I.

Die Prüfungskammer für Kriegsdienstverweigerer erkannte den Kläger mit dem Widerspruchsbescheid vom 30. Dezember 1960 als Kriegsdienstverweigerer an und entschied gleichzeitig von Amts wegen, daß die ihm durch die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Widerspruchsverfahren erwachsenen Unkosten nicht erstattet werden. Wegen dieser Kostenregelung erhob der Kläger Klage mit dem Antrag,

den Widerspruchsbescheid im Kostenpunkte aufzuheben und dahin zu ändern, daß die dem Kläger entstandenen Kosten der Beklagten auferlegt werden.

Das Verwaltungsgericht Hannover wies die Klage durch das Urteil vom 19. Oktober 1962 ab und ließ die Revision zu. In den Gründen führte das Verwaltungsgericht aus: Die Klage sei als Verpflichtungsklage zulässig, weil § 158 Abs. 1 VwGO, der die Anfechtung einer gerichtlichen Entscheidung allein im Kostenpunkte nicht zulasse, nicht für das behördliche Widerspruchsverfahren gelte. Die Klage sei aber unbegründet. Die Prüfungskammer habe der Vorschrift des § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO, daß im Widerspruchsverfahren über die Kosten zu entscheiden sei, in dem insoweit angefochtenen Bescheid genügt. Grundlage dafür seien die Kostenvorschriften des materiellen Verwaltungsrechts und, falls solche nicht bestünden, die in den §§ 154 bis 166 VwGO festgelegten Grundsätze. Diese seien im vorliegenden Falle entsprechend anzuwenden, so daß es darauf ankomme, ob die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren notwendig gewesen sei (§ 162 Abs. 2 VwGO). Das Wehrpflichtgesetz schließe die Erstattung von Anwaltskosten nicht aus, es bestimme nur, daß das behördliche Verfahren kostenfrei sei und notwendige Auslagen dem Wehrpflichtigen zu erstatten seien (§§ 33 Abs. 7, 19 Abs. 8 des Wehrpflichtgesetzes - WehrPflG -). Der Auffassung der Prüfungskammer, daß die Zuziehung eines Bevollmächtigten im vorliegenden Falle, zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung (§ 162 Abs. 1 VwGO) nicht notwendig gewesen sei, sei beizupflichten. Anzuerkennen sei diese Notwendigkeit, wenn über schwierige Rechtsfragen zu entscheiden oder die Sachaufklärung schwierig oder mit besonderen Beweiserhebungen verbunden sei; das sei im Einzelfall nach objektiven Merkmalen und der Persönlichkeit des Antragstellers zu beurteilen. Bei der Prüfung, ob eine Kriegsdienstverweigerung berechtigt sei, gehe es allein um die persönliche Aussage des Wehrpflichtigen; er bedürfe eines Beistandes für die Offenlegung der ihn bestimmenden Gründe nicht, wenn er, wie die Prüfungskammer beim Kläger festgestellt habe, nach seiner Persönlichkeit sich selbst vertreten könne. Der Kläger sei ein aufgeweckter, frischer und intelligenter junger Mann, so daß kein Anlaß bestehe, ihn für überdurchschnittlich unsicher, mutlos oder unfähig zu halten, seine Überzeugung darzulegen.

