Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.04.1978, Az.: BVerwG 6 C 27.77

II.

Mit Einverständnis der Prozeßbeteiligten kann ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§§ 141, 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat zwar die Klage gemäß § 79 Abs. 2 VwGO mit Recht für zulässig erachtet. In der Sache selbst hat das Verwaltungsgericht aber der Klage rechtsfehlerhaft den Erfolg versagt.

Für die rechtliche Beurteilung des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs auf Erstattung der ihm im Verfahren auf Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer durch die Zuziehung eines Rechtsanwalts entstandenen Kosten kommt es auf die Auslegung des § 80 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 in Verbindung mit § 96 Abs. 1 und 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) an, dessen sachlicher Anwendungsbereich sich auch auf Kriegsdienstverweigerungsverfahren erstreckt (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG).

Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG hat bei (hier gegebenem) erfolgreichem Widerspruch der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten. Nach § 80 Abs. 2 VwVfG sind die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war. Nach § 96 Abs. 1 VwVfG sind bereits begonnene Verfahren nach den Vorschriften "dieses Gesetzes", d.h. des Verwaltungsverfahrensgesetzes, zu Ende zu führen. Nach § 96 Abs. 4 VwVfG gelten für die Erstattung von Kosten im Vorverfahren die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes, wenn das Vorverfahren vor Inkrafttreten dieses Gesetzes (vgl. § 103 Abs. 1: 1. Januar 1977) noch nicht abgeschlossen worden ist. Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt demnach von der Beantwortung der Frage ab, ob das Verfahren des Klägers auf Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer bereits mit der mündlichen Bekanntgabe ("Verkündung") des seinem Widerspruch stattgebenden Bescheides durch die Prüfungskammer am Ende der mündlichen Verhandlung vom 11. November 1976 oder erst durch den Eingang des schriftlichen Widerspruchsbescheides bei seinem Bevollmächtigten am 5. Januar 1977, also nach Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes, abgeschlossen worden ist. Nach Auffassung des erkennenden Senats ist das letztere der Fall.

Das Verwaltungsgericht hat bei der Beantwortung der entscheidungserheblichen Rechtsfrage, ob ein vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes noch nicht abgeschlossenes Vorverfahren im Sinne des § 96 Abs. 4 VwVfG gegeben ist, offensichtlich allein auf die (äußere) Wirksamkeit des Widerspruchsbescheides durch seine mündliche Bekanntgabe an den Kläger abgestellt. Diese rechtliche Betrachtungsweise wird dem Sinn und Zweck der einschlägigen Verfahrensvorschriften des Wehrpflichtgesetzes nicht gerecht.

In Verfahren auf Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer hat die Prüfungskammer nach § 33 Abs. 7 Satz 2 in Verbindung mit § 19 Abs. 7 WPflG dem Wehrpflichtigen einen schriftlichen Bescheid über seinen Widerspruch zu erteilen. Dieser Bescheid ist nach § 44 Abs. 1 WPflG dem Wehrpflichtigen zuzustellen (vgl. dazu auch § 73 Abs. 3 VwGO). Zwar kann die Einhaltung dieser Verfahrensvorschriften die Wirksamkeit eines dem Wehrpflichtigen schon mündlich eröffneten Widerspruchsbescheides nicht berühren. Die sich aus diesen Verfahrensvorschriften ergebende Verpflichtung der Prüfungskammer, ihre Entscheidung dem Wehrpflichtigen schriftlich mitzuteilen und ihm zuzustellen, beinhaltet aber eine erhöhte Rechtsschutz- und Gesetzmäßigkeitsgarantie für einen ordnungsgemäßen Ablauf des gesamten Verwaltungsverfahrens, der gerade in Kriegsdienstverweigerungssachen im rechtsstaatlichen Interesse dringend geboten ist. Diese verwaltungsverfahrensrechtliche Relevanz der angeführten Vorschriften des Wehrpflichtgesetzes kann jedenfalls in Kriegsdienstverweigerungssachen (vgl. auch BVerwGE 34, 155 [157]) bei der Beantwortung der Frage, ob ein "noch nicht abgeschlossenes" Vorverfahren im Sinne des § 96 Abs. 4 VwVfG gegeben ist, nicht außer Betracht gelassen werden. Dies hat aber das Verwaltungsgericht - wie dem Zusammenhang seiner Urteilsbegründung zu entnehmen ist - getan.

