I.

Der Kläger war seit 1962 Präsident des Landesarbeitsamtes Nordrhein-Westfalen. Nach Erreichen der Altersgrenze ist er mit Ablauf des Monats Januar 1977 in den Ruhestand getreten. Seit 1971 nahm die Beklagte an verschiedenen Verlautbarungen des Klägers gegenüber der Presse über Maßnahmen und Gesetze der Bundesregierung auf dem Gebiet der Sozial- und Wirtschaftspolitik sowie Fragen der Arbeitsmarktpolitik Anstoß. In zwei Fällen forderte der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung den Präsidenten der Beklagten dazu auf, geeignete Schritte zu unternehmen, damit in Zukunft ähnliche Äußerungen des Klägers unterblieben. In einer Antrage eines Bundestagsabgeordneten wurde auch die Loyalität des Klägers als Beamter behandelt.

Die Beklagte forderte den Kläger mehrfach auf, in seinen öffentlichen Äußerungen Zurückhaltung zu üben und die Arbeit der Beklagten nicht durch unangebrachte und ungerechtfertigte Kritik zu erschweren. Nachdem der Kläger gegenüber dem Präsidenten der Beklagten unter anderem erklärt hatte, er werde auch künftig von der ihm zustehenden Meinungsfreiheit Gebrauch machen, und in einem Zeitungsinterview vom 7. Februar 1975 erneut kritisch zu Fragen des Arbeitsförderungsgesetzes und seiner Ausführung Stellung genommen hatte, forderte der Präsident der Beklagten den Kläger in einem Schreiben vom 17. Februar 1975 auf, "derartige unsachliche und unqualifizierte Erklärungen in der Öffentlichkeit künftig zu unterlassen und keine Äußerungen allgemeinpolitischer Natur, die nicht im Zusammenhang mit den Aufgaben der Bundesanstalt stehen, in der Öffentlichkeit abzugeben". Weiter heißt es in dem genannten Schreiben:

"Darüber hinaus halte ich es unter diesen Umständen zur Vermeidung weiterer unerfreulicher Auseinandersetzungen dieser Art für erforderlich, die bereits in meinen Schreiben vom 27. September 1972 und 29. November 1974 angekündigten beamtenrechtlichen Maßnahmen zu treffen. Ich weise Sie daher an, mir ab sofort alle Presseerklärungen, in denen Sie in amtlicher Eigenschaft zu gesetzlichen Regelungen und zur Sozial- und Wirtschaftspolitik der Bundesregierung sowie zu Entscheidungen der Bundesanstalt und ihrer Selbstverwaltungsorgane Stellung nehmen, vor ihrer Veröffentlichung schriftlich, ggf. fernschriftlich, zur Genehmigung vorzulegen. Insoweit ist es Ihnen also verwehrt, entsprechende Fragen von Journalisten unmittelbar zu beantworten; nicht betroffen von dieser Regelung sind Ihre Erklärungen, soweit sie keine Stellungnahme enthalten und lediglich die bestehende Rechts- und Sachlage ohne eigene Wertung wiedergeben. Ebenso unterliegen Ihre Presseerklärungen zur Lage auf dem Arbeitsmarkt nicht der Genehmigungspflicht.

Ich bedaure, daß Sie mich durch Ihre Haltung zu dieser Entscheidung und der damit verbundenen Erschwerung Ihrer Öffentlichkeitsarbeit veranlaßt haben. Eine Mitteilung an die Presse über diese Maßnahme untersage ich ausdrücklich und weise Sie auf die disziplinarrechtlichen Folgen der Mißachtung der erteilten Weisungen hin."

Der Kläger erhob gegen die Weisung rechtliche Bedenken und bat um einen rechtsmittelfähigen Bescheid. Die Beklagte teilte ihm durch Schreiben vom 6. April 1975 mit, ein rechtsmittelfähiger Bescheid könne nicht erteilt werden, da es sich bei der - bestätigten und aufrechterhaltenen - Maßnahme um eine innerdienstliche Anordnung handele, die auf dem Verwaltungsrechtsweg nicht angefochten werden könne. Den dagegen vom Kläger eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 14. Oktober 1975 als unzulässig zurück.