Mit der rechtzeitig eingelegten Revision beantragt der Kläger,

Zur Begründung trägt er vors Das Verwaltungsgericht habe den § 162 Abs. 2 VwGO unzutreffend angewendet. Die dem Kläger durch seine Vertretung im Widerspruchsverfahren entstandenen Kosten seien notwendig gewesen. Das Vorfahren vor den Prüfungsgremien für Kriegsdienstverweigerer ähnele dem gerichtlichen Verfahren, und gerade die Entscheidung durch Laienbeisitzer mache die Vertretung des Wehrpflichtigen durch einen Anwalt erforderlich, um die Beweisaufnahme in den durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gezogenen Grenzen zu halten und mißverständliche Erklärungen des Wehrpflichtigen zu erläutern. Deshalb sprächen die Verwaltungsgerichte in Süd- und Westdeutschland die Erstattungsfähigkeit der Anwaltskosten durchweg aus, nur in Norddeutschland entstünden dabei Schwierigkeiten. Die Erfahrung lehre, daß die Mitwirkung eines Rechtsanwalts trotz des Vorsitzes in den Ausschüssen und Kammern für Kriegsdienstverweigerer durch eine rechtskundige Person wertvoll und wegen des Mißtrauens und der Hilflosigkeit, Befangenheit und Aufgeregtheit der Wehrpflichtigen im Interesse der Ermittlung des wahren Sachverhalts notwendig sei. Auch dann, wenn es auf die persönliche Glaubwürdigkeit des Kriegsdienstverweigerers ankomme, sei die Vertretung durch einen Rechtsanwalt deshalb notwendig. Sie solle überdies nicht nur der rechtlichen Klärung dienen, sondern das Vertrauen des Wehrpflichtigen bestärken, was für den Strafprozeß in § 140 StPO vorgesehen sei. Gerade im vorliegenden Falle seien diese Gesichtspunkte von Bedeutung gewesen, weil der Prüfungsausschuß die Anerkennung des Klägers als Kriegsdienstverweigerer aus unzutreffenden Rechtsgründen abgelehnt habe; von der Prüfungskammer sei die Weigerung des Klägers dagegen anerkannt worden. Nach der Rechtsprechung in Strafsachen sei damit eine die Bestellung eines Verteitigers rechtfertigende Schwierigkeit der Sach- und Rechtslage anzuerkennen (§ 140 Abs. 2 StPO).

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten. Sie erwidert: § 162 Abs. 2 VwGO möge entsprechend anzuwenden sein, wenn dem Vorverfahren kein gerichtliches Verfahren folge. Es frage sich aber, ob die Erstattungsfähigkeit von Kosten in den §§ 33 Abs. 7 Satz 2, 19 Abs. 8 Satz 2 WehrPflG abschließend anders geregelt sei. Sollte dagegen § 162 Abs. 2 VwGO entsprechend anwendbar sein, so sei der Begründung des angefochtenen Urteils zu folgen; nicht in jedem Falle sei die Vertretung eines Kriegsdienstverweigerers im gerichtlichen Vorverfahren geboten.

II.

Die Revision ist begründet.

1.

Der Verwaltungsrechtsweg steht dem Kläger offen, weil die Kostenentscheidung im behördlichen Widerspruchsbescheid ein Teil dieses Verwaltungsaktes ist, der dem Kläger im Kostenpunkt die von ihm begehrte Regelung vorenthält. Die Möglichkeit, diesen Anspruch auch ohne Anfechtung des Widerspruchsbescheides im übrigen gerichtlich geltend zu machen, ergibt sich schon aus der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG; der im gerichtlichen Verfahren geltende Grundsatz, daß die Kostenentscheidung allein nicht angefochten werden kann (§ 158 Abs. 1 VwGO), kann deshalb hier nicht Platz greifen.

2.

Im Widerspruchsverfahren ist nach den Vorschriften der §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGOüber die Kosten zu entscheiden. Hinsichtlich der außerbehördlichen Kosten enthält die ablehnende Begründung des Widerspruchsbescheides vom 30. Dezember 1960 nur den Hinweis auf § 73 Abs. 3 VwGO und die "einschlägigen Bestimmungen des Wehrpflichtgesetzes und der Musterungsverordnung". Mit Recht hält das Verwaltungsgericht dem entgegen, daß sich aus dem Wehrpflichtgesetz und der Musterungsverordnung über die Erstattung der Anwaltskosten nichts ergibt. Nach der jetzigen Fassung des Wehrpflichtgesetzes vom 25. Mai 1962 (BGBl. I S. 349, § 33 Abs. 7) wie nach der ursprünglichen Fassung vom 21. Juli 1956 (BGBl. I S. 651, § 26 Abs. 6) gilt für das Widerspruchsverfahren vor der Prüfungskammer für Kriegsdienstverweigerer die Vorschrift des § 19 Abs. 8 WehrPflG entsprechend, wonach dem Wehrpflichtigen notwendige Auslagen zu erstatten sind; die Musterungsverordnung (§ 9 der jetzigen Fassung vom 6. Februar 1963 [BGBl. I S. 112], § 10 der ursprünglichen Fassung vom 25. Oktober 1956 [BGBl. I S. 830]) stellt hiernach zutreffend auf die Auslagen ab, die jedem Wehrpflichtigen durch sein Erscheinen vor den Prüfungsgremien erwachsen können (Reisekosten, Tagegeld, Verdienstausfall usw.). Die Gebühren und Auslagen eines vom Wehrpflichtigen beauftragten Rechtsanwalts werden von derartigen Auslagen des Wehrpflichtigen nicht umfaßt; § 19 Abs. 8 WehrPflG ist auf das Erscheinen des Wehrpflichtigen vor dem Musterungsausschuß zugeschnitten und hat Aufwendungen, die dem Wehrpflichtigen in aller Regel erst später durch Beauftragung eines Rechtsanwalts entstehen, überhaupt nicht im Auge.