Dem Verwaltungsgericht ist zwar darin beizupflichten, daß das Verfahren auf Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer vor den Prüfungsinstanzen "gerichtsverfahrensähnlich" ausgestaltet ist. Dieses Verfahren ist aber dem gerichtlichen Verfahren nur angenähert, nicht ihm in allen Beziehungen gleichzusetzen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgt daher auch "aus der Natur des vom Gesetz eindeutig festgelegten Verfahrensablaufs aufgrund einer mündlichen Verhandlung" keine obligatorische Notwendigkeit zur mündlichen Bekanntgabe ("Verkündung") des Verhandlungs- und Beratungsergebnisses an den Wehrpflichtigen durch die Prüfungsausschüsse und Prüfungskammern am Ende der jeweiligen Verhandlung (obgleich eine solche verwaltungsintern offenbar vorgeschriebene mündliche Bekanntgabe durchaus sachdienlich sein mag). Jedenfalls wäre aber damit das Verwaltungsverfahren noch nicht beendet. Das Wehrpflichtgesetz weist insofern auch keine Regelungslücke auf. Es kann hier dahingestellt bleiben, ob die durch die angeführten Vorschriften des Wehrpflichtgesetzes vorgeschriebenen Verfahrenshandlungen (schriftlicher Bescheid, Zustellung) in Kriegsdienstverweigerungssachen als bloßes "Annexverfahren" des eigentlichen Verwaltungsverfahrens anzusehen sind. Ausschlaggebend ist allein, daß diese Verfahrenshandlungen mit dem Verfahren auf Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer eine vom Gesetzgeber gewollte untrennbare Einheit bilden und daß sie zu dem im Gesetz vorgesehenen Instrumentarium dieses Verwaltungsverfahrens gehören. "Abgeschlossen" im Sinne des § 96 Abs. 4 VwVfG ist daher ein Verwaltungsverfahren auf Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer erst dann, wenn die Prüfungskammer die ihr obliegende Verpflichtung erfüllt hat, dem Wehrpflichtigen einen schriftlichen (d.h. einen begründeten) Widerspruchsbescheid zu erteilen und ihm diesen Bescheid zuzustellen. Dieser Zeitpunkt lag hier unzweifelhaft nach dem Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes (1. Januar 1977). Infolgedessen ist im vorliegenden Fall § 96 Abs. 4 in Verbindung mit § 80 Abs. 1 und 2 VwVfG anzuwenden.

In diesem Zusammenhang könnte allenfalls die rechtsdogmatische Frage aufgeworfen werden, ob die sich aus dem Wehrpflichtgesetz ergebenden Verwaltungsverfahrensgrundsätze über die Schriftform und die Zustellung des Widerspruchsbescheides der Prüfungskammer, die inhaltlich mit den Vorschriften der VwGOüber das Widerspruchsverfahren (vgl. § 73 Abs. 3 VwGO) übereinstimmen, dem Verwaltungsverfahren oder schon dem Verwaltungsstreitverfahren zuzuordnen sind. Diese Frage hängt mit der in der Prozeßrechtslehre noch nicht gänzlich geklärten Funktion des Widerspruchsverfahrens zusammen (vgl. dazu u.a. Urteil vom 17. November 1972 - BVerwG 4 C 46.70 - [Buchholz 310 § 73 VwGO Nr. 7]; Kopp, VwGO, Vorbem. vor § 68; derselbe Kopp, VwVfG, Vorbem. vor § 9; v. Mutius, Das Widerspruchsverfahren der VwGO als Verwaltungsverfahren und Prozeßvoraussetzung, 1969, S. 211, 232; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, 1977, S. 9, 10; Obermayer, Verwaltungsverfahren - Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Richard Boorberg Verlags, 1977, S. 111 ff. [131, 132]; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 1977, S. 186). Der vorliegende Streitfall gibt keine Veranlassung, zu dieser Problematik Stellung zu nehmen. Denn § 96 Abs. 4 ist eine besondere Überleitungsregelung zu § 80 VwVfG. Die zuletzt angeführte Vorschrift regelt nunmehr die bisher umstrittene Frage der Erstattung von Kosten in einem sog. isolierten Vorverfahren (vgl. zu der bisherigen Rechtslage Kopp, VwVfG, § 80 Anm. 1; Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, § 80 RdNr. 5; Knack, VwVfG, § 80 RdNr. 3.1 u. 3.2: jeweils mit Nachweisen). Es kann daher nicht zweifelhaft sein, daß unter "Vorverfahren" im Sinne des § 96 Abs. 4 VwVfG auch das Widerspruchsverfahren zu verstehen ist. Im Kommentar von Knack zum Verwaltungsverfahrensgesetz (vgl. § 96 RdNr. 4) wird daher mit Recht die Meinung vertreten, daß das Vorverfahren im Sinne des § 96 Abs. 4 VwVfG erst "mit der Zustellung der Widerspruchsentscheidung beendet" ist (im Ergebnis ebenso Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, § 96 RdNr. 7 unter Hinweis auf § 45 RdNr. 18). Der erkennende Senat hält diese Auslegung auch mit der Zielsetzung des § 96 VwVfG für vereinbar, die darauf gerichtet ist, das neue Verwaltungsverfahrensgesetz so früh wie möglich zur Anwendung gelangen zu lassen (vgl. auch Meyer/Borgs, VwVfG, § 96 RdNr. 1).