Der Kläger hat Klage erhoben, zunächst mit dem Antrag, den Bescheid der Beklagten vom 17. Februar 1975 sowie den Widerspruchsbescheid vom 14. Oktober 1975 aufzuheben. Die Parteien haben im Hinblick auf den Eintritt des Klägers in den Ruhestand den Rechtsstreit insoweit in der Hauptsache für erledigt erklärt, als das Schreiben vom 17. Februar 1975 dem Kläger die vorherige Genehmigung für Erklärungen gegenüber der Öffentlichkeit vorschreibt. Den aufrechterhaltenen Antrag, die Verfügung vom 17. Februar 1975 insoweit aufzuheben, als sie ihm eine Mitteilung an die Presse über die ihm auferlegte Genehmigungspflicht untersagt, hilfsweise, festzustellen, daß die genannte Verfügung insoweit rechtswidrig gewesen ist, weiter hilfsweise festzustellen, daß er berechtigt ist, über die Verfügung vom 17. Februar 1975 der Presse Mitteilung zu machen, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Gegenstand des Verfahrens sei allein noch die Frage, ob der Kläger nach seinem Eintritt in den Ruhestand Verschwiegenheit darüber zu wahren habe, daß ihm untersagt worden sei, der Presse mitzuteilen, er habe bestimmte Presseerklärungen vor ihrer Veröffentlichung der Beklagten zur Genehmigung vorlegen müssen.

Der Hauptantrag der Klage sei unzulässig. Die Anordnung der Beklagten, der Kläger habe über die Verfügung vom 17. Februar 1975 gegenüber der Presse Stillschweigen zu bewahren, sei - wie näher dargelegt wird - kein Verwaltungsakt, sondern eine unanfechtbare innerdienstliche Weisung, deren Rechtsgrundlage § 61 BBG sei und die nur das "Betriebsverhältnis" berühre. Auch der erste Hilfsantrag sei unzulässig. Eine Fortsetzungsfeststellungsklage setze ebenfalls einen Verwaltungsakt voraus, der sich zwischenzeitlich erledigt habe. - Der zweite Hilfsantrag, festzustellen, daß der Kläger berechtigt sei, von der Verfügung vom 17. Februar 1975 der Presse Mitteilung zu machen, sei als Gegenstand einer Feststellungsklage zulässig. Der geltend gemachte Anspruch entstamme einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Der Kläger wolle mit ihm die für einen Ruhestandsbeamten bestehenden Grenzen der Verschwiegenheitspflicht festgestellt wissen. Durch die Feststellungsklage werde auch nicht die auf Erteilung einer Genehmigung nach § 61 Abs. 2 BBG gerichtete Verpflichtungsklage unterlaufen. Denn die Erteilung einer Genehmigung komme nur für Vorgänge in Betracht, die unter die Verschwiegenheitspflicht fielen. Durch sie werde nicht die Frage geklärt, ob ein Ausnahmetatbestand nach § 61 Abs. 1 Satz 2 BBG vorliege. Dieser Antrag sei aber unbegründet. Die Voraussetzungen für eine Befreiung des Beamten von der Verschwiegenheitspflicht seien nicht erfüllt. Der Kläger wolle die Angelegenheit weder im dienstlichen Verkehr mitteilen noch sei die Tatsache, daß er am Ende seiner Amtszeit Presseerklärungen zur Genehmigung habe vorlegen müssen, offenkundig. Angesichts der früheren Stellung des Klägers und des Anlasses, der dazu geführt habe, daß dem Kläger untersagt worden sei, der Presse von der Vorlagepflicht Mitteilung zu machen, handele es sich nicht um eine Angelegenheit, die keiner Geheimhaltung bedürfe. Eine Aussagegenehmigung (§ 61 Abs. 2 BBG) sei dem Kläger nicht erteilt worden. Er habe auch keinen dahin gehenden Antrag vor Klageerhebung gestellt. Eine auf Erteilung einer Aussagegenehmigung gerichtete Verpflichtungsklage müßte deshalb als unzulässig abgewiesen werden.