Mit Recht zieht das Verwaltungsgericht dagegen die kostenrechtlichen Grundsätze der Verwaltungsgerichtsordnung heran. Seit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes besteht eine bundeseinheitliche Regelung des der verwaltungsrechtlichen Anfechtungs- und Verpflichtungsklage vorhergehenden Vorverfahrens. Dieses ist zwar kein Teil des gerichtlichen Verfahrens, aber in die bundesrechtliche Regelung des Anfechtungsprozesses einbezogen (§§ 68 ff. VwGO); in einer dem Grundsatz der Rechtmäßigkeit verpflichteten Verwaltung ist der Widerspruch der erste Schritt zum Rechtsschutz. Der unbefriedigende Zustand einer revisionsrechtlich insbesondere im Kostenpunkt nicht überprüfbaren Gestaltung des Vorverfahrens (vgl. das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. November 1959 - BVerwG I C 189.57 - = DVBl. 1960, 255 = DÖV 1960, 804) besteht also nicht mehr, das gesamte behördliche Vorverfahren ist durch die dem Art. 84 Abs. 1 GG entsprechende Verwaltungsgerichtsordnung nunmehr für des Bundesgebiet neu geordnet.

Sie enthält nicht nur die Verpflichtung, im Vorverfahren über die Kosten zu entscheiden (§§ 72, 73 Abs. 3), sondern auch die Regeln, nach denen die Kostenentscheidung zu treffen ist. In erster Linie gilt auch für die Kostenentscheidung im Vorverfahren der oberste Grundsatz jeder kostenrechtlichen Regelung, daß der unterliegende Teil die Kosten trägt (§ 154 Abs. 1 VwGO). Mit Recht ist das Verwaltungsgericht deshalb im vorliegenden Falle davon ausgegangen, daß die Beklagte kostenpflichtig ist. Aber auch die den Umfang der Kostenlast regelnden Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung hat das Verwaltungsgericht für das Widerspruchsverfahren zutreffend herangezogen. Daß dies insbesondere hinsichtlich der Aufwendungen des den Rechtsschutz suchenden Bürgers gilt, ergibt sich aus § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO, wonach Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts im Vorverfahren erstattungsfähig sind, wenn das Gericht die Zuziehung des Rechtsanwalts für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Diese Vorschrift hat das Gericht unmittelbar - nicht nur entsprechend - auch dann anzuwenden, wenn der Streit in der Sache über das Widerspruchsverfahren hinaus nicht fortgesetzt wird. Nach § 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts als außergerichtliche Kosten stets erstattungsfähig; soweit es sich um seine Zuziehung im Vorverfahren, handelt, hat das Gericht ihre Notwendigkeit dagegen zu prüfen. Voraussetzung dafür ist nur eine zulässige Klage, dagegen ist es unerheblich, ob sich der Streitgegenstand auch noch auf den im Vorverfahren umstrittenen Verwaltungsakt erstreckt. Würde dieser Streit im Klagewege noch fortgesetzt, so wäre die Anwendung des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO nicht zweifelhaft. Dies aber für den Fall, daß der Bürger in der Hauptsache bereits im Vorverfahren Erfolg gehabt hat, auszuschließen und die Erstattungsfähigkeit seiner Anwaltskosten dann nach anderen, vielleicht ungünstigeren Regeln zu beurteilen, entbehrte jeder Rechtfertigung und könnte zu einer nach Art. 3 GG nicht vertretbaren Ungleichheit führen. Sinnvoll und rechtlich vertretbar ist nur die Auslegung, daß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO auch dann anzuwenden ist, wenn ein Streit in der Hauptsache nicht mehr anhängig ist. Ergibt sich die Rechtsgrundlage für den Umfang der Kostenlast hiernach auch in diesem Falle aus dieser Vorschrift, so ist sie nicht nur durch die zur Rechtskontrolle berufenen Gerichte, sondern auch von den zur Kostenentscheidung verpflichteten Behörden im Widerspruchsverfahren anzuwenden. Davon ist auch der Rechtsausschuß des Bundestages bei der Beratung des Gesetzes ausgegangen (BTDrucks. Bd. 62. Nr. 1094 S. 8).

