Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.03.1995, Az.: BVerwG 11 A 1/95

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Plangenehmigung für den Ausbau des Mittellandkanals im Abschnitt Sachsen-Anhalt 1 c von MLK-km 268,5 bis 270,4 (Liegestelle Bergfriede). Das Vorhaben ist ein Teilabschnitt innerhalb des geplanten Ausbaus des Mittellandkanals für den Verkehr mit Großmotorgüterschiffen und gehört zu den Verkehrsprojekten Deutsche Einheit.

Der hier betroffene Kanalabschnitt durchquert den zentralen Teil des Niedermoorgebietes "Drömling", das als Naturpark geschützt ist. Geplant ist eine Verbreiterung des Kanalbettes nach Norden hin. Dieses Ufer soll ein Trapezprofil erhalten, wobei die dort vorhandene Nachtliegestelle in Dalbenbauweise erneuert wird. Bei gleichzeitiger Vertiefung des Kanalbetts soll das Südufer durch Auftrag einer Schüttsteinschicht saniert werden.

Auf Antrag des Wasserstraßen-Neubauamts Helmstedt genehmigte die Wasser- und Schiffahrtsdirektion Mitte den Plan mit Bescheid vom 15. Juli 1994 unter zahlreichen Nebenbestimmungen, u.a. einer Auflage, die den Träger des Vorhabens verpflichtet, die landschaftspflegerische Begleitplanung mit den Planunterlagen für das Verfahren zum Ausbau eines der beiden angrenzenden Planungsabschnitte vorzulegen. In der Begründung wies sie darauf hin, daß eine Planfeststellung nicht erforderlich sei, weil sich die Betroffenen mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums einverstanden erklärt hätten, weitere Rechte Dritter nicht beeinträchtigt würden und mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabengebiet berührt werde, das Benehmen hergestellt worden sei.

Am 21. November 1994 hat der Kläger, nachdem er von der Plangenehmigung erfahren hatte, im vorliegenden Verfahren Klage erhoben.

Er macht geltend: Ihm stehe ein Recht auf Beteiligung zu, das durch die angefochtene Plangenehmigung verletzt worden sei. Die Voraussetzungen dafür, anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung gemäß § 14 Abs. 1 a WaStrG zu erteilen, hätten nicht vorgelegen. Nach der genannten Vorschrift könne eine Plangenehmigung erteilt werden, wenn "die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt" hätten. Wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluß vom 15. April 1991 - 8 CE 91.30 - (NVwZ 1991, 1009) zutreffend in Anwendung von Art. 36 Abs. 3 Nr. 1 BayStrWG entschieden habe, seien die anerkannten Naturschutzverbände aufgrund des ihnen aus § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG zustehenden Mitwirkungsrechts "Betroffene eines anderen Rechts", so daß ohne ihr Einverständnis der Übergang in das Plangenehmigungsverfahren nicht zulässig sei. Wenn rechtswidrig von dem Planfeststellungsverfahren abgesehen worden sei, liege eine Verletzung des Beteiligungsrechts vor. Dies müsse auch im Klageweg gerügt werden können. Im übrigen sei die angefochtene Plangenehmigung auch deswegen rechtswidrig, weil die anerkannten Naturschutzverbände jedenfalls an dem Plangenehmigungsverfahren hätten beteiligt werden müssen. Die Plangenehmigung nach § 14 Abs. 1 a WaStrG stelle sich lediglich als Unterfall des Planfeststellungsbeschlusses dar. Insofern müsse von der Anwendbarkeit der Regelung des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG ausgegangen werden. Die Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege solle gerade bei derart umweltbedeutsamen Vorhaben wie dem vorliegenden durch die Mitwirkung der anerkannten Naturschutzverbände sichergestellt werden. Dieser Sinn und Zweck des § 29 BNatSchG werde mit einer einschränkenden Auslegung des § 14 Abs. 1 a WaStrG verfehlt. Die Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände habe unter dem Gesichtspunkt stattzufinden, daß keine Privateinwender vorhanden seien und die Behördenbeteiligung nicht ausreiche. Die Plangenehmigung habe im Falle des § 14 Abs. 1 a WaStrG ebenso wie die Planfeststellung Konzentrationswirkung. Dies belege, daß die Genehmigungsbehörde denselben Prüfungsaufwand hinsichtlich aller privaten und öffentlichen Belange erfüllen müsse wie in einem Planfeststellungsverfahren. Auch bisher habe in bestimmten - untergeordneten - Fällen auf ein Planfeststellungsverfahren verzichtet werden können. Neu sei jedoch, daß die in § 14 Abs. 1 a WaStrG angeordnete Konzentrationswirkung u.a. bewirke, daß die naturschutzrechtlichen Genehmigungen von der Plangenehmigung umfaßt würden. Diese Funktion der Plangenehmigung müsse mit einer entsprechenden Auslegung des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG in Einklang gebracht werden. Im Zeitpunkt des Erlasses dieser Vorschrift sei weder von seiten der Regierung noch innerhalb des Parlaments an die Möglichkeit einer Plangenehmigung gedacht worden, die vom Umfang der materiellrechtlichen Prüfung her mit der Planfeststellung identisch sei. Dies bedeute, daß diese Regelung insoweit "auszudehnen" und gegebenenfalls auch gegen einen zu eng geratenen Wortlaut auszulegen und anzuwenden sei.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

