Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 04.07.1980, Az.: BVerwG 4 C 99.77

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines im wesentlichen unbebauten Grundstücks, das im geschlossenen Ortsbereich von Ibbenbüren liegt. In der ein Dreieck bildenden - im Westen durch die W.straße, im Norden durch den M.weg und im Osten durch die G. Allee umgrenzten - näheren Umgebung stehen entlang der Straßen ein- bis viergeschossige Gebäude, die überwiegend als Wohnhäuser genutzt werden. Das Grundstück der Klägerin grenzt mit seiner westlichen Seite an die W.straße, mit seiner nördliehen bzw. nordöstlichen Seite dagegen an eine von der G. Allee ausgehende, in das Innere des von jenen drei Straßen umschlossenen Bereichs führende S.straße. Die S.straße endet in Höhe der dem Grundstück der Klägerin westlich benachbarten Parzelle Nr. 339 mit einem Wendehammer. Die an der W.straße, der G. Allee und der S.straße vorhandenen Gebäude halten jeweils zur Straße einen Abstand von mehreren Metern ein. Die dem Grundstück der Klägerin nächstgelegenen Gebäude auf der südöstlich benachbarten Parzelle, ein dreigeschossiges Wohnhaus sowie ein größeres Garagengebäude, liegen 6 m von der Stichstraße entfernt.

Die Klägerin möchte an der dem Vendehammer zugekehrten - nordwestlichen - Ecke ihres Grundstücks eine Garage mit einem sich südlich anschließenden Freisitz errichten. Der Freisitz soll teilweise überdacht, teilweise offen sein und in seinem offenen Teil die Grenze zu der im Eigentum des Schwiegersohns der Klägerin stehenden Parzelle Nr. 339 überschreiten. Für die Garage ist vorgesehen, daß sie mit ihrer Rückseite unmittelbar an der Grenze zum Wendehammer steht. Für den überdachten Teil des Freisitzes sollen vorhandene Teile eines vormaligen Taubenhauses verwendet werden. Außerdem ist geplant, den Freisitz bis auf 1 m an die Grenze zur Parzelle Nr. 339 heranzurücken und mit mehr als der Hälfte der Nordsüdausdehnung an ein hölzernes Gartenhaus anzulehnen, das zu einem Drittel auf dem Grundstück der Klägerin und im übrigen auf der Parzelle Nr. 339 steht.

Der Funktionsvorgänger des Beklagten lehnte den Bauantrag der Klägerin im April 1974 ab. Gleichzeitig erklärte er sich jedoch bereit, den als offenen Freisitz geplanten Teil des Vorhabens zu genehmigen, sofern der Eigentümer der Parzelle Nr. 339 bereit sei, eine entsprechende Baulast auf sich zu nehmen. Die Genehmigungsversagung wurde ausschlaggebend darauf gestützt, daß das Vorhaben mit seinem vorgesehenen Standort der geordneten städtebaulichen Entwicklung widerspreche. Die Angleichung an die vorhandene Bebauung erfordere, daß ein Abstand von der öffentlichen Verkehrsfläche eingehalten werde. Überdies beeinträchtige die Garage die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf dem Wendehammer. Der Widerspruch der Klägerin wurde zurückgewiesen.

Die Klägerin hat Verpflichtungsklage mit dem Antrag erhoben, den Beklagten zur Erteilung der Genehmigung zu verpflichten. Sie hat im ersten und im zweiten Rechtszug geltend gemacht, daß das Vorhaben nach § 34 BBauG zugelassen werden müsse. Der gewählte Standort sei nach der vorhandenen Bebauung unbedenklich. Es genüge, wenn ein später zu errichtendes Wohnhaus zur Straße hin den Abstand einhalte, der auch auf den anderen Grundstücken eingehalten sei. Von einer Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf dem Wendehammer könne keine Rede sein. Das Grundstück der Klägerin werde vom Wendehammer durch eine 2 m hohe Mauer getrennt.

