Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.06.1987, Az.: BVerwG 8 C 6.85

I.

Der beklagte Oberstadtdirekror verlangt vom Kläger Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 des Wohnungsbindungsgesetzes (WoBindG); er hat diese Leistungen unter maßgebender Heranziehung der Verwaltungsvorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen zum Wohnungsbindungsgesetz (VV-WoBindG; Runderlaß des Ministers für Landes- und Stadtentwicklung vom 1. Juli 1980; MBl.NW 1980, 1870) festgesetzt. Das Oberverwaltungsgericht hat der dagegen gerichteten Anfechtungsklage im wesentlichen unter Beanstandung der Verhaltungsvorschriften stattgegeben. Dagegen wendet sich die Revision des Beklagten.

Der Kläger ist seit dem 15. August 1978 Eigentümer einer 1961 bezugsfertig gewordenen, seinerzeit durch ein Bergarbeiterwohnungsbaudarlehen öffentlich geförderten Wohnung in Essen.

Die öffentlichen Mittel wurden von der Rechtsvorgängerin des Klägers im April 1978 vorzeitig freiwillig zurückgezahlt. Der Kläger und seine Ehefrau benutzten die Wohnung seit dem 1. Mai 1979, ohne im Besitz einer Selbstbenutzungsgenehmigung zu sein; das Gesamteinkommen der Eheleute überschritt die für die Genehmigungserteilung geltende Einkommensgrenze. Während der Anhängigkeit des Revisionsverfahrens wurde der Kläger durch Bescheid vom 5. Dezember 1985 mit Wirkung zum 1. Dezember 1985 gemäß § 7 WoBindG von den Belegungsbindungen freigestellt.

Der Beklagte setzte durch Bescheid vom 30. Oktober 1980, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 26. Februar 1981, gegen den Kläger Geldleistungen in Höhe von 2,50 DM je Quadratmeter Wohnfläche, d.h. von 174,45 DM, monatlich für die Zeit vom 1. September 1979 an fest. Das Verwaltungsgericht hat diesen Bescheid für die Zeit bis zum 30. Juni 1980 aufgehoben; insoweit ist das erstinstanzliche Urteil rechtskräftig geworden. Gegenstand des Revisionsverfahrens ist der Bescheid vom 30. Oktober 1980 - mit Rücksicht einerseits auf das erstinstanzliche Urteil und andererseits auf den Freistellungsbescheid vom 5. Dezember 1985 - für die Zeit vom 1. Juli 1980 bis zum 30. November 1985.

Die Begründung des Widerspruchsbescheides vom 26. Februar 1981 lautet in ihrem hier in erster Linie interessierenden, insoweit überwiegend mit den Verwaltungsvorschriften vom 1. Juli 1980 wörtlich übereinstimmenden Teil wie folgt:

"Die Geldleistungen sollen den Schaden der öffentlichen Hand ausgleichen, der ihr durch einen Verstoß, insbesondere eine bestimmungswidrige Nutzung einer Sozialwohnung, entsteht. Der Schaden besteht in dem Aufwand an öffentlichen Mitteln, die zur Förderung einer neuen Sozialwohnung erforderlich sind, die anstelle der bestimmungswidrig verwendeten Wohnung der wohnberechtigten Bevölkerung zur Verfügung gestellt wird. Im Einzelfall ist er unterschiedlich je nach dem Wohnwert der bestimmungswidrig verwendeten Wohnung und der Höhe der hierfür eingesetzten Mittel. ...

Aufgrund dieser Erwägungen sind nach Nr. 25.122 der ... VV-WoBindG ... in der z.Z. geltenden Fassung Geldleistungen in Höhe von DM 3,00 DM/qm Wohnfläche monatlich festzusetzen, wenn der Verfügungsberechtigte eine Wohnung ... ohne Genehmigung selbst benutzt hat. Das ist hier der Fall.

Dieser Betrag ist nach Nr. 25.13 Buchst. c) VV-WoBindG bei Wohnungen aus den Förderungsjähren 1948 bis 1959 um DM 0,30 zu verringern.