Für die Auffassung des erkennenden Senats spricht auch die Regelung in § 69 Abs. 2 VwVfG. Danach sind Verwaltungsakte, die ein förmliches Verwaltungsverfahren abschließen, schriftlich zu erlassen, schriftlich zu begründen und den Beteiligten zuzustellen. Diese Vorschrift, die im Teil V Abschnitt 1 über das sog. förmliche Verfahren enthalten ist, findet zwar auf das Verfahren auf Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer keine unmittelbare Anwendung, weil sich die Bestimmungen über das förmliche Verfahren im Verwaltungsverfahrensgesetz nur auf nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassene Gesetze, also nicht auf "ältere Gesetze" wie das Wehrpflichtgesetz, beziehen (n.M., vgl. u.a. Kopp, VwVfG, § 63 Anm. 2; Meyer/Borgs, VwVfG, § 63 RdNr. 6; Knack, VwVfG, § 63 RdNr. 3.1). Aber der in § 69 Abs. 2 VwVfG zum Ausdruck gebrachte Rechtsgrundsatz bestätigt zumindest die hier vertretene Rechtsauffassung. Der erkennende Senat hat auch in anderen Zusammenhängen zur Begründung seiner Entscheidung schon auf Rechtsgrundsätze des Verwaltungsverfahrensgesetzes zurückgegriffen (vgl. z.B. Urteil vom 1. Februar 1978 - BVerwG 6 C 9.77 -).

Das Verfahren auf Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer ist - was keiner näheren Darlegung bedarf - unzweifelhaft ein "förmliches Verfahren" (so auch Meyer/Borgs, VwVfG, § 63 RdNr. 4; Knack, VwVfG, vor § 63 RdNr. 2.1.1; Ule/Laubinger, a.a.O., S. 133). Es begegnet daher keinen durchgreifenden Bedenken, den Rechtsgrundsatz des § 69 Abs. 2 VwVfG in Verwaltungsverfahren, die so förmlich gestaltet sind wie das hier vorliegende Verfahren, analog anzuwenden. Da in § 69 Abs. 2 VwVfG - ebenso wie in § 73 Abs. 3 Satz 1 VwGO - der schriftliche Erlaß, die Begründung und die Zustellung des Widerspruchsbescheides zwingend vorgeschrieben sind, müssen diese Formalien auch dann eingehalten werden, wenn Tenor und (oder) Begründung des Widerspruchsbescheides bereits in einem Verhandlungstermin bekanntgegeben ("verkündet") worden sind (vgl. Weides, a.a.O., S. 208). Auch diese rechtssystematisch zulässige Überlegung führt zu dem Ergebnis, daß im vorliegenden Fall das Vorverfahren erst mit der schriftlichen Bekanntgabe des Widerspruchsbescheides der Prüfungskammer am 5. Januar 1977 abgeschlossen war. In diesem Zusammenhang ist noch darauf hinzuweisen, daß der für sonstige Wehrpflichtsachen zuständige 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluß vom 6. März 1978 - BVerwG 8 B 60.77 - ersichtlich davon ausgegangen ist, das Musterungsverfahren werde erst mit dem Erlaß des schriftlichen Widerspruchsbescheides abgeschlossen. Entsprechendes muß dann aber auch für das Kriegsdienstverweigerungsverfahren gelten.