Der Beklagte hat an den ergangenen Bescheiden festgehalten und die dort angeführten Versagungsgründe verteidigt.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 5. Oktober 1976 die Klage abgewiesen. Es hat auf den zu dieser Zeit noch in der ursprünglichen Fassung des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341 - BBauG 1960 -) geltenden § 34 abgestellt und die Bedenklichkeit des Vorhabens deshalb bejaht, weil dieses nicht wie die anderen Gebäude in der Umgebung parallel zur Straßenfront, sondern zu ihr in fast rechtem Winkel errichtet werden und außerdem über die von den bereits bestehenden Bauten gebildete Bauflucht beträchtlich hinausragen solle. Das lasse eine vom vorhandenen Bestand abweichende unorganische Bebauung des Grundstücks befürchten.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 30. September 1977 die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Seine Entscheidung beruht auf folgenden Erwägungen: Maßgeblich sei mittlerweile § 34 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes in der seit dem 1. Januar 1977 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256 - BBauG 1976 -).

Dementsprechend könne dahingestellt bleiben, ob das Vorhaben nach § 34 BBauG 1960 unbedenklich gewesen sei. Nach § 34 Abs. 1 BBauG 1976 komme es darauf an, ob es sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge. Daran jedenfalls fehle es. Gegenstand der Prüfung habe das Vorhaben in seiner Gesamtheit zu sein. Die Möglichkeit, die Zulässigkeit der einzelnen Bestandteile je selbständig zu prüfen, scheide aus. Dem Vorbringen der Klägerin sei zu entnehmen, daß sie nur an dem Vorhaben insgesamt Interesse habe. Die im Sinne des § 34 Abs. 1 BBauG 1976 nähere Umgebung des Grundstücks bestehe aus den an die Stichstraße grenzenden, bis zur Einmündung in die G. Allee und bis zur W.straße reichenden Flächen. Die Auswirkung der von der Klägerin beabsichtigten Bebauung beschränke sich auf diesen Bereich. Im Verhältnis zu ihm sei die vom Gesetz geforderte Einfügung nicht gegeben. Die Änderung des § 34 BBauG habe insoweit die Zulässigkeitsvoraussetzungen verschärft. Notwendig sei zwar auch jetzt nicht, daß sich die hinzutretende Bebauung dem Vorhandenen sklavisch anpasse. Andererseits genüge jedoch nicht mehr, daß der Eintritt eines Widerspruchs vermieden werde. Das Gesetz verlange vielmehr mit dem Merkmal des Einfügens eine harmonische Anpassung. Daran fehle es, wenn das vorgesehene Bauwerk die vorhandene Bebauung in bodenrechtlich wesentlicher Hinsicht umgestalten würde. Das treffe für ein Bauwerk zu, das nach Art oder Maß der baulichen Nutzung, nach seiner Bauweise oder nach der zu überbauenden Grundstücksfläche im Verhältnis zur Gesamtheit der Bezugsfälle in der Umgebung als Fremdkörper erscheine. So liege es hier. Das Vorhaben der Klägerin würde an dem derzeit geplanten Standort in deutlichem Widerspruch zu der für seine Beurteilung maßgebenden Bebauung treten. Auch die in unbeplanten Innenbereichen eingehaltenen faktischen Baugrenzen oder Baulinien seien ein bedeutsames Element der städtebaulichen Ordnung. In dem hier interessierenden Bereich habe sich zwar wegen der unterschiedlichen Stellung der Baukörper keine eigentliche Bauflucht gebildet, doch stimme bei allen Grundstücken überein, daß der Bebauung zur Straße hin ein freier Gelände streifen vorgelagert sei. Davon wolle die Klägerin erheblich abweichen. Allerdings handele es sich bei ihrem Vorhaben nicht um ein Hauptgebäude, sondern - vom Gegenstand her - um nur eine untergeordnete bauliche Einrichtung. Das führe im Grundsatz zu einer gewissen Auflockerung der Anforderungen an den Standort (vgl. § 23 Abs. 5 BauNVO). Auch Nebenanlagen dürften sich jedoch nicht zu den Strukturmerkmalen der sie umgebenden Bebauung in Widerspruch setzen. Die städtebauliche Situation werde in dem fraglichen Bereich dadurch gekennzeichnet, daß nicht nur die Hauptgebäude, sondern ebenso die ihnen funktional untergeordneten Anlagen einen erheblichen Abstand zum Straßengelände einhielten. Infolgedessen gehe von den Hauptgebäuden mit ihrem jeweils deutlichen Abstand zu der öffentlichen Verkehrsfläche ein insgesamt bestimmender Einfluß aus. Dem müsse auch die Klägerin Rechnung tragen, zumal ihr Vorhaben mit einer überbauten Grundstücksfläche von etwa 74 qm verhältnismäßig groß sei. Auch die Nähe des Wendehammers rechtfertige keine andere Beurteilung. Da das Vorhaben demnach an § 34 Abs. 1 BBauG 1976 scheitere, brauche nicht geprüft zu sein, ob es zudem bauordnungsrechtlichen Vorschriften widerspreche.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie ihren Klageantrag weiterverfolgt. Sie rügt eine Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte bittet um die Zurückweisung der Revision. Er verteidigt das angefochtene Urteil mit weiteren Rechtsausführungen.

