I.

Der Kläger möchte Beamter des höheren Auswärtigen Dienstes der Beklagten werden. Auf seine Bitte, ihm Gelegenheit zu einer persönlichen Vorsprache zu geben und ihn wegen der Vorbereitung auf die angestrebte Beschäftigung im Auswärtigen Dienst zu beraten, kam es am 9. Oktober 1961 im Auswärtigen Amt zu einem Gespräch zwischen ihm und dem Vortragenden Legationsrat I. ... Von einer Bewerbung für den Auswahlwettbewerb 1962 sah der Kläger jedoch ab. Im September 1964 bestand er nach Wiederholung die erste juristische Staatsprüfung "befriedigend". Unter Hinweis auf seine Vorsprache im Herbst 1961 bewarb er sich Anfang Oktober 1964 um die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst für den höheren Auswärtigen Dienst. Er führte anläßlich einer Vorsprache im Auswärtigen Amt mit dem damaligen Ausbildungsleiter Legationsrat ... Klasse ... etwa 10 bis 15 Minuten und - gesondert davon - mit dem Legationssekretär ... etwa 40 Minuten ein Gespräch. Am 4. November 1964 teilte ihm der nach § 4 der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den höheren Auswärtigen Dienst - APOAD - (Erlaß des Auswärtigen Amtes vom 17. März 1961, GMBl. 1961, 246) gebildete Auswahlausschuß mit, wegen der großen Zahl qualifizierter Bewerber sei er zum Auswahlwettbewerb nicht zugelassen. Auf seine Bitte, ihm die Gründe für die Ablehnung anzugeben, teilte ihm das Auswärtige Amt mit, aus grundsätzlichen Erwägungen könnten die Gründe nicht bekanntgegeben werden. Auf den Widerspruch des Klägers gegen die Ablehnung seiner Bewerbung erwiderte die Beklagte, die Ablehnung beruhe auf § 3 APOAD; im Vergleich mit anderen Bewerbern erscheine der Kläger weniger für den höheren Auswärtigen Dienst geeignet; eine nähere Begründung könne nicht gegeben werden.

Der Kläger hat daraufhin Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben und beantragt,

Das Verwaltungsgericht Köln hat durch Urteil vom 17. Mai 1967 die Klage abgewiesen.

Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 18. März 1969 wie folgt erkannt:

"Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Bescheid des Auswärtigen Amtes vom 4. November 1964 wird aufgehoben.

Die Beklagte wird verpflichtet, über die Zulassung des Klägers zum Auswahlwettbewerb für den höheren auswärtigen Dienst nach persönlicher Vorstellung des Klägers vor dem Auswahlausschuß erneut zu bescheiden.

Der weitergehende Klageantrag wird abgewiesen."

Das Berufungsurteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Es gehe dem Kläger darum, ob er Anspruch darauf hat, an dem Auswahlwettbewerb für die Aufnahme in den höheren Auswärtigen Dienst teilzunehmen. Die Einrichtung und die Verfahrensweise dieses Auswahlwettbewerbs seien nach Rechtsgrundlage und Gegenstand Teil des Beamtenrechts. Maßnahmen, welche die Beklagte auf dieser rechtlichen Grundlage im Verhältnis zu einem Bewerber um die Aufnahme in den höheren Auswärtigen Dienst treffe, seien mithinöffentlich-rechtliche, so daß gemäß § 40 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei.

Die Klage sei teilweise begründet.

Nach § 3 APOAD entscheide der Auswahlausschuß "auf Grund der schriftlichen Bewerbung und der persönlichen Vorstellung, welche Bewerber zum Auswahlwettbewerb zugelassen werden". Diese Bestimmung habe die Beklagte durch die Ablehnung der Bewerbung des Klägers verletzt.