Der Kläger hat gegen dieses Urteil die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Klägers bleibt ohne Erfolg.

Der in der Revisionsinstanz gestellte Feststellungsantrag, der seit dem Ausscheiden des Klägers aus dem aktiven Dienst und der teilweisen Erledigung des Rechtsstreits dem noch aufrechterhaltenen Rechtsschutzbegehren des Klägers voll entspricht, ist zulässig. Der Umfang der für den Kläger geltenden Pflicht zur Verschwiegenheit ist ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Der Kläger hat an der begehrten Feststellung auch nach seinem Eintritt in den Ruhestand ein berechtigtes Interesse. Grundsätzlich hat er gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Januar 1977 (BGBl. I S. 1) - BBG - über die ihm bei seiner amtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Angelegenheiten auch nach Beendigung des Beamtenverhältnisses Verschwiegenheit zu bewahren. Macht er über die Verfügung der Beklagten vom 17. Februar 1975 der Presse Mitteilung, so könnte ihm dies als Dienstvergehen vorgehalten werden (§ 77 Abs. 2 Nr. 3 BBG), sofern die Verschwiegenheitspflicht insoweit (noch) gilt. Der Zulässigkeit des Feststellungsantrages steht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO (Subsidiarität der Feststellungsklage) nicht entgegen (vgl. BVerwGE 36, 179 [181 f.]; vgl. auch BVerwGE 40, 323 [327 f.]; 51, 69 [75]). Es kann deshalb offenbleiben, ob das in der Anordnung vom 17. Februar 1975 ausgesprochene Schweigegebot als (anfechtbarer) Verwaltungsakt qualifiziert werden könnte.

Der Antrag ist aber unbegründet. Der Kläger ist nicht berechtigt, über die Verfügung der Beklagten vom 17. Februar 1975 der Presse Mitteilung zu machen. Die Weisung, ab sofort alle in amtlicher Eigenschaft abzugebenden Presseerklärungen zu bestimmten Themen vor ihrer Veröffentlichung zur Genehmigung vorzulegen, ist dem Kläger bei seiner amtlichen Tätigkeit bekanntgeworden. § 61 Abs. 1 Satz 1 BBG läßt jeden Zusammenhang mit dem dienstlichen Bereich genügen. Die Vorschrift umfaßt auch Einzelanordnungen des Dienstherrn an den Beamten (vgl. Fürst, GKöD I, Teil 1, K § 61 Rz. 4; Plog-Wiedow-Beck, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, § 61 Rz. 2). Darauf, ob die Anordnung gegenüber dem Beamten rechtmäßig ist, kommt es für dessen Pflicht zur Amtsverschwiegenheit im Grundsatz nicht an. Der Beamte ist nicht berechtigt, über rechtswidrige Anordnungen seines Dienstherrn bzw. über solche, die er - sei es selbst mit guten Gründen - für rechtswidrig hält, ohne weiteres die Öffentlichkeit zu unterrichten (vgl. BVerfGE 28, 191 [202 ff.] [BVerfG 28.04.1970 - 1 BvR 690/65] sowie § 61 Abs. 4 BBG). Der Präsident der Beklagten war im übrigen grundsätzlich befugt, dem Kläger als dem Präsidenten eines nachgeordneten Landesarbeitsamtes Anweisungen zu erteilen, wie dieser Verwaltungsgeschäfte zu erledigen hatte; in diesen Rahmen fällt auch die Regelung der Öffentlichkeitsarbeit durch Abgabe von amtlichen Presseerklärungen (vgl. § 63 BBG sowie § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 189 Abs. 1 und 2, §§ 209, 210 des Arbeitsförderungsgesetzes vom 25. Juni 1969, BGBl. I S. 582).