II.

Die Revision bleibt erfolglos. Das angefochtene Urteil entspricht der Rechtslage.

1.

Die Klägerin begehrt die Genehmigung einer Anlage, die sich aus einer Garage und einem Freisitz zusammensetzt. Das Berufungsgericht hat angenommen, daß diese Anlage eine Einheit bilde und demzufolge ihre Zulässigkeit nur insgesamt zu prüfen sei. Gegen diesen Ausgangspunkt wendet sich die Revision zu Unrecht. Gegenstand des Verfahrens und damit zugleich Gegenstand der erforderlichen rechtlichen Würdigung ist ein "Vorhaben" im Sinne des § 29 BBauG. Über den Inhalt eines solchen. Vorhabens bestimmt grundsätzlich der jeweilige Antragsteller. Es ist also - innerhalb der Grenzen, die einer Zusammenfassung oder Trennung objektiv gesetzt sind - Sache des jeweiligen Antragstellers, durch seinen Genehmigungsantrag festzulegen, was "das Vorhaben" und damit der zu beurteilende Verfahrensgegenstand sein soll (vgl. Urteile vom 3. Mai 1974 - BVerwG IV C 10.71 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 109 S. 83 [85 f.] und vom 20. Oktober 1978 - BVerwG 4 C 75.76 - S. 8). Daraus folgt für den vorliegenden Fall: Das Berufungsgericht hat festgestellt, daß die Klägerin durch ihren Genehmigungsantrag die Garage und den Freisitz als insgesamt nur ein Vorhaben zur Genehmigung gestellt und daß sie an der so geschaffenen Einheit auch später nichts geändert hat. An diese Feststellung ist der erkennende Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Eine Verfahrensrüge hat die Klägerin nicht erhoben. Ihr Hinweis, daß es sich bei dem Vorhaben um eine teilbare Anlage handele, führt nicht weiter. Die Annahme, daß die Klägerin (und sei es hilfsweise) nicht ein, sondern zwei - je für sich zu beurteilende - Vorhaben hat in das Verfahren einbringen wollen, setzt nicht nur die Teilbarkeit, sondern darüber hinaus und vor allem voraus, daß sie - anfänglich oder nachträglich - eine entsprechende Teilung vorgenommen hat. Daran fehlt es.

2.

In der Sache selbst beruht die Entscheidung des Berufungsgerichts auf der Ansicht, daß das Vorhaben der Klägerin nach § 34 BBauG1976 zu beurteilen sei. Demgegenüber macht die Revision geltend, daß der Klägerin unverändert § 34 BBauG noch in seiner ursprünglichen Fassung von 1960 zugute kommen müsse. Dem ist ebenfalls nicht zu folgen.