Zwar sei die "Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den Auswärtigen Dienst" in der Form eines Erlasses, also einer Verwaltungsvorschrift, herausgegeben worden. Ob eine in dieser Form herausgegebene Prüfungsordnung (revisible) Normen des Beamtenrechts enthalten könne, sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bisher offengeblieben (BVerwGE 30, 172 [BVerwG 29.08.1968 - BVerwG II C 67.65]). Die hier im Streit befindliche Prüfungsordnung beruhe aber auf § 13 der Bundeslaufbahnordnung vom 31. Juli 1956 (BGBl. I S. 712) - BLV - und sei somit nach ihrer Rechtsgrundlage und ihrem Inhalt eine Ausführungsbestimmung zu einer Rechtsnorm, soweit sie nicht nur Weisungen an die mit der Auswahl der Bewerber für die Laufbahn des höheren Auswärtigen Dienstes und die Ausbildung dieser Bewerber befaßten Beamten zum Inhalt habe, sondern sich auch, außerhalb der sogenannten Verwaltung, unmittelbar an die auszubildenden Beamten wende. Ihnen gegenüber habe die Ausbildungs- und Prüfungsordnung rechtsnormativen Gehalt, soweit darin der Verfahrensgang bei der Auswahl der Bewerber und ihre Stellung in diesem Verfahren geregelt und soweit darin ihre Rechte und Pflichten im Rahmen der Auswahl und später in der Zeit der Ausbildung näher konkretisiert seien. Auch die Tatsache, daß der Minister des Auswärtigen der Ausbildungs- und Prüfungsordnung eine äußere Form gegeben habe, wie sie bei Gesetzen und Rechtsverordnungen, jedoch nicht bei lediglich verwaltungsinternen "Erlassen" üblich sei, und daß er sie in förmlicher Weise der Allgemeinheit im Gemeinsamen Ministerialblatt bekanntgegeben habe, spreche dafür, daß sie in dem bezeichneten Umfang rechtsnormativen Charakter habe. § 3 APOAD sei eine der Vorschriften, auf die diese Voraussetzungen zuträfen.

Das Gericht könne deshalb die durch Schreiben des Auswärtigen Amtes vom 4. November 1964 mitgeteilte Ablehnung der Bewerbung des Klägers darauf überprüfen, ob sie ihn in seinen Rechten verletzt.

Die Ablehnung verletze § 3 APOAD, weil nach dieser Bestimmung der Auswahlausschuß nach "persönlicher Vorstellung"über die Vorauswahl der Bewerber befinden müsse, der Kläger sich jedoch nur bei einem Mitglied des Ausschusses persönlich vorgestellt habe, die übrigen an der Entscheidung beteiligten Ausschußmitglieder somit der Bestimmung zuwider ohne persönliche Kenntnis des Klägersüber dessen Nichtzulassung zum Auswahlwettbewerb befunden hätten.

Schon vom Wortlaut der Bestimmung her könne diese Handhabung nicht richtig sein, weil eine "persönliche Vorstellung" nach allgemeinem Verständnis dieses Begriffes in der deutschen Sprachwelt nur dort stattfinde, wo das zur Entscheidung berufene Ausschußmitglied von der Person des Bewerbers, von ihrer äußeren menschlichen Haltung und von ihrer Gesamterscheinung als Persönlichkeit mit eigenen Sinnen Kenntnis nimmt.

Zur gleichen Auslegung führe der Sinn der Regelung. Der Minister habe die Auswahl der Bewerber nicht einem einzelnen Beamten übertragen, etwa dem Leiter der Personalabteilung des Ministeriums, sondern einem Ausschuß. Dieser Ausschuß sei in einer vom Minister genau bestimmten Weise zusammengesetzt. Die Beauftragung eines Ausschusses und nicht einer einzelnen Person mit der Personalvorauslese für den höheren Auswärtigen Dienst habe erkennbar eine wesentliche Bedeutung. Sie mindere den Einfluß von "Beziehungen", der "Herkunft" und der Zugehörigkeit zu bestimmten gesellschaftlichen Gruppierungen und habe letztlich ihren Ursprung in dem Verfassungsgebot des Art. 33 Abs. 2 GG. Die Vorauswahl durch ein Kollegium verbessere die getroffene Auslese auch dadurch, daß von der Einzelpersönlichkeit des "Prüfers" her bestimmte Werturteile weniger wirksam werden, die Auswahl also objektiver werde. Sie gewährleiste weit mehr als eine Auslese durch eine Einzelpersönlichkeit die letztlich ebenfalls aus dem Verfassungsgebot des Art. 33 Abs. 2 GG und des Art. 3 GG herzuleitende Chancengleichheit.