die Plangenehmigung vom 15. Juli 1994 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und unterstützt die Argumentation der Beklagten.

Hinsichtlich des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf ihren schriftlichen Vortrag Bezug genommen. Die Verwaltungsvorgänge einschließlich der Planunterlagen haben dem Senat zur Einsicht vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

II.

Die Klage ist unbegründet. Dem Kläger steht der von ihm geltend gemachte Anspruch auf Aufhebung der Plangenehmigung nicht zu.

1. Zu Unrecht beruft sich der Kläger auf die Anwendbarkeit von § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 des Bundesnaturschutzgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. März 1987 - BGBl I S. 889 - (BNatSchG). Diese Vorschrift gewährt anerkannten Naturschutzverbänden (§ 29 Abs. 2 BNatSchG) ein Mitwirkungsrecht (vgl. § 29 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG) "in Planfeststellungsverfahren" über Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft im Sinne von § 8 BNatSchG verbunden sind. In einem derartigen Fall kann der Planfeststellungsbeschluß von dem anerkannten Naturschutzverband im Klagewege mit der Behauptung angefochten werden, sein Beteiligungsrecht sei verletzt worden (BVerwGE 87, 62 (68 ff.) [BVerwG 31.10.1990 - 4 C 7/88]). Der Kläger kann seine Anfechtungsklage nicht mit Erfolg auf eine Verletzung dieses Mitwirkungsrechts stützen. Ein Planfeststellungsverfahren hat nicht stattgefunden. Anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses ist eine Plangenehmigung nach § 14 Abs. 1 a des Bundeswasserstraßengesetzes in der Fassung vom 23. August 1990 - BGBl I S. 1818 -, geändert durch das Planungsvereinfachungsgesetz vom 17. Dezember 1993 - BGBl I S. 2123 - (WaStrG) erteilt worden. Der Auffassung des Klägers, § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG sei auch auf diese Plangenehmigung anwendbar, folgt der erkennende Senat nicht.

In seinem - im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen - Beschluß vom 15. Dezember 1994 - BVerwG 7 VR 17.94 - hat der 7. Senat dem Kläger bereits zutreffend den klaren Wortlaut des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG entgegengehalten. Das Bundesnaturschutzgesetz ist im Gesetzgebungsverfahren parallel zum Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25. Mai 1976 - BGBl I S. 1253 - (VwVfG) erarbeitet worden. Im Regierungsentwurf (BTDrucks 7/886), der allerdings die spätere Regelung des § 29 BNatSchG noch nicht enthielt, war eine ausdrückliche Verweisung auf die Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorgesehen (§ 41 a.a.O.). Auch die Möglichkeit, bei umweltrelevanten Vorhaben die Planfeststellung durch eine Plangenehmigung zu ersetzen, stand in einem anderen Zusammenhang bereits zur Diskussion (§ 8 Abs. 3 a.a.O.). Unter diesen Umständen unterliegt es keinem Zweifel, daß das Bundesnaturschutzgesetz keinen eigenen, vom Verwaltungsverfahrens- und Fachplanungsrecht losgelösten Begriff der Planfeststellung kennt. Einer erweiternden Auslegung des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG, wie sie der Kläger vorschlägt, steht außerdem entgegen, daß im dortigen Absatz 1 die Rechtsetzungsakte und Verwaltungsmaßnahmen, an denen ein Mitwirkungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände besteht, "abschließend aufgezählt sind" (BTDrucks 7/5251, S. 13 zu § 29).