Vorweg ist klarzustellen: Nicht vertieft zu werden braucht, daß das Grundstück der Klägerin Innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegt und sich daher die Zulässigkeit seiner Bebauung in der Tat nach § 34 BBauG bestimmt. Ebensowenig bedarf der Vertiefung, daß das Bundesbaugesetz durch das Gesetz zur Beschleunigung von Verfahren und zur Erleichterung von Investitionsvorhaben im Städtebaurecht vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) mittlerweile erneut geändert worden ist. Die sich aus Art. 4 des Beschleunigungsgesetzes in Verbindung mit § 183 b BBauG 1979 ergebende Maßgeblichkeit jetzt dieser neuen Fassung führt als solche nicht auf Probleme. § 34 Abs. 1 BBauG 1979 stimmt in allen Tatbestandsmerkmalen mit § 34 Abs. 1 BBauG 1976 überein.

Die Klägerin hält der Heranziehung (nicht von § 34 BBauG 1960, sondern) von § 34 Abs. 1 BBauG 1976/1979 entgegen, daß sie ihren Genehmigungsantrag unter der Geltung der alten Fassung des § 34 BBauG gestellt und diese Fassung sogar noch bis in das Berufungsverfähren hinein gegolten habe. In die dadurch erlangte "Position" habe nicht eingegriffen werden dürfen. Auch das ist nicht richtig.

Die Maßgeblichkeit (nicht mehr des § 34 BBauG 1960, sondern nunmehr) des § 34 Abs. 1 BBauG 1976/(1979) geht auf Art. 3 § 5 des Änderungsgesetzes vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2221) zurück. Die dort getroffene Regelung hat alle beim Inkrafttreten dieses Änderungsgesetzes noch "offenen", d.h. nicht durch eine unanfechtbar gewordene Entscheidung abgeschlossenen Verfahren der neuen Fassung u.a. des § 34 BBauG unterworfen. Das ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Ob es sich bei dieser Art der Überleitung, was die Eigentumsgewährleistung in Art. 14 GG anlangt, stets um eine zulässige gesetzliche Inhaltsbestimmung (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) oder unter Umständen um eine Enteignung (Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG) handelt, kann dahingestellt bleiben. Darauf kommt es nicht an. Denn dem in dem einen wie in dem anderen Falle bestehenden Erfordernis, daß die Regelung durch hinreichend tragfähige Gründe des Gemeinwohls gedeckt sein muß, ist ersichtlich so oder so genügt: Alle noch offenen Fälle derart in die Maßgeblichkeit der neuen Rechtslage überzuleiten, hat alle die Gründe für sich, aus denen sich die (verschärfende) Gesetzesänderung selbst rechtfertigt. Sie hat zudem das Bedürfnis nach Vereinheitlichung und damit das Bedürfnis nach Schaffung möglichst berechenbarer Rechtslagen auf ihrer Seite. Soweit von der Regelung in Art. 3 § 5 des Änderungsgesetzes Enteignungswirkungen ausgehen, hängt ihre Unbedenklichkeit allerdings zusätzlich von der Beachtung der sog. Junktimklausel in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG ab. Der sich daraus ergebenden Anforderung ist jedoch durch die Entschädigungsregelung in Art. 3 § 10 Abs. 2 des Änderungsgesetzes gleichfalls genügt.