Der Ausschuß sei nicht befugt, eines oder mehrere seiner Mitglieder mit der Entgegennahme der nach § 3 APOAD vorgeschriebenen "persönlichen Vorstellung" zu beauftragen und sodann auf Grund eines bloßen Berichts über die Zulassung zu entscheiden. Das widerspreche dem aufgezeigten Sinn der Regelung. Gerade die Bewertung der Persönlichkeit des Bewerbers im Rahmen einer persönlichen Vorstellung beruhe ihrem Wesen nach auf einer an vielfältigen Wertvorstellungen orientierten höchstpersönlichen Entscheidung des jeweiligen Prüfers. Sie sei ihrer Natur nach unvertretbar. Diejenigen Mitglieder des Auswahlausschusses, die über eine Vorstellung nur auf Grund mündlichen oder schriftlichen Berichts entscheiden, könnten kein eigenes Werturteil über die Persönlichkeit des Bewerbers haben. Ihre Beurteilung folge in der Praxis zwangsläufig der des Berichterstatters. Wenn diese Handhabung der getroffenen Regelung entspräche, wäre die Bestellung des Auswahlausschusses sinnlos. Denn das Ergebnis der persönlichen Vorstellung habe bei der Auswahl erheblich mehr Gewicht als die beigebrachten schriftlichen Bewerbungsunterlagen, weil gerade im Auswärtigen Dienst die Persönlichkeit des Beamten, wie sie sich imäußeren Umgang zeige, von besonderer Bedeutung sei.

Deshalb seien zu der in § 3 APOAD vorgesehenen Entscheidung über die Vorauslese jeweils nur diejenigen Ausschußmitglieder befugt, die selbst den Bewerber in persönlicher Vorstellung kennengelernt haben. Da nach § 4 Abs. 4 APOAD der Ausschuß nur beschlußfähig sei, wenn mindestens drei stimmberechtigte Mitglieder anwesend sind, müßten sich die betreffenden Bewerber infolgedessen zuvor mindestens vor drei Ausschußmitgliedern - ob einzeln oder im Kollegium, könne hier offenbleiben - vorgestellt haben.

Der Kläger habe sich jedoch nur dem Ausschußmitglied Dr. ... vorstellen können. Zwar habe der Ausschuß auch noch das Ergebnis von "Vorstellungen" des Klägers bei dem Legationssekretär ... und dem Vortragenden Legationsrat I. Klasse ... berücksichtigt. Beides habe aber § 3 APOAD widersprochen. Denn beide Beamte hätten im Zeitpunkt der Entscheidung über die Bewerbung des Klägers dem Auswahlausschuß nicht angehört. Sei schon die Delegation der Prüfungskompetenz auf nur ein Mitglied des Ausschusses mit dieser Regelung nicht vereinbar, so sei dies erst recht nicht der Fall bei einer Delegation auf Personen, die dem Ausschuß gar nicht angehören. Der Minister habe ausnahmslos im Auswärtigen Dienst besonders erfahrene und an herausgehobener Stelle im Ministerium tätige Beamte aus "geborenen" Mitgliedern des Auswahlausschusses bestimmt, nämlich den Chef des Ausbildungswesens im Auswärtigen Amt, den Referenten für die Ausbildung und Fortbildung, den Personalreferenten für den höheren Dienst und den Ausbildungsleiter des Auswärtigen Amtes (§ 4 Abs. 1 Buchst. a bis d APOAD). Diesem Willen des Ministers widerspreche es, wenn die für die Beurteilung des Bewerbers letztlich maßgebliche persönliche Vorstellung von einem - nach seiner dienstlichen Stellung - noch jungen Beamten des Auswärtigen Dienstes wie dem Legationssekretär ... entgegengenommen werde.

Die als persönliche Vorstellung von der Beklagten bezeichnete Rücksprache des Klägers bei dem Vortragenden Legationsrat I. Klasse Dr. ... habe die Beklagte ferner auch deshalb nicht verwerten dürfen, weil diese "Vorstellung" zur Zeit der Entscheidung über die Bewerbung des Klägers bereits mehr als drei Jahre zurückgelegen habe. Am 9. Oktober 1961 sei der Kläger noch Student und in einem Alter gewesen, in dem häufig noch eine deutliche Entwicklung der Persönlichkeit erfolge. Nach dem Sinn und Zweck des§ 3 APOAD sei Maßstab für die Beurteilung die Person des Bewerbers, wie sie sich im Zeitpunkt seiner konkreten Bewerbung darstelle.