Gegen die hier vertretene Rechtsauffassung spricht schließlich auch nicht der vom Verwaltungsgericht ins Feld geführte Umstand, daß es dann vom Zufall abhänge, ob § 96 Abs. 4 mit den sich aus § 80 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG ergebenden Folgen Anwendung finde oder nicht. Gegen eine Stichtagsregelung, wie sie § 96 Abs. 1 und Abs. 4 VwVfG vorsehen, bestehen weder im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) noch im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 GG) verfassungsrechtliche Bedenken. Das Bundesverwaltungsgericht hat in BVerwGE 44, 130 (133) [BVerwG 25.10.1973 - III C 49/71] unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgeführt, daß der Gleichbehandlungsgrundsatz den Gesetzgeber nicht nötigt, bei einer Neuregelung auf die Einführung von Stichtagen zu verzichten, von deren Einhaltung die Entstehung, Geltendmachung oder der Ausschluß von Ansprüchen abhängt. Diese rechtliche Beurteilung trifft auch hier zu. Es war sachdienlich, die Geltung des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf alle Verwaltungsverfahren zu erstrecken, die am 1. Januar 1977 noch nicht beendet waren, und den Regelungen dieses Gesetzes möglichst sofort Wirkung zu verschaffen. Anderenfalls wären in einer Übergangszeit im Rahmen des gleichen sachlichen Anwendungsbereichs zweierlei Arten von Verwaltungsverfahrensrecht - altes Recht für vor dem 1. Januar 1977 und neues Recht für danach begonnene Verwaltungsverfahren - anzuwenden gewesen. Die Vermeidung dieses Ergebnisses durch § 96 VwVfG ist ein einleuchtender und sachlicher Gesichtspunkt. Da § 80 Abs. 1 VwVfG auch den Antragstellern in Verfahren auf Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer erstmals eine Erstattung der Kosten eines erfolgreich beendeten Vorverfahrens zubilligt, liegt auch keine dem Rechtsstaatsprinzip zuwiderlaufende belassende Rückwirkung in bestehende Rechtspositionen vor (vgl. BVerwGE 44, 130 [135]).

Der erkennende Senat kommt daher zu dem Ergebnis, daß das Vorverfahren im Falle des Klägers nach Maßgabe des § 96 Abs. 4 VwVfG erst mit der schriftlichen Mitteilung des Widerspruchsbescheides am 5. Januar 1977 abgeschlossen war. Es ist daher § 80 VwVfG anzuwenden. Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG hat die Beklagte dem Kläger die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen des Vorverfahrens zu erstatten, da sein Widerspruch gegen die ablehnende Entscheidung des Prüfungsausschusses erfolgreich war. Der Kläger hat nach § 80 Abs. 2 VwVfG auch Anspruch auf die Erstattung der Kosten (Gebühren und Auslagen) der Zuziehung eines Rechtsanwalts. Die Frage, ob die Zuziehung eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war, hat sich auch im Anwendungsbereich des § 80 VwVfG nach den Rechtsgrundsätzen zu orientieren, die zu der entsprechenden Regelung in § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO entwickelt worden sind (vgl. Kopp, VwVfG, § 80 Anm. 7; Meyer/Borgs, VwVfG, § 80 RdNr. 23; Knack, VwVfG, § 80 RdNr. 7.3.2). Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren ist daher vom Standpunkt einer verständigen Partei aus und nicht aus der Sicht einer rechtskundigen Partei zu beurteilen. Wie schon in BVerwGE 17, 245 in bezug auf § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO entschieden worden ist, ist die Vertretung eines Kriegsdienstverweigerers durch einen Rechtsanwalt im Vorverfahren in der Regel notwendig. Zur Begründung wird in BVerwGE 17, 245, 246 [BVerwG 06.12.1963 - VII C 14/63] ausgeführt:

"Die Beauftragung eines Rechtsanwalts ist das gute Recht des Bürgers, und seine Erkenntnis- und Urteilsfähigkeit, ob dies notwendig ist, darf nicht überschätzt werden. Das trifft insbesondere für die noch in jugendlichen Alter stehenden Kriegsdienstverweigerer zu. Hier liegen überdies in der tiefgreifenden Bedeutung des Gewissensschutzes für den einzelnen, in der rechtlichen Schwierigkeit der Gesetzesanwendung und in der Schwierigkeit der meist auf subjektivem Gebiet liegenden Sachaufklärung Gründe genug vor, um die Zuziehung eines Rechtsanwalts von Standpunkt des Kriegsdienstverweigerers aus schon im Vorverfahren als zweckentsprechend und notwendig anzuerkennen. Daß die Kriegsdienstverweigerung eine höchstpersönliche Entscheidung des Wehrpflichtigen ist und seine subjektiven Vorstellungen in der Regel nicht ohne seine persönliche Aussage feststellbar sind, macht diese Gründe ebensowenig hinfällig wie seine im Einzelfall etwa festgestellte geistige Beweglichkeit und Ausdrucksfähigkeit."

Der erkennende Senat hält die entsprechende Anwendung dieser Grundsätze aus den in BVerwGE 17, 245 angeführten Gründen auch in denjenigen Kriegsdienstverweigerungsverfahren für angemessen, denen sich ein gerichtliches Verfahren nicht anschließt (sog. isolierte Vorverfahren). Für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch ergibt sich daraus folgendes: Nachdem er den Prüfungsausschuß nicht von seiner Berechtigung zur Kriegsdienstverweigerung hatte überzeugen können und infolgedessen mit seinem Antrag auf Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer erfolglos geblieben war, durfte er aus seiner Sicht die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Widerspruchsverfahren für notwendig halten.

Es war daher, wie geschehen, zu erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.