Ebensowenig greift der Gesichtspunkt der "Rückwirkung" gegen die in Art. 3 § 5 des Änderungsgesetzes getroffene Regelung durch. Von einer materiellen Rückwirkung kann ohnedies keine Rede sein. Das Gesetz vom 18. August 1976 hat mit Wirkung vom 1. Januar 1977 an (vgl. Art. 6 des Änderungsgesetzes) die rechtliche Qualität bestimmter Grundstücke geändert; darin liegt materiell keine (unechte) Rückwirkung, d.h. kein Zugriff auf "noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft" (BVerfG, Beschluß vom 31. Mai 1960 - 2 BvL 4/59 - BVerfGE 11, 139 [BVerfG 31.05.1960 - 2 BvL 4/59] [146]). Der Eindruck einer gewissen (unechten) Rückwirkung wird allenfalls durch den verfahrensrechtlichen Zusammenhang begründet; allenfalls in dieser verfahrensrechtlichen Hinsicht, d.h. mit Rücksicht auf die Tatsache, daß Genehmigungsverfahren schon unter der alten Rechtslage eingeleitet worden sind, wirkt Art. 3 § 5 des Änderungsgesetzes auf aus der Vergangenheit stammende, noch nicht abgeschlossene "Rechtsbeziehungen" ein. Diese (unechte) Rückwirkung führt jedoch nicht zu Bedenken. Hält nämlich - wie hier vorauszusetzen - eine Überleitungsregelung materiell dem Art. 14 GG stand, weil es sich entweder um einen Fall zulässiger Inhaltsbestimmung oder um einen Fall zulässiger (entschädigungspflichtiger) Enteignung handelt, so begründet das Verfassungsrecht nicht noch zusätzlich einen gegen die Inanspruchnahme von (unechter) Gesetzesrückwirkung gerichteten Schutz zugunsten solcher Verfahren, die bereits unter der alten Rechtslage angelaufen sind. Anderenfalls käme es dazu, daß eine Rechtsposition durch die Einleitung eines (auf ihre Durchsetzung gerichteten) Verfahrens, also durch eine Verfahrenshandlung über das hinaus aufgewertet würde, was sie materiell überhaupt hergibt. Diese Annahme verbietet sich ohne weiteres.

3.

Das Vorhaben der Klägerin wäre nach § 34 Abs. 1 BBauG 1976/1979 zulässig, wenn es sich - nur darauf ist im Revisionsverfahren einzugehen - nach "der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung" einfügte. Die Feststellungen und Folgerungen des Berufungsgerichts ergeben, daß das nicht zutrifft.

Der Maßstab, dem das Vorhaben der Klägerin zu genügen hat, ergibt sich aus der "Umgebung". Das Berufungsgericht hat den Bereich dessen, was in diesem Sinne die "Umgebung" bildet, richtig bestimmt. Die Beachtlichkeit endet grundsätzlich dort, wo sich "die Ausführung des Vorhabens" nicht mehr "auswirken kann" (vgl. Urteil vom 26. Mai 1978 - BVerwG 4 C 9.77 - BVerwGE 55, 369 [380]). Darauf hat auch das Berufungsgericht abgestellt. Möglich ist freilich, daß sich der zu beachtende Bereich noch weiter ausdehnt, wenn und weil jenseits der (Auswirkungs-)Grenze Anlagen vorhanden sind, auf die sich zwar das hinzutretende Vorhaben nicht auswirkt, die jedoch ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägen oder doch beeinflussen (vgl. Urteil vom 26. Mai 1978 a.a.O.). Für das Vorliegen einer solchen Konstellation gibt jedoch weder das Vorbringen der Klägerin noch der sonstige Akteninhalt etwas her.

Die Antwort auf die Frage, ob sich das Vorhaben der Klägerin - überhaupt und insbesondere im dafür gewählten Standort - in diese Umgebung "einfügt", hängt von dem mit der Ausführung des Vorhabens entstehenden Verhältnis zwischen ihm und seiner Umgebung ab. Die Umgebung setzt jeder hinzutretenden Anlage einen "Rahmen"; für ihre Zulässigkeit ist wesentlich, wie sie sich zu diesem Rahmen verhält (vgl. Urteil vom 26. Mai 1978 a.a.O. S. 384 f.).