Die Ablehnung der Bewerbung des Klägers leide schließlich noch an folgendem Verfahrensmangel: § 3 APOAD lasse bei unbefangenem Lesen nur die Folgerung zu, daß sich der Bewerber dem Ausschuß persönlich vorzustellen habe und daß es sich dabei um einen Vorgang handele, bei dem er selbst sich bewußt sei, daß er sich "persönlich vorstellt". Die gleiche Überlegung werde in dem Bewerber geweckt, der das von dem Auswärtigen Amt ihmübersandte Merkblatt für Bewerber des höheren Auswärtigen Dienstes gelesen habe, in welchem § 3 APOAD seinem Inhalt nach wörtlich wiedergegeben sei. Ein Bewerber, der mit der Verwaltungspraxis des Auswärtigen Amtes bei der Vorauslese der Bewerber nicht vertraut sei, ahne daher gar nicht, daß er sich bereits in der "persönlichen Vorstellung" im Sinne des § 3 APOAD befinde, wenn er bei irgendeinem Beamten des Auswärtigen Amtes erscheine und sich dort zunächst einmal nur ganz allgemein über die Möglichkeiten eines Eintritts in den höheren Auswärtigen Dienst erkundige. Er werde somit in Widerspruch zu § 3 APOAD in einer ihm nicht erkennbaren Weise und zu einem nicht vorher bekannten Zeitpunkt, möglicherweise, wie hier, von Personen, die dazu gar nicht berufen seien, auf seine Persönlichkeit hin überprüft.

Die Beklagte habe, wie sich aus alledem ergebe, die Bewerbung des Klägers zu Unrecht abgelehnt. Der Kläger habe Anspruch darauf, daß die Beklagte entsprechend § 3 APOAD, nämlich nach persönlicher Vorstellung vor dem Ausschuß, über sein Gesuch um Zulassung befindet. Insoweit habe die Klage Erfolg.

Für den weitergehenden Antrag auf unmittelbare Zulassung zum Auswahlwettbewerb fehle es dagegen an einem Rechtsanspruch. § 3 APOAD schreibe verbindlich vor, daß der Auswahlausschuß vor der Zulassung zum Auswahlwettbewerb zunächst eine Vorentscheidung zu treffen hat. Diese Regelung sei mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Art. 33 Abs. 2 GG, vereinbar. -

Gegen das soeben mit seinem wesentlichen Inhalt wiedergegebene Berufungsurteil richtet sich die zugelassene Revision der Beklagten mit dem Antrag,

Die Revision rügt die Verletzung sachlichen Rechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er hält das angefochtene Urteil im Ergebnis für zutreffend.

II.

Die Revision ist begründet; sie muß zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz führen.

Zu Unrecht erhebt die Revision allerdings Bedenken gegen die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs. Der Kläger macht mit der Klage, soweit sie noch anhängig ist, geltend, durch die Ablehnung seines Antrags auf Zulassung zum Auswahlwettbewerb für den höheren diplomatischen Dienst in seinen Rechten verletzt zu sein und einen Anspruch darauf zuhaben, daß über diesen Antrag erneut entschieden werde. Damit erweist sich der vorliegende Rechtsstreit als öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO -. Dies würde auch dann gelten, wenn das Schreiben des Auswärtigen Amtes vom 4. November 1964 kein Verwaltungsakt wäre (vgl. BVerwGE 14, 323 [327]). Dieses Schreiben enthält aber einen Verwaltungsakt, nämlich eine zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit dem Anspruch auf Rechtsverbindlichkeit ergangene Entscheidung. Wenn die Beklagte damit, wie die Revision geltend macht, nur das jedem "Arbeitgeber" zustehende Recht wahrgenommen hat, einen Bewerber zurückzuweisen, so hat sie dies als Trägerin hoheitlicher Verwaltung in der hierfür angemessenen Form des Verwaltungsakts getan.

Das angefochtene Urteil hält jedoch aus sachlich-rechtlichen Gründen der revisionsrechtlichen Prüfung nicht stand; die Darlegungen des Berufungsgerichts zur Auslegung der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den höheren Auswärtigen Dienst vom 17. März 1961 (GMB1. S. 246) - APOAD - sind rechtsfehlerhaft.