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Oberstadtdirektor ... hat demnach zu Recht Geldleistungen in Höhe von DM 2, 50/qm Wohnfläche monatlich ... festgesetzt.

Gründe, aus denen die Erhebung der Geldleistungen ... eine besondere Härte im Sinne des § 25 Abs. 3 WoBindG bedeuten würde oder eine Reduzierung der Geldleistungen rechtfertigen würde, sind nicht zu erkennen. Derartige Gründe sind auch nicht vorgetragen worden."

Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 11. Mai 1982 die im angefochtenen Bescheid enthaltene Festsetzung lediglich für die Zeit bis zum 30. Juni 1980 und nur deshalb mißbilligt, weil sich der Bescheid in der Ermessensausübung auch insoweit auf die Verwaltungsvorschriften vom 1. Juli 1980 stützt, diese jedoch erst mit ihrem Erlaß in Kraft getreten sind.

Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Klägers durch Urteil vom 25. Oktober 1984 den angefochtenen Bescheid auch im übrigen aufgehoben. Es hat in den Gründen dieser Entscheidung erwogen, letztlich aber offengelassen, ob die Heranziehung zu Geldleistungen bereits daran scheitert, daß die Wohnung des Klägers in der fraglichen Zeit nicht mehr "öffentlich gefördert" war. Das könne auf sich beruhen; der angefochtene Bescheid müsse ohnedies aufgehoben werden. Richtig sei allerdings, daß der Kläger schuldhaft gegen § 6 Abs. 1 Satz 1 WoBindG verstoßen habe. Richtig sei ferner, daß der Beklagte von einer Heranziehung zu Geldleistungen nicht deshalb habe absehen müssen, weil der Kläger die Wohnung - wenngleich ohne Genehmigung, so doch - sachlich zu Recht bewohnt habe. Das treffe nämlich nicht zu. Die §§ 5 Abs. 1 und 6 Abs. 2 WoBindG griffen nicht ein, weil das Einkommen des Klägers die dort festgelegten Grenzen überschreite, und nach § 4 Abs. 1 des Bergarbeiterwohnungsbaugesetzes sei der Kläger nicht wohnberechtigt, weil er als Bergarbeiter bei der ... nicht wegen der angeordneten Schließung der Zeche, sondern schon zuvor freiwillig ausgeschieden ei. Der angefochtene Bescheid erweise sich indes gleichwohl als rechtswidrig. Der Beklagte könne vom Kläger zwar nach § 25 WoBindG Geldleistungen verlangen, habe dies jedoch mit dem angefochtenen Bescheid nicht ermessensfehlerfrei getan, vielmehr bei der Bemessung der Leistung sein Ermessen im Widerspruch zum Zweck der Ermächtigung ausgeübt. Die im Widerspruchsbescheid nahezu wörtlich wiederholten Regelungen in den Verwaltungsvorschriften gingen zwar zutreffend davon aus, daß die Geldleistungen dem Schadensausgleich dienten; unzutreffend sei jedoch die dortige Annahme, daß der auszugleichende Schaden aus dem Aufwand bestehe, den die Förderung einer neuen Sozialwohnung erfordere. Diese Annahme lasse sich weder mit der in § 25 Abs. 4 WoBindG angeordneten Verwendungsbindung begründen noch auf andere Weise rechtfertigen. Die bestimmungswidrige Nutzung einer Sozialwohnung habe keineswegs notwendig zur Folge, daß eine entsprechende neue Sozialwohnung geschaffen werden müsse. Ob das der Fall sei, hänge vielmehr, wie der Gesetzgeber mit der Neufassung des § 16 Abs. 4 WoBindG anerkannt habe, von der jeweiligen Situation auf dem Wohnungsmarkt insgesamt ab. Je mehr sich der allgemeine Wohnungsmarkt entspanne und sich infolgedessen das Mietniveau bei öffentlich geförderten und bei frei finanzierten Wohnungen einander angleiche, um so weniger sei der Bau weiterer Sozialwohnungen veranlaßt. Der im Zusammenhang mit § 25 WoBindG auszugleichende Schaden bestehe in Wahrheit nur in der Fehlsubventionierung als solcher, nicht im Entstehen eines neuen Subventionsbedarfs. Berücksichtigt werden müsse zudem, daß die Fehlbelegung von Sozialwohnungen in der Regel den allgemeinen Wohnungsmarkt entlaste und somit auch eine gewisse positive Wirkung habe. Dem hätten die Verwaltungsvorschriften Rechnung tragen müssen. Es bedürfe überhaupt einer stärkeren Berücksichtigung der jeweiligen Sachlage, als dies in den Verwaltungsvorschriften vorgesehen sei. Darüber habe man in der Zeit vor dem Erlaß der Verwaltungsvorschriften von 1980 vielleicht hinwegsehen können, weil die damals maßgebenden Nutzungsrichtlinien von 1974 einen Regelsatz von 1,50 bis 2,- DM je Quadratmeter Wohnfläche monatlich vorgesehen hatten und dies in der Praxis mit 1,50 DM, also mit 25 % des gesetzlich festgelegten Höchstsatzes, gehandhabt worden sei. Die Verwaltungsvorschriften von 1980 legten dagegen einen Regelsatz von 3,- DM fest. Werde derart weitergehend ausgeschöpft, was das Gesetz gestatte, genüge es überdies nicht dem Begründungserfordernis, wenn, wie im vorliegenden Fall geschehen, als Ermessensausübung lediglich wiederholt werde, was die Verwaltungsvorschriften anordneten. Anders sei es allenfalls, wenn die Verwaltungsvorschriften ihrerseits hinreichend differenzierten oder sich einer abschließenden Festlegung der maßgebenden Kriterien enthielten. Weder das eine noch das andere treffe hier zu. Da es um einen Ausgleich für eine Fehlsubventionierung gehe, müsse eine Rolle spielen, was die öffentliche Hand für die Subventionierung aufgewendet habe. Außerdem müsse der Wert der bestimmungswidrig genutzten Wohnung angemessen in Rechnung gestellt werden. Dafür reiche nicht aus, einzig die Entstehungszeit der Wohnung sowie das Vorhandensein oder Fehlen von Kachelöfen und Bädern zu berücksichtigen. Nicht vernachlässigt werden dürfe vor allem aber die Lage auf dem jeweiligen örtlichen Wohnungsmarkt, die sich namentlich in dem Verhältnis zwischen der Kostenmiete der überwiegenden Zahl der öffentlich geförderten Mietwohnungen einerseits und den ortsüblichen Mieten vergleichbarer, nicht preisgebundener Mietwohnungen anderseits ausdrücke.