Die mit der Einführung des § 14 Abs. 1 a WaStrG durch Art. 3 Nr. 3 Buchst. b des Planungsvereinfachungsgesetzes (PlVereinfG) verbundenen Neuerungen ändern an dieser rechtlichen Einschätzung nichts. Entgegen der Auffassung des Klägers ist damit nicht eine Form der Plangenehmigung eingeführt worden, die im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG so behandelt werden müßte, als ob sie in einem Planfeststellungsverfahren erteilt worden wäre. Eine das Erfordernis der Planfeststellung ersetzende Plangenehmigung hat seit jeher deren Zulassungsfunktion (BVerwGE 64, 325 (329) [BVerwG 15.01.1982 - 4 C 26/78]) und verleiht dementsprechend der zuständigen Behörde die Befugnis, für ein Vorhaben "private und öffentliche Belange in einem Akt planender Gestaltung durch Abwägung zum Ausgleich zu bringen und erforderlichenfalls zu überwinden" (BVerwGE 74, 124 (133) [BVerwG 11.04.1986 - 4 C 51/83]). Der Umstand, daß die Plangenehmigung nicht mehr - wie in früherer Zeit - auf Fälle von unwesentlicher Bedeutung beschränkt, sondern auch für Vorhaben einsetzbar ist, bei denen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist (vgl. Steiner, NVwZ 1994, 313 (316)), macht aus ihr noch nicht eine neue Form der Planfeststellung. In diese Richtung deutet zwar - wie der Kläger geltend macht - die Regelung des § 14 Abs. 1 a Satz 2 Halbsatz 1 WaStrG, wonach die Plangenehmigung "die Rechtswirkungen der Planfeststellung" hat, insbesondere also die Konzentrationswirkung nach § 75 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwVfG. Dem Kläger ist insoweit aber entgegenzuhalten, daß § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG schon seinem Wortlaut nach nicht an die Rechtswirkungen der Planfeststellung anknüpft, sondern an das "Planfeststellungsverfahren". Die Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren finden nach § 14 Abs. 1 a Satz 2 Halbsatz 2 WaStrG jedoch keine Anwendung. Entscheidend ist somit letztlich, daß die Plangenehmigung ohne die im Planfeststellungsverfahren nach § 73 Abs. 3 bis 7 VwVfG vorgesehene Öffentlichkeitsbeteiligung erteilt wird. Der Verzicht auf eine Mitwirkung der anerkannten Naturschutzverbände bei Erteilung der Plangenehmigung ist unter diesem Aspekt konsequent. Denn § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG normiert ebenfalls eine - spezifisch naturschutzrechtliche - Form der Öffentlichkeitsbeteiligung.

2. Einen Anspruch auf Aufhebung der Plangenehmigung kann der Kläger auch nicht aus § 14 Abs. 1 a Satz 1 Nr. 1 WaStrG herleiten. Nach dieser Vorschrift kann anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung erteilt werden, wenn "Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden oder die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt haben". Der Kläger meint, als anerkannter Naturschutzverband auf der Grundlage von § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG Inhaber eines "anderen Rechts" zu sein, so daß ohne sein schriftlich erklärtes Einverständnis das Vorhaben nicht durch Plangenehmigung zugelassen werden durfte. Diese Auffassung vermag der Senat sich nicht zu eigen zu machen.

§ 14 Abs. 1 a Satz 1 Nr. 1 WaStrG ist eine verwaltungsverfahrensrechtliche Regelung. Ob sie den dort angesprochenen "Betroffenen" einen Anspruch auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens (§ 14 Abs. 1 WaStrG) mit der Folge gewährt, daß sie bei Fehlen des erforderlichen Einverständnisses - unabhängig von einer materiellen Rechtsverletzung - die Aufhebung der Plangenehmigung fordern können (vgl. zu § 17 Abs. 2 Satz 3 FStrG a.F. BVerwGE 64, 325 (329 f.) [BVerwG 15.01.1982 - 4 C 26/78]), mag dahinstehen. Der Kläger gehört entgegen seiner Auffassung nämlich nicht zu den "Betroffenen" im Sinne von § 14 Abs. 1 a Satz 1 Nr. 1 WaStrG.