Das Berufungsgericht hat zu Unrecht § 3 APOAD nicht als Verwaltungsvorschrift, sondern als Rechtsnorm angesehen und die für die Auslegung einer Rechtsnorm geltenden Grundsätze für anwendbar erachtet. Dadurch hat es Grundsätze vernachlässigt, die für die Auslegung einer Verwaltungsvorschrift heranzuziehen sind; auf dieser Vernachlässigung beruht das angefochtene Urteil:

Die Regelung des § 3 APOAD, der zufolge der Auswahlausschuß auf Grund der schriftlichen Bewerbung und der "persönlichen Vorstellung" entscheidet, welche Bewerber zum Auswahlwettbewerb für den Vorbereitungsdienst des höheren Auswärtigen Dienstes zugelassen werden, ist entgegen der Meinung des Berufungsgerichts nicht (materiell) eine Rechtsnorm, sondern eine Verwaltungsvorschrift. Dies ergibt sich daraus, daß das Auswärtige Amt die Ausbildungs- und Prüfungsordnung als "Erlaß" bezeichnet und in einer Form veröffentlicht hat, die für Verwaltungsvorschriftenüblich ist, für die Inkraftsetzung von Rechtsnormen jedoch nicht ausreicht. Als Rechtsnorm wäre der Erlaß - wie die Revisionserwiderung zutreffend hervorhebt - mangels vorschriftsmäßiger Veröffentlichung nicht gültig und deshalb nicht geeignet, dem Klageanspruch als Rechtsgrundlage zu dienen. Durch diesen Erlaß hat das Auswärtige Amt sich selbst gebunden, um sicherzustellen, daß die Bewerber für den höheren Auswärtigen Dienst in der aufgezeigten Weise sachgemäß ausgewählt und dabei einheitlich und gleichmäßig behandelt werden; er ist gewissermaßen eine - der Verwaltung und den Bewerbern im voraus bekanntgegebene - antizipierte Verwaltungspraxis. Der Umstand, daß diese Regelung zugleich in Ausführung des Art. 33 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - und damit auch im Interesse des Bewerbers getroffen wurde und daß schon deshalb jeder Bewerber Anspruch auf seine am Gleichheitssatz orientierte Behandlung nach dieser Regelung hat, macht diese nicht zu einer Rechtsnorm; diese Rechtsfolge ist nicht Ausfluß eines Normcharakters der Verwaltungsregelung, sondern Ausfluß des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. l GG). Anscheinend hat das Berufungsgericht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu einer anderen Frage, nämlich zu der für den Tatrichter irrelevanten Frage der Revisibilität der Auslegung und Anwendung von Verwaltungsvorschriften mißverstanden; nur diese Frage ist in dem vom Berufungsgericht in diesem Zusammenhang erwähnten Urteil des Senats vom 29. August 1968 (BVerwGE 30, 172 [BVerwG 29.08.1968 - BVerwG II C 67.65] [176 f.]) angesprochen und offengelassen worden. Auf dieÜbereinstimmung mit übergeordnetem Recht sind nicht nur Rechtsnormen, sondern auch Verwaltungsvorschriften und andere Verwaltungsmaßnahmen zu prüfen.

Bei der gebotenen Prüfung, ob das Auswärtige Amt den Kläger entsprechend § 3 APOAD - und damit entsprechend der in dieser Vorschrift bestimmten antizipierten Verwaltungspraxis - behandelt hat, hätte das Berufungsgericht diese Regelung als eine Willenserklärung des Auswärtigen Amtes behandeln und mithin nach den allgemeinen Grundsätzen auslegen müssen, die für die Auslegung von Willenserklärungen Geltung haben. Dies hat es rechtsfehlerhaft unterlassen.