Die Aufhebung des angefochtenen Bescheids rechtfertige sich aber nicht nur, weil er ausschlaggebend auf Verwaltungsvorschriften gestützt sei, die den Gesetzeszweck verletzten, sondern ferner deshalb, weil dies für den gegebenen Fall zu einem bedenklichen Ergebnis geführt habe: Nach den Angaben des Vertreters des öffentlichen Interesses habe sich nach dem Stand vom Januar 1982 die Differenz zwischen der Kostenmiete von mehr als 76 % der öffentlich geförderten Wohnungen und der Miete für vergleichbare nicht geförderte Wohnungen nur auf 1,50 DM je Quadratmeter Wohnfläche monatlich belaufen. Das lasse es als immerhin problematisch erscheinen, in einem Fall, wie dem vorliegenden, der keinen Anlaß bietet, den durch einen Gesetzesverstoß verursachten Schaden besonders hoch zu veranschlagen, Geldleistungen nach einem Satz von 2,50 DM/qm Wohnfläche monatlich zu erheben. Der Mietwert der Wohnung des Klägers sei mit 6,50 DM je Quadratmeter Wohnfläche monatlich zu veranschlagen und damit nicht sonderlich hoch; auch das spreche gegen die Angemessenheit des vom Beklagten geforderten Betrages. Ferner sei unbillig, dem Kläