten vorweggenommenen Verwaltungsübung um eine Willenserklärung der Beklagten handelt und sie mithin nach den allgemeinen Grundsätzen auszulegen ist, die für die Auslegung von Willenserklärungen Geltung haben. Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall:

Die einschlägigen Vorschriften der Prüfungsordnung sind - wovon offensichtlich auch das Berufungsgericht ausgegangen ist - nicht eindeutig, sondern auslegungsfähig und auslegungsbedürftig. Dem Berufungsgericht ist zwar einzuräumen, daß die Auslegung, die es den Vorschriften der Prüfungsordnung gegeben hat, mit guten Gründen vertreten werden kann, jedenfalls nicht denkwidrig ist. Andererseits ist diese Auslegung aber weder nach dem Wortlaut und Inhalt der Prüfungsordnung zwingend noch auf Grund übergeordneter Rechtsnormen als die einzig mögliche und richtige anzusehen. Insbesondere ergibt sich aus dem Fehlen einer § 6 Satz 2 PO entsprechenden Regelung in § 9 PO nicht zwingend, daß die Benotung der Prüfungsleistungen in der mündlichen Prüfung allein und für den Prüfungsausschuß verbindlich den - nicht dem Prüfungsausschuß angehörenden - Fachlehrern obliegt. Bei der insoweit lückenhaften Regelung der Prüfungsordnung ist durchaus auch die Auslegung möglich, wenn nicht sogar überzeugender, daß die (verbindliche) Bewertung der Prüfungsleistungen in der vor dem mündlichen Prüfungsausschuß abgelegten Prüfung dem Prüfungsausschuß zukommt, auch wenn von der in § 9 Abs. 2 Satz 2 PO eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht und ein nicht dem Prüfungsausschuß angehörender Fachlehrer beauftragt worden ist, Prüfungsfragen zu stellen. Die Auslegung des Berufungsgerichts läßt zudem die Frage offen, was in bezug auf die Benotung in der mündlichen Prüfung gelten soll, wenn ein Mitglied des Prüfungsausschusses in einem Prüfungsfach prüft oder wenn die Fragestellung in einem Prüfungsfach nicht in vollem Umfange einem Fachlehrer übertragen wird, sondern ergänzend auch ein Mitglied des Prüfungsausschusses prüft, ein Verfahren, das nach der Prüfungsordnung jedenfalls nicht als unzulässig angesehen werden kann.

Rechtsnormen stehen weder der Auslegung des Berufungsgerichts noch der der Beklagten entgegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es gleichermaßen zulässig, entweder die Bewertung der einzelnen Prüfungsleistungen allein einem Fachlehrer zu überlassen (vgl. Urteil vom 14. Juni 1963 - BVerwG VII C 68.62 - [Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 23]) oder die Benotung ohne Bindung an die Notengebung des Fachlehrers dem Prüfungsausschuß zu übertragen (vgl. das Urteil des erkennenden Senats vom 16. September 1969).

Sind sonach die strittigen Vorschriften der Prüfungsordnung nicht eindeutig, so ist, wie der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in dem bereits erwähnten Urteil vom 29. April 1971 im Zusammenhang mit der Auslegung von Vorschriften der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den höheren Auswärtigen Dienst vom 17. März 1961 (GMBl. S. 246) über die Zulassung von Bewerbern zum Auswahlwettbewerb entschieden hat, gemäß der allgemeingültigen Auslegungsregel des § 133 BGH der Wille des Vorschriftengebers zu erforschen. Dabei ist, wie in diesem Urteil weiter ausgeführt ist, für die Ermittlung dessen, was wirklich gewollt war, bei Erklärungen, die generalisierend auf eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle abstellen, die tatsächliche Verwaltungspraxis jedenfalls insoweit heranzuziehen, als sie von dem Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wurde und wird. Dem tritt der erkennende Senat bei; denn die in einer solchen Billigung oder Duldung zum Ausdruck kommende Auslegung der Selbstbindung, zu der zunächst - in den Grenzen normativer Regelungen - der Vorschriftengeber selbst berufen ist (vgl. Urteil vom 14. Dezember 1970 - BVerwG VI C 17.66 - [ZBR 1971, 246]), läßt entscheidungserhebliche Rückschlüsse auf den Willen des Vorschriftengebers zu. Einer der Verwaltungspraxis folgenden Auslegung der strittigen Vorschriften der Prüfungsordnung steht auch nicht entgegen, daß die Prüfungsordnung und deren Inhalt nicht zur Disposition des (einzelnen) Prüfungsausschusses steht. Die Prüfungsordnung steht nämlich zur Disposition der Beklagten, die sie erlassen hat, so daß es für die Auslegung der Vorschriften dieser Prüfungsordnung auf den Willen der Beklagten und bei dessen Ermittlung auf eine von ihr gebilligte oder geduldete Verwaltungspraxis ankommt.

Dem gesamten Inhalt des Verfahrens, insbesondere der vom Berufungsgericht als glaubhaft angesehenen Aussage des als Zeugen vernommenen Prüfungsausschußvorsitzenden, und dem Gesamtzusammenhang des angefochtenen Urteils ist mit hinreichender Deutlichkeit die Feststellung zu entnehmen, daß die Prüfungsausschüsse der Beklagten die maßgebenden Vorschriften der Prüfungsordnung in ständiger Übung dahin ausgelegt haben, daß der Prüfungsausschuß nicht an die Benotung der Prüfungsleistungen in der mündlichen Prüfung durch die nicht dem Prüfungsausschuß angehörenden Fachlehrer gebunden ist, sondern darüber selbst abschließend entscheidet. Diese Auslegung entspricht unstreitig der Ansicht und dem Willen der Beklagten als Urheberin der Prüfungsordnung. Sie ist somit, da sie - wie bereits ausgeführt - mit dem Wortlaut und dem Inhalt der Prüfungsordnung vereinbar ist und auch nicht gegen irgendwelche Rechtsnormen verstößt, für die Entscheidung des vorliegenden Falles maßgebend.

Damit steht fest, daß der Prüfungsausschuß der Beklagten bei der Benotung der mündlichen Prüfungsleistungen des Klägers in dem Prüfungsfach "Wertpapierrecht" von der Benotung durch den Fachlehrer abweichen konnte und damit die vom Kläger angegriffene Prüfungsentscheidung nicht rechtswidrig war.

Auf die Revision der Beklagten war deshalb die Klage in vollem Umfange abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.