Die Voraussetzungen für eine Ausnahme gemäß § 61 Abs. 1 Satz 2 BBG sind nicht erfüllt. Insbesondere ist die Tatsache, daß dem Kläger als Präsidenten eines Landesarbeitsamtes aufgegeben war, Presseerklärungen in amtlicher Eigenschaft zu bestimmten Themen vorab dem Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit zur Genehmigung vorzulegen, nicht so unbedeutend, daß sie unter keinem Gesichtspunkt aus irgendeinem Grund jetzt oder später Bedeutung gewinnen kann (vgl. OVG Münster, OVGE 16, 56 = DÖD 1961, 35). Dem steht nicht entgegen, daß der Kläger sich bereits seit dem 1. Februar 1977 im Ruhestand befindet. Die Pflicht des Beamten zur Amtsverschwiegenheit erstreckt sich gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 BBG grundsätzlich auch auf die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses. Dies schließt nicht aus, daß im Einzelfall die Bedeutung einer Angelegenheit sich im Laufe der Zeit zunehmend verringert, so daß die Geheimhaltungsbedürftigkeit schließlich entfallen kann (vgl. Battis, Bundesbeamtengesetz [1980], § 61 Anm. 2). Eine solche Fallgestaltung ist indes nach den für das Revisionsverfahren bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hier nicht gegeben. Seit der Anordnung der Beklagten ist jedenfalls noch nicht soviel Zeit vergangen, daß jegliches Interesse der Öffentlichkeit an diesem Vorgang und seinen Hintergründen als ausgeschlossen anzusehen wäre. Die Beklagte hat weiterhin vernünftigen Anlaß zu der Annahme, daß ihre - an sich erledigte - Maßnahme und die Vorgänge, die zu ihr geführt haben, im Falle ihrer Bekanntgabe durch den Kläger öffentlich, insbesondere in der Presse, erörtert und dadurch den vom Grundsatz der Amtsverschwiegenheit geschützten Interessen an der Aufrechterhaltung einer geordneten öffentlichen Verwaltung Nachteile zugefügt werden könnten. Es kann deshalb offenbleiben, ob in Fällen des Wegfalls der Geheimhaltungsbedürftigkeit die Verschwiegenheitspflicht ohne weiteres erlischt oder ob einer solchen Entwicklung im Rahmen der Erteilung einer Genehmigung gemäß § 61 Abs. 2 BBG auf Antrag des Beamten Rechnung zu tragen ist.

