Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.07.1984, Az.: BVerwG 6 C 73.81

I.

Der - während des Revisionsverfahrens verstorbene - Rechtsvorgänger der Kläger war Soldat auf Zeit und schied nach einer Dienstzeit von zwölf Jahren mit Ablauf des 31. März 1978 als Oberfeldwebel aus der Bundeswehr aus. Für die Zeit vom 1. April 1978 bis zum 31. März 1981 wurde ihm eine Fachausbildung bewilligt. Er nahm diese jedoch nicht in Anspruch, sondern trat als Verwaltungsangestellter in den Dienst der ... stadt H.. An seinem letzten Dienstort P. bewohnte er eine im Besetzungsrecht des Bundes stehende Wohnung, die er zum 31. Oktober 1978 kündigte. Am 30. Oktober 1978 bezog er eine Wohnung in H..

Den Antrag des früheren Klägers auf Gewährung von Umzugskostenvergütung lehnte die Wehrbereichsverwaltung II durch Bescheid vom 10. November 1978 mit der Begründung ab, daß die Voraussetzungen des § 62 Abs. 1 SVG i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 3 BUKG nicht gegeben seien, weil die Wohnung in P. nicht auf Veranlassung der Dienstbehörde geräumt worden sei. Ein Anspruch auf Umzugskostenvergütung gemäß § 62 Abs. 2 SVG bestehe nicht, weil es sich bei dem Umzug nach H. lediglich um einen Ortsumzug handele. Der von dem früheren Kläger hiergegen eingelegte Widerspruch blieb ohne Erfolg.

Der frühere Kläger hat sodann den Verwaltungsrechtsweg beschritten und beantragt, die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide der Wehrbereichsverwaltung II vom 10. November 1978 und vom 20. Dezember 1978 zu verpflichten, ihm die beantragte Umzugskostenvergütung zu bewilligen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen. Das Urteil beruht im wesentlichen auf folgenden Gründen:

Die angefochtene Entscheidung der Beklagten stehe mit § 62 Abs. 2 SVG in Einklang. Die Beklagte habe die Ausübung des in dieser Vorschrift eingeräumten Ermessens rechtswirksam durch die Nr. 5 Abs. 2 der Richtlinien zu § 62 SVG gebunden, wonach Umzugskostenvergütung nicht für Umzüge am Wohnort, nach einem Nachbarort im Sinne des Bundesreisekostengesetzes oder im Einzugsgebiet im Sinne der Trennungsgeldverordnung gewährt werden dürfe. § 1 Abs. 3 Satz 1 TGV bestimme, daß zum inländischen Dienstort auch sein inländisches Einzugsgebiet gehöre und verweise hinsichtlich dieses Begriffes auf § 2 Abs. 6 BUKG. Nach dieser Vorschrift sei Einzugsgebiet das inländische Gebiet, in dem sich Wohnungen befänden, die auf einer üblicherweise befahrenen Strecke nicht mehr als 20 km von der Gemeindegrenze des Dienstortes entfernt seien. Da bei der Anwendung des § 62 Abs. 2 SVG nicht auf den - bei ehemaligen Soldaten nicht vorhandenen - Dienstort, sondern auf dessen Wohnort abzustellen sei, dürfe nach Nr. 5 Abs. 2 der Richtlinien Umzugskostenvergütung nicht gewährt werden, wenn die bisherige Wohnung des ehemaligen Soldaten im Einzugsgebiet seines neuen Wohnorts belegen sei. Das sei hier der Fall.

Die Berücksichtigung des Einzugsgebietes bei Anwendung des § 62 Abs. 2 SVG verstoße weder gegen den Wortlaut dieser Vorschrift noch gegen ihren Sinn und Zweck. Auch aus den bisherigen Änderungen der Vorschrift ließen sich keine Anhaltspunkte dafür gewinnen, daß es der Beklagten verwehrt sei, die Gewährung von Umzugskostenvergütung in dieser Weise zu beschränken. § 62 Abs. 2 SVG enthalte lediglich eine Regelung über den begünstigten Personenkreis, die Art und den Umfang der Leistungen sowie darüber, wann der Umzug spätestens durchgeführt sein müsse. Dagegen stelle die Vorschrift keine Voraussetzungen hinsichtlich des Umzugsanlasses oder auch der Umzugsentfernung auf. Diese Umstände seien daher grundsätzlich einer Regelung im Rahmen des der Beklagten eröffneten Ermessens zugänglich.