Der jeweilige "Rahmen" ergibt sich aus dem, was in der - beachtlichen - Umgebung bisher verwirklicht bzw. eingehalten ist. Das führt im vorliegenden Falle ohne weiteres zu der Erkenntnis, daß das Vorhaben der Klägerin in dem dafür vorgesehenen Standort den vorgegebenen Rahmen nicht einhält, sondern ihn überschreitet, also nicht innerhalb, sondern außerhalb des Rahmens liegt. Die Richtigkeit dieser Feststellung hängt nicht davon ab, wie das Vorhaben der Klägerin nach seinem Gegenstand eingeordnet wird. Was diesen Gegenstand betrifft, besteht ja, wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat, eine gewisse Besonderheit darin, daß es sich bei der Garage und dem Freisitz zumindest vorerst um die Hauptbebauung des Grundstücks handeln würde, die jedoch andererseits in ihrer Funktion mehr auf den Charakter (nur) einer Nebenanlage hindeutet (vgl. § 14 BauNVO). Je nachdem, wie bei der Bewertung dieser Besonderheit die Akzente zu setzen sind, mag sich ein im einzelnen unterschiedlicher "Rahmen" ergeben. Den damit zusammenhängenden Fragen braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. Es spielt für das Ergebnis keine Rolle, ob bei der Ermittlung des maßgebenden "Rahmens" mehr auf die in der Umgebung vorhandene Hauptbebauung oder mehr auf die dort vorhandenen Nebenanlagen gesehen wird. Die Klägerin hat für ihr Vorhaben einen Standort gewählt, für den es, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, in der umgebenden Bebauung so oder so kein Vorbild gibt; dieser Standort liegt mithin in jedem Falle außerhalb des der Umgebung zu entnehmenden Rahmens.

Die Überschreitung des durch die Umgebung jeweils gesetzten Rahmens führt nicht unbedingt zur Unzulässigkeit eines Vorhabens. Die Unzulässigkeit ist jedoch die Regel (vgl. Urteil vom 26. Mai 1978 a.a.O. S. 386).

Denn eine Überschreitung des von der Bebauung bisher eingehaltenen Rahmens zieht in der Regel die Gefahr nach sich, daß der gegebene Zustand (in negativer Richtung) in Bewegung und damit in Unordnung gebracht wird. Vorhaben, die den Rahmen überschreiten, sind regelmäßig - "sei es schon selbst oder sei es infolge der Vorbildwirkung - geeignet ..., [bodenrechtlich beachtliche] Spannungen zu begründen oder die vorhandenen Spannungen zu erhöhen" (Urteil vom 28. Mai 1978 a.a.O. S. 386). Ein Vorhaben, das sich so auswirkt, fügt sich seiner Umgebung nicht ein; es ist nach § 34 Abs. 1 BBauG 1976/1979 unzulässig.

So liegt es auch mit dem Vorhaben der Klägerin. Der für die Garage und den anschließenden Freisitz gewählte Standort überschreitet den vorgegebenen Rahmen, ohne daß dies durch irgendeine Besonderheit begründet wäre, in der sich das Grundstück der Klägerin von den anderen Grundstücken dieser Gegend unterscheidet. Würde der Klägerin dieser Standort zugebilligt werden, müßte dies aus der Sicht der anderen Grundstückseigentümer, zugleich aber auch aus der Sicht der Allgemeinheit als eine durch nichts gerechtfertigte Bevorzugung erscheinen. Angesichts dessen handelt es sich um einen nach § 34 Abs. 1 BBauG 1976/1979 unerlaubten Fall der Überschreitung des durch die umgebende Bebauung gesetzten Rahmens. Das entspricht der Würdigung des Berufungsgerichts. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts würde "das Vorhaben ... mit dem für seine Ausführung in Anspruch genommenen Standort in einen deutlichen Widerspruch" zur Umgebung "treten" (UA S. 9). Es würde, wie das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang in einem offenbar als gleichbedeutend verstandenen Sinne formuliert, die "Situation ... umgestaltet"; die Garage würde an dieser Stelle "als Fremdkörper erscheinen" (a.a.O.). Ein Vorhaben, das so zu beurteilen ist, war schon nach § 34 BBauG 1960 nicht zulässig; nach § 34 Abs. 1 BBauG 1976/1979 darf es erst recht nicht zugelassen werden (vgl. Urteil vom 28. Mai 1978 a.a.O. S. 379 und 381).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.