3.

Nicht zu folgen ist dem Verwaltungsgericht dagegen darin, daß die Zuziehung eines Rechtsanwalts durch den Kläger im Vorverfahren nicht notwendig gewesen sei. Ob diese Maßnahme im Einzelfalle zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendig ist, muß von der Sicht einer verständigen Partei her und nicht nach den objektiven Maßstäben beurteilt werden, die einer rechts- und sachkundigen Person zur Verfügung stehen (so auch der V. Senat im Urteil vom 21. Oktober 1959 - BVerwG V C 126/130.57 -, DVBl. 1960, 256 = DÖV 1960, 233 = MDR 1960, 164 [BVerwG 21.10.1959 - BVerwG V C 126.57; BVerwG V C 130.57]). Daß die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts im gerichtlichen Verfahren stets erstattungsfähig sind (§ 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO), im Vorverfahren jedoch nicht ohne weiteres als zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendig anerkannt werden, besagt nicht, daß die Erstattungsfähigkeit im Vorverfahren eine Ausnahme bleiben müsse. Die Beauftragung eines Rechtsanwalts ist das gute Recht des Bürgers, und seine Erkenntnis- und Urteilsfähigkeit, ob dies notwendig ist, darf nicht überschätzt werden. Das trifft insbesondere für die noch im jugendlichen Alter stehenden Kriegsdienstverweigerer zu. Hier liegen überdies in der tiefgreifenden Bedeutung des Gewissensschutzes für den einzelnen, in der rechtlichen Schwierigkeit der Gesetzesanwendung und in der Schwierigkeit der meist auf subjektivem Gebiet liegenden Sachaufklärung Gründe genug vor, um die Zuziehung eines Rechtsanwalts vom Standpunkt des Kriegsdienstverweigerers aus schon im Vorverfahren als zweckentsprechend und notwendig anzuerkennen. Daß die Kriegsdienstverweigerung eine höchstpersönliche Entscheidung des Wehrpflichtigen ist und seine subjektiven Vorstellungen in der Regel nicht ohne seine persönliche Aussage feststellbar sind, macht diese Gründe ebensowenig hinfällig wie seine im Einzelfall etwa festgestellte geistige Beweglichkeit und Ausdrucksfähigkeit. Daß es darauf im Gegensatz zur Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht ankommen kann, zeigt gerade der vorliegende Fall, in dem es dem Kläger trotz der ihm vom Verwaltungsgericht bestätigten Gewandtheit nicht gelungen ist, den Prüfungsausschuß für Kriegsdienstverweigerer von der Berechtigung der Kriegsdienstverweigerung zu überzeugen. Nach diesem Mißerfolg konnte der Kläger recht wohl davon ausgehen, daß seine Vertretung durch einen Rechtsanwalt im Widerspruchsverfahren notwendig sein würde. In Verfahren dieser Art wird es in der Regel nicht anders liegen.

Da das Verwaltungsgericht die Vorschrift des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO hiernach nicht zutreffend angewendet hat, muß das angefochtene Urteil aufgehoben werden. Der Sachverhalt ist hinreichend geklärt, so daß im Revisionsverfahren zur Sache entschieden werden kann. Aus den dargelegten Gründen ist der Anspruch des Klägers gerechtfertigt, so daß die Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 30. Dezember 1960 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten ist, die Zuziehung eines Rechtsanwalts durch den Kläger im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwertes auf § 189 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 74 BVerwGG.