Schon die vom Berufungsgericht vertretene Auffassung, § 3 APOAD habe einen eindeutigen Wortlaut, ist nicht haltbar. Selbst beim Haften am "buchstäblichen Sinne des Ausdrucks" - einübrigens von dem in § 133 BGB niedergelegten allgemeingültigen Auslegungsgrundsatz mißbilligtes Verhalten -kann dem Berufungsgericht insoweit nicht beigepflichtet werden. Daß der "Auswahlausschuß" auf Grund einer "persönlichen" Vorstellung entscheidet, welche Bewerber zum Auswahlwettbewerb zugelassen werden, stellt nicht eindeutig und zwingend klar, daß die Bewerber sich allen Mitgliedern des jeweils gebildeten Auswahlausschusses vorstellen sollen. Eine "persönliche" Vorstellung liegt auch dann vor, wenn die Bewerber sich einem Mitglied des Ausschusses vorstellen und dieses Mitglied dem Ausschuß über seinen Eindruck Bericht erstattet, ähnlich wie z. B. der Grundsatz der "Unmittelbarkeit der Beweisaufnahme" gewahrt bleibt, wenn der beauftragte Richter eine Beweisaufnahme durchführt und über deren Ergebnis die übrigen Mitglieder des Gerichts unterrichtet.

Ist aber eine Verwaltungsvorschrift nicht eindeutig, so ist gemäß der allgemeingültigen Auslegungsregel des§ 133 BGB der Wille des Vorschriftengebers zu erforschen. Für die Ermittlung dessen, was wirklich gewollt war, ist angesichts dieses Auslegungsgrundsatzes bei Erklärungen, die generalisierend auf eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle abstellen, die tatsächliche Verwaltungspraxis jedenfalls insoweit heranzuziehen, als sie von dem Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wurde und wird. Das Berufungsgericht hätte mithin in Anwendung dieses Auslegungsgrundsatzes ermitteln müssen, wie die Vorschrift des § 3 APOAD seit ihrem Erlaß effektiv gehandhabt wurde, und es hätte im Falle der Feststellung, daß das Auswärtige Amt das auch im Falle des Klägers geübte Verfahren der Vorstellung des Bewerbers vor nur einem Mitglied des Auswahlausschusses möglicherweise über Jahre gebilligt oder widerspruchslos geduldet hat, gegebenenfalls ein gewichtiges Indiz für einen entsprechenden Willen des Vorschriftengebers erblicken müssen. Dies muß hier um so mehr gelten, als es sich um eine nur für den Bereich des Auswärtigen Amtes, also einen relativ begrenzten und übersichtlichen Bereich erlassene Regelung handelt, bei der die Beanstandung einer etwaigen Abweichung von der beabsichtigten Handhabung besonders naheliegt, zumal der Beklagte nach den Darlegungen im angefochtenen Urteil ausdrücklich vorgetragen hat, daß nach§ 3 APOAD regelmäßig so verfahren werde, wie dies im Falle des Klägers geschehen ist. Der Umstand, daß das Berufungsgericht die tatsächliche Verwaltungspraxis nicht aufgeklärt hat, stellt sich also nicht als Aufklärungsmangel dar, der im Revisionsverfahren nur auf ordnungsgemäß erhobene Verfahrensrüge und nur unter Zugrundelegung der sachlich-rechtlichen Auffassung des Tatrichters berücksichtigt werden könnte, sondern er erweist sich als unmittelbare Verletzung eines sachlich-rechtlichen (revisiblen) allgemeinen Auslegungsgrundsatzes.

Überdies hätte das Berufungsgericht die tatsächliche Verwaltungspraxis zu § 3 APOAD in Befolgung des sich aus § 133 BGB ergebenden Auslegungsgebotes auch deshalb ermitteln müssen, weil - wie die Revision mit Recht ferner geltend macht - bei der Auslegung von Verwaltungsvorschriften der hier in Rede stehenden Art auch der Praktikabilität notwendig Rechnung zu tragen ist. Eine Verwaltungsvorschrift darf nämlich nicht so ausgelegt werden, daß sie nahezu unpraktikabel wird. Wenn es schon unwahrscheinlich ist, daß eine unpraktikable oder nahezu unpraktikable Verwaltungsvorschriftüberhaupt erlassen wird, so ist vollends mit der Lebenswirklichkeit unvereinbar die Annahme, daß eine solche Vorschrift - zumal in einem soüberschaubaren Verwaltungsbereich wie dem hier in Rede stehenden -über längere Zeit unverändert bliebe. - Auch die Vernachlässigung der Frage nach der Praktikabilität stellt sich aus den zuvor erörterten Gründen in revisionsgerichtlicher Sicht als sachlich- rechtlicher Mangel, nämlich als Verletzung des allgemeinen Auslegungsgrundsatzes des § 133 BGB dar.