Die Klage kann ferner auch unter Berücksichtigung des § 61 Abs. 2 BBG keinen Erfolg haben. Die dem Beamten obliegende Pflicht zur Amtsverschwiegenheit kann allerdings über den Bereich seiner amtlichen Tätigkeit, in dem der Beamte ausschließlich als Amtswalter (Organ) einer juristischen Person des öffentlichen Rechts und nicht als Träger eigener Rechte tätig ist, hinausgreifen und sich auf die individuelle Rechtssphäre des Beamten auswirken, in der er den Dienstherrn als Träger eigener Rechte gegenübertritt und die als Bereich persönlicher Freiheit insbesondere durch die Grundrechte gegen staatliche Eingriffe gesichert wird. Insoweit bedarf es nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Rahmen des § 61 Abs. 2 BBG der Abwägung zwischen dem Interesse an der Geheimhaltung und einem Interesse des Beamten an der Offenlegung und Verwertung von Tatsachen, die ihm bei seiner amtlichen Tätigkeit bekanntgeworden sind (vgl. BVerwGE 37, 265 [268 ff.]; vgl. auch Fürst, GKöD I, Teil 1, K § 61 Rz. 8). Dieses Interesse des Beamten kann sich unter anderem aus seinem Grundrecht der Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 GG herleiten; es kann sich je nach den konkreten Umständen des Einzelfalles auch aus seinem durch Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen Persönlichkeitsrecht ergeben. Die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit hat indes gleichfalls verfassungsrechtlichen Rang. Sie gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG (BVerwGE 37, 265 [268 f.];Urteil vom 24. Juni 1982 - BVerwG 2 C 91.81 - [zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmt]). Im Interesse einer rechtsstaatlich einwandfreien, zuverlässigen und unparteiischen Arbeit der öffentlichen Verwaltung ist über dienstliche Vorgänge von Seiten der Behördenbediensteten nach außen grundsätzlich Stillschweigen zu bewahren (vgl. BVerfGE 28, 191 [BVerfG 28.04.1970 - 1 BvR 690/65] [198 f.]). Mit diesem Gewicht gehört § 61 Abs. 1 BBG zu den allgemeinen Gesetzen, die der Meinungsfreiheit des Beamten gemäß Art. 5 Abs. 2 GG Schranken setzen. - Hiervon ausgehend steht dem Kläger kein überwiegendes Interesse an einer Ausnahme von dem - im Schreiben vom 17. Februar 1975 besonders ausgesprochenen - Verschwiegenheitsgebot zur Seite. Abzustellen ist dabei auf die nach dem Eintritt des Klägers in den Ruhestand bestehende Sach- und Rechtslage. Der Kläger hat keine dienstlichen Aufgaben mehr zu erfüllen. Presseerklärungen in seiner (amtlichen) Eigenschaft als Präsident des Landesarbeitsamtes, für die der Genehmigungsvorbehalt allein galt, hat er nicht mehr abzugeben. Er kann deshalb auch nicht mehr in die Lage kommen, infolge der Weisung im Schreiben vom 17. Februar 1975 unvollständige bzw. nicht seiner persönlichen Meinung entsprechende amtliche Presseerklärungen abgeben zu müssen, ohne die Gründe hierfür offenbaren zu dürfen. Der von ihm befürchtete Zwang zur Irreführung der Öffentlichkeit durch solche - seiner Ansicht nach ihm insbesondere wegen seiner herausgehobenen Stellung als Präsident einer bedeutenden Behörde auch persönlich zugerechnete - Erklärungen, der ihn in seiner persönlichen Würde und Ehre kränken könnte, kann nicht mehr eintreten. Ein schützenswertes aktuelles Interesse an der Feststellung, daß er aus den dargestellten Gründen in der Vergangenheit über den Genehmigungsvorbehalt für amtliche Presseerklärungen hätte reden dürfen, hat der Kläger nicht geltend gemacht; es ist auch nicht ersichtlich. Das hier allein in Betracht kommende und vom Kläger geltend gemachte Bedürfnis, nunmehr nach seinem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst den ihm seinerzeit für seine amtliche Öffentlichkeitsarbeit auferlegten Genehmigungsvorbehalt gegenüber der Presse zu offenbaren, wiegt das fortbestehende Interesse der Beklagten an der Geheimhaltung des Genehmigungsvorbehalts einschließlich der Vorgänge, die zu ihm geführt haben, nicht auf; Ein Recht des Klägers, von sich aus ohne gegebenen Anlaß die Öffentlichkeit über die in der Vergangenheit liegenden abgeschlossenen Vorgänge zu informieren, kommt gegenüber dem Verfassungsrang genießenden Gebot der Amtsverschwiegenheit nicht in Betracht. Darüber hinaus ist ihm die Wahrung der Amtsverschwiegenheit aber auch dann zuzumuten, wenn er nach den Gründen für das Unterlassen von Presseerklärungen gegen Ende seiner Amtszeit gefragt werden sollte. Denn eine bloße Bekanntgabe der Genehmigungspflicht für Presseerklärungen als solcher ohne ins einzelne gehende Schilderung der Vorgänge, die zu dieser Maßnahme der Beklagten geführt haben, würde die naheliegende Gefahr von Mißdeutungen des Vorganges begründen. Dies könnte die Arbeit der Beklagten erheblich beeinträchtigen. Gegenüber der eher ferne liegenden Möglichkeit, daß der Kläger in seiner jetzigen Rechtsstellung durch die Pflicht zur Verschwiegenheit über den Genehmigungsvorbehalt in seinem Persönlichkeitsrecht beeinträchtigt werden könnte, hat die Beklagte ein überwiegendes Interesse daran, daß auch die dem Schreiben vom 17. Februar 1975 vorangegangenen internen Auseinandersetzungen und Meinungsverschiedenheiten nicht zum Gegenstand öffentlicher Erörterungen werden.

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.