Auch wenn der Begriff des Betroffenseins "im (Bau-)Planungsrecht mehr zur Weite als zur Enge tendiert" (BVerwGE 59, 87 (100) [BVerwG 09.11.1979 - 4 N 1/78]), kann bei Auslegung der vorliegenden Vorschrift nicht darüber hinweggesehen werden, daß diese an die Beeinträchtigung bzw. Inanspruchnahme des Eigentums oder eines anderen Rechts der Betroffenen anknüpft. Ein Betroffensein im Sinne von § 14 Abs. 1 a Satz 1 Nr. 1 WaStrG kommt aus diesem Grunde nur in Betracht, wenn das Vorhaben nachteilige Wirkungen auf Rechte anderer haben kann (vgl. auch § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG). Daher sind in den Gesetzesmaterialien (BTDrucks 12/4328, S. 19 zu § 36 b BBahnG und S. 21 zu § 14 WaStrG) neben dem Eigentum ausdrücklich angesprochen "sonstige dingliche Rechte sowie das Recht auf körperliche Unversehrtheit (z.B. durch Lärm)". Wieweit der Kreis der Rechte der Betroffenen im übrigen gezogen werden kann (vgl. dazu Friesecke, Bundeswasserstraßengesetz, 3. Aufl. 1994, § 14 Rn. 47 f.), braucht im vorliegenden Fall nicht erörtert zu werden. Denn jedenfalls zählt zu diesen Rechten nicht auch das Mitwirkungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG.

Allerdings weist der Kläger zutreffend darauf hin, daß der 4. Senat des erkennenden Gerichts § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG nicht nur ein subjektives Verfahrensrecht auf Mitwirkung entnommen hat, sondern darüber hinaus meint, die Wahrnehmung der Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege in bestimmten Verfahren sei den anerkannten Naturschutzverbänden "als besondere Aufgabe und insoweit auch als materielle Rechtsposition anvertraut" (BVerwGE 87, 62 (73) [BVerwG 31.10.1990 - 4 C 7/88]). Ob diese Auffassung, die sich der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in der vom Kläger angeführten Entscheidung vom 15. April 1991 - 8 CE 91.30 - (NVwZ 1991, 1009) zu eigen gemacht hat, tragfähig ist, wenn sich die den anerkannten Naturschutzverbänden eingeräumte Rechtsposition in einer bloßen Verfahrensteilhabe erschöpft (kritisch hierzu Dolde, NVwZ 1991, 960 (962)), läßt der erkennende Senat offen. Jedenfalls begründet diese Rechtsposition - auch, wie der Kläger nicht verkennt, nach Auffassung des 4. Senats - keine Schutzansprüche der anerkannten Naturschutzverbände gegen die mit einem Vorhaben verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft. Denn diese materielle Rechtsposition würde den anerkannten Naturschutzverbänden allenfalls mit der Einführung der Verbandsklage zuwachsen. Von der Einführung einer Verbandsklage hat der Gesetzgeber aber im Bundesbereich (zum Landesbereich vgl. BVerwGE 92, 263 ff.) bewußt abgesehen; "stattdessen" wurde das Mitwirkungsrecht nach § 29 Abs. 1 BNatSchG geschaffen (BTDrucks 7/5251, S. 13). Die anerkannten Naturschutzverbände sind aus diesem Grunde nur gegenüber unzulässigen Beschränkungen ihrer Verfahrensteilhabe im Planfeststellungsverfahren wehrfähig, nicht aber gegenüber dem Vorhaben selbst, das einer Planfeststellung bedarf. Darin unterscheidet sich ihre Rechtsposition - sei sie materiellrechtlich oder nicht - von sämtlichen Rechten, die ein Betroffensein im Sinne von § 14 Abs. 1 a Satz 1 Nr. 1 WaStrG begründen können. Denn für die Träger dieser Rechte ist kennzeichnend, daß sie Schutz vor einer Beeinträchtigung oder einer Inanspruchnahme durch das Vorhaben beanspruchen können. Für einen darüber hinausgehenden Willen des Gesetzgebers des Planungsvereinfachungsgesetzes ist nichts ersichtlich. Der Anwendungsbereich der Plangenehmigung ist durch dieses Gesetz im Interesse der Verfahrensbeschleunigung erweitert worden. Damit hat der Gesetzgeber zugleich in Kauf genommen, daß im gleichen Umfang die - nur im Planfeststellungsverfahren zum Tragen kommenden - Mitwirkungsrechte der anerkannten Naturschutzverbände geschmälert werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Dr. Diefenbach

Dr. Storost

Dr. Kugele

Kipp

Vallendar