Dem stehe nicht entgegen, daß in den Fällen des § 62 Abs. 3 SVG nach ausdrücklicher gesetzlicher Bestimmung diese Leistungen nur gewährt werden können, "wenn zur Begründung eines neuen Berufes ein Umzug an einen anderen Ort als den bisherigen Wohnort erforderlich ist" und daß die entsprechende Voraussetzung in § 62 Abs. 2 SVG durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Soldatenversorgungsgesetzes gestrichen worden sei. Durch den Wegfall dieses Satzteiles in § 62 Abs. 2 SVG sei lediglich das Erfordernis der Berufsbezogenheit des Umzugs entfallen, nicht aber die Grundvoraussetzung eines Umzugs an einen anderen Ort als den bisherigen Wohnort. Das Gesetz enthalte keinerlei Anhaltspunkte dafür, daß es der Beklagten untersagt sei, auf die Entfernung der neuen Wohnung vom bisherigen Wohnort abzustellen und dabei an die Regelung des BUKGüber das Einzugsgebiet anzuknüpfen. Diese Regelung sei Ausdruck des Begrenzungscharakters der Fürsorgepflicht des Dienstherrn und der Billigkeit, der auch bei der umzugskostenrechtlichen Spezialregelung des § 62 Abs. 2 SVG herangezogen werden könne.

Gegen dieses Urteil hat der frühere Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er hat sinngemäß beantragt,

Zur Begründung hat er vorgetragen, die Richtlinien zu § 62 Abs. 2 SVG verstießen gegen den Wortlaut dieser Vorschrift und seien daher unwirksam. Während nämlich § 62 Abs. 3 SVG ausdrücklich voraussetze, daß der Umzug an einen anderen Ort als den bisherigen Wohnort durchgeführt werde, enthalte § 62 Abs. 2 SVG diese Bestimmung nicht. Der von § 62 Abs. 2 SVG erfaßte Personenkreis müsse demnach anders behandelt werden als die in § 62 Abs. 3 SVG genannten Personen. Der Anspruch auf Gewährung von Umzugskostenvergütung sei auch aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes gegeben.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die - zulässige - Revision, über die ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht der Berufung der Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil stattgegeben und die Klage abgewiesen. Dem früheren Kläger stand für den Umzug von P. nach H. kein Anspruch auf Umzugskostenvergütung zu.

Der rechtlichen Beurteilung des Klagebegehrens ist die Vorschrift des § 62 Abs. 2 des Soldatenversorgungsgesetzes in der Fassung vom 18. Februar 1977 (BGBl. I S. 338) - SVG - zugrunde zu legen, wonach u.a. einem ehemaligen Soldaten auf Zeit, der Anspruch auf Fachausbildung hat, einmalig Leistungen nach den §§ 4 bis 7 Bundesumzugskostengesetz bewilligt werden können, wenn der Umzug innerhalb von zwei Jahren nach Beendigung des Dienstverhältnisses durchgeführt worden ist. Der frühere Kläger hat zwar diese tatbestandlichen Voraussetzungen des § 62 Abs. 2 SVG erfüllt. Dennoch war die Beklagte nicht verpflichtet, ihm die beantragte Umzugskostenvergütung zu gewähren. Sie hat durch die Ablehnung der Vergütung weder die gesetzlichen Grenzen des ihr in § 62 Abs. 2 SVG eingeräumten Ermessens überschritten, noch von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (vgl. § 114 VwGO).

Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, daß die Verwaltungsbehörde befugt ist, die Ausübung des ihr in einer gesetzlichen Vorschrift eingeräumten Ermessens im voraus durch Richtlinien zu binden, sofern sie dem Inhalt und der Zielsetzung der Vorschrift entsprechen. Eine solche generelle Ermessenshandhabung durch Einhaltung einer bestimmten Verwaltungspraxis ist nicht nur sinnvoll, sondern zur Wahrung des Gleichheitssatzes sogar geboten; denn vielfach kann nur durch ermessensbindende Richtlinien erreicht werden, daß gleichliegende Fälle gleich behandelt werden (vgl. BVerwGE 15, 196 <202>[BVerwG 13.12.1962 - III C 75/59];  19, 48 <55>[BVerwG 25.06.1964 - II C 225/62];  31, 212 <213 f. [BVerwG 20.01.1969 - VI C 46/66]>; Urteil vom 9. Februar 1972 - BVerwG 6 C 25.69 - <Buchholz 237.7 § 123 LBG NW Nr. 1> sowie Beschluß vom 4. November 1977 - BVerwG 6 B 30.77 - <Buchholz 237.0 § 39 LBG Bad.-Württ. Nr. 1>). Bei der Anwendung des § 62 Abs. 2 SVG ist demnach Nr. 5 Abs. 2 der vom Bundesminister der Verteidigung zu dieser Vorschrift erlassenen Richtlinien zum Soldatenversorgungsgesetz in der Fassung vom 10. Mai 1973 (VMBl. 1973 S. 227, 237) zu berücksichtigen, wonach die Umzugskostenvergütung "nicht zugesagt oder gewährt werden darf für Umzüge am Wohnort, nach einem Nachbarort im Sinne des Bundesreisekostengesetzes oder im Einzugsgebiet im Sinne der Trennungsgeldverordnung". Als Einzugsgebiet ist gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 Trennungsgeldverordnung i.V.mn. § 2 Abs. 6 des Bundesumzugskostengesetzes das inländische Gebiet anzusehen, in dem sich Wohnungen befinden, die auf einer üblicherweise befahrenen Strecke nicht mehr als 20 km von der Gemeindegrenze des Dienstortes entfernt liegen. Dabei ist, da der ehemalige Soldat auf Zeit keinen Dienstort hat, im Rahmen des § 62 Abs. 2 SVG auf den neuen Wohnort abzustellen. Nr. 5 Abs. 2 der Richtlinien schließen somit die Gewährung von Umzugskostenvergütung aus, wenn der neue Wohnort im Einzugsgebiet der bisherigen Wohnung liegt. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall gegeben, weil nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts die Wohnung des früheren Klägers in P. auf der üblicherweise befahrenen Strecke nicht mehr als 20 km von der Stadtgrenze von H. entfernt ist.

Dem Oberverwaltungsgericht ist auch darin zu folgen, daß Nr. 5 Abs. 2 der Richtlinien dem Regelungsgehalt des § 62 Abs. 2 SVG nicht widerspricht. Die Vorschrift des § 62 Abs. 2 SVG weicht von den für noch im Wehrdienst stehende Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit geltenden Vorschriften des Bundesumzugskostengesetzes insoweit ab, als sie für den von ihr begünstigten Personenkreis besondere Regelungen über die Art und den Umfang der Leistungen sowie den Zeitraum, in dem der Umzug durchgeführt sein muß, trifft. Weitergehende Regelungen für die Gewährung der Umzugskostenvergütung enthält die Vorschrift jedoch nicht. Demnach ist die Frage, ob auch bei einem Umzug im Einzugsbereich des bisherigen Wohnorts Umzugskostenvergütung bewilligt werden kann, grundsätzlich in das Ermessen der Verwaltungsbehörde gestellt. Dem steht nicht entgegen, daß durch Art. I Nr. 15 a des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Soldatenversorgungsgesetzes vom 10. August 1971 (BGBl. I S. 1273) die früher in § 62 Abs. 2 SVG enthaltene Voraussetzung "wenn zur Ausübung des späteren Berufs ein Umzug an einen anderen Ort als den bisherigen Wohnort erforderlich ist" gestrichen worden ist, während eine gleichartige Einschränkung in § 62 Abs. 3 SVG bestehen blieb. Durch diese Streichung sollte lediglich das Erfordernis der Berufsbezogenheit des Umzugs entfallen. Dies wird durch die Begründung des Regierungsentwurfs zu dem Änderungsgesetz (BT-Drucks. VI/1681, S. 12) bestätigt, wonach es den ehemaligen Soldaten "durch Wegfall der Voraussetzung der Berufsbezogenheit" nunmehr möglich sein werde, nach ihrem Ausscheiden "einen Umzug nach dem Ort ihrer Wahl durchzuführen". Davon abgesehen hat erst das Bundesumzugskostengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1973 (BGBl. I S. 1628) den Begriff des Dienstortes um das inländische Einzugsgebiet erweitert.

Schließlich steht die Richtlinie Nr. 5 Abs. 2 auch mit der Zielsetzung des § 62 Abs. 2 SVG in Einklang. Die Gewährung von Umzugskostenvergütung knüpft an die dienstlich oder - wie im Falle des § 62 Abs. 2 SVG - durch die vorausgegangene Dienstleistung bedingte Verlegung des Wohnsitzes an. Sie wurzelt in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn und der Billigkeit. Die Gewährung ist daher nur insoweit gerechtfertigt, als sie als ein Gebot der an der Fürsorgepflicht des Dienstherrn zu orientierenden Billigkeit gelten kann. Dabei haben die Kriterien der Fürsorgepflicht und der Billigkeit zugleich Begrenzungscharakter (vgl. BVerwGE 41, 84 <87>[BVerwG 24.10.1972 - VI C 8/72];  44, 72 <78>[BVerwG 07.09.1973 - VII C 2/70]; Urteile vom 4. Februar 1976 - BVerwG 6 C 132.73 - <Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 63 = ZBR 1976, 184> und vom 17. April 1979 - BVerwG 6 C 23.77 - <ZBR 1979, 309>). Hiernach kann es nicht zweifelhaft sein, daß die Beklagte die Ermessensausübung bei Anwendung des § 62 Abs. 2 SVG durch Richtlinien derart beschränken durfte, daß bei einem Umzug in dem Einzugsbereich des bisherigen Wohnorts keine Umzugskostenvergütung gewährt wird. Die Soldaten auf Zeit, die wegen Ablaufs ihrer Dienstzeit aus der Bundeswehr ausscheiden, werden damit lediglich den im Dienst befindlichen Soldaten gleichgestellt, die bei einem dienstlich veranlaßten Umzug keine Umzugskostenvergütung erhalten, wenn ihre bisherige Wohnung im Einzugsbereich des neuen Dienstortes im Sinne des § 2 Abs. 6 BUKG liegt.

Nach alledem muß die Revision ohne Erfolg bleiben.