Allerdings würde sich das angefochtene Urteil im Ergebnis gleichwohl als richtig erweisen, wenn dem Kläger darin gefolgt werden könnte, daß jede andere als die vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung des § 3 APOAD gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen Art. 33 Abs. 2 GG und die im wesentlichen inhaltsgleiche Regelung des § 8 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes in der Fassung vom 22. Oktober 1965 (BGBl. I S. 1776) - BBG -, verstieße. Dies ist jedoch nicht der Fall. Der Ansicht des Klägers, dem Verfassungsrecht (Art. 33 Abs. 2 GG) seien "Mindestanforderungen" des Inhalts zu entnehmen, daß - soweit es sich nicht lediglich um die Prüfung der formellen Zulassungsvoraussetzungen handelt - die Auswahl der Bewerber um ein Amt im öffentlichen Dienst zwecks Ausschaltung sachfremder Einflüsse nicht einem einzelnen Beamtenübertragen werden dürfe, sondern auf Grund persönlicher Vorstellung vor einem mehrköpfigen Ausschuß von (besonders erfahrenen) Beamten erfolgen müsse, ist nicht beizupflichten. Auch das Berufungsgericht hat eine solche Ansicht nicht vertreten; es hat lediglich ausgeführt - und darin mag ihm zuzustimmen sein -, daß das vom Kläger geforderte Verfahren eine größere Garantie des Ausschlusses subjektiver und möglicherweise sachfremder Imponderabilien bei der Entscheidung biete. Das Verfassungsrecht (Art. 33 Abs. 2 GG) garantiert aber nicht, daß die Bewerber durch einen Ausschuß - nach persönlicher Vorstellung vor diesem Ausschuß - auszuwählen seien. Es gebietet generell nicht ein Auswahlverfahren, das vielleicht ein höchstmögliches Maß an Sachlichkeit und Gleichbehandlung gewährleistet, aber einen Personal- und Verwaltungsaufwand erfordern würde, der zur Erreichung des Zweckes, nämlich zur sachgemäßen Auswahl der Bewerber für Beamtenstellen, nicht nötig ist und nicht in einem vernünftigen Verhältnis stehen würde. Deshalb ist bisher nicht ernsthaft die Verfassungswidrigkeit der Praxis geltend gemacht worden, nach der die weit überwiegende Zahl von Beamten ohne Auswahl durch einen Ausschuß von einem Minister oder sonstigen Behördenchef ernannt wird. Die Meinung des Klägers würde folgerichtigerweise sogar darauf hinauslaufen, daß nicht nur für den höheren Auswärtigen Dienst, sondern für jede Sparte und Laufbahngruppe des öffentlichen Dienstes nur ein mehrköpfiges Auswahlgremium zur verfassungsgemäßen Auswahl von Bewerbern berufen sein könnte. Daß ein solcher Verwaltungsaufwand jedenfalls nicht verfassungsrechtlich geboten ist, liegt auf der Hand.

Ist mithin die persönliche Vorstellung vor nur einem Mitglied des Auswahlausschusses mit Art. 33 Abs. 2 GG (und auch mit § 8 Abs. 1 BBG) vereinbar, so stellt sich, da der Kläger, wie er selbst einräumt, jedenfalls bei der Rücksprache mit Legationsrat I. Klasse Dr. ... wußte, daß es sich um eine "Vorstellung" handelte, nicht die - vom Kläger verneinte - weitere Frage, ob den genannten Rechtsvorschriften auch dann genügt ist, wenn der Bewerber bei einer Vorsprache diese Kenntnis nicht hatte, sondern des Glaubens war, es handele sich nur um ein "informatorisches Gespräch". Der Umstand, daß der Kläger zu irgendeinem Zeitpunkt Rücksprachen mit weiteren Beamten des Auswärtigen Amtes hatte, die - im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über seine Bewerbung - nicht Mitglieder des Auswahlausschusses waren, verletzt ihn nicht in seinen Rechten. Selbst wenn diese weiteren Beamten - mittelbar - auf die Entscheidung des Ausschusses Einfluß genommen haben sollten, so würde dies die Ablehnung seiner Bewerbung nicht fehlerhaft machen; denn die Ausschußmitglieder sind in ihrer Meinungsbildung frei. Sie sind nicht gehalten, ihre Entscheidung ausschließlich auf das Referat des Berichterstatters und die vorliegenden Bewerbungsunterlagen, zu stützen; aus Rechtsgründen sind sie nicht gehindert, sonstige Erkenntnisquellen für ihre Beurteilung heranzuziehen, u. a. auch Erklärungen dritter Personen, denen der Bewerber, aus welchen Gründen auch immer, bekannt ist. Es kann dabei keinen Unterschied machen, ob die Kenntnis der Drittperson private Gründe hat oder etwa gelegentlich eines "Informationsgesprächs" gewonnen wurde. Sollte der Kläger, wie er ferner geltend macht, durch den angeblich nicht eindeutigen Wortlaut eines ihm zugegangenen Merkblatts in die Meinung versetzt gewesen sein, daß seine Gespräche mit Legationssekretär Dr. ... oder vorher mit dem Vortragenden Legationsrat I. Klasse Dr. ... für die Entscheidung über seine Bewerbung ohne jede Bedeutung seien, so ginge dieser Irrtum zu seinen Lasten. Die behauptete inhaltliche Unklarheit des Informationsschreibens stellt nämlich nicht einen Rechtsmangel dar, der die Ablehnung der Bewerbung des Klägers rechtswidrig erscheinen lassen könnte. Es war Sache des Klägers, sich über die inhaltliche Bedeutung eines solchen Schreibens Gewißheit zu verschaffen; der behauptete Irrtum kann ihn daher nicht dergestalt schutzwürdig machen, daß die Ausschußmitglieder die durch die erwähnten Gespräche gewonnenen Eindrücke sich nicht hätten vermitteln lassen und sie bei ihrer Entscheidung nicht hätten berücksichtigen dürfen.

Fehl geht auch die Ansicht des Klägers, die ablehnende Entscheidung des Auswahlausschusses vom 4. November 1964 sei deshalb rechtswidrig, weil sie einer hinreichenden Begründung entbehre. Ein auf einer Ermessensentscheidung beruhender Verwaltungsakt genügt den Anforderungen an den Begründungszwang, wenn er die maßgebend tragenden Ermessenserwägungen bekanntgibt; die Verwaltung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen in Betracht kommenden Umständen und Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1965 [BVerwGE 22, 215 [218]]). Diesen Anforderungen ist hier mit dem Hinweis auf die Regelung des § 3 APOAD und mit der Darlegung genügt, daß der Kläger im Vergleich zu anderen Bewerbern für den höheren Auswärtigen Dienst "weniger geeignet" erscheine. Das Verlangen des Klägers, diese Begründung weiter zu substantiieren, würde hier, zumal bei der Vielzahl der Bewerber, die Behörde überfordern. Es ist praktisch ausgeschlossen, in jeder ablehnenden Entscheidung sämtliche Bewerber um Zulassung zum Auswahlwettbewerb für den höheren Auswärtigen Dienst - mit eingehender Begründung - gewissermaßen in eine Wertungstabelle einzuordnen. Darauf läuft das Verlangen des Klägers aber hinaus.

Nach alledem kann das angefochtene Urteil entgegen der Meinung des Klägers nicht mit der Begründung aufrechterhalten werden, daß es sich - trotz der fehlerhaften Auslegung des§ 3 APOAD durch das Berufungsgericht - auf Grund des festgestellten Sachverhalts jedenfalls im Ergebnis als rechtmäßig erweise. Die mithin noch erforderlichen Ermittlungen über die tatsächliche Verwaltungspraxis bei der Anwendung des§ 3 APOAD und über die Praktikabilität dieser Bestimmung in der Auslegung des Berufungsgerichts kann das Revisionsgericht selbst nicht durchführen, weil es um die Ermittlung von Tatsachen geht, welche den Inhalt und die Bedeutung einer - eine Selbstbindung bewirkenden - Willenserklärung der Verwaltung zu erhellen geeignet sind. An der Feststellung solcher Tatsachen ist das Revisionsgericht durch § 137 Abs. 2 VwGO gehindert. Daher ist die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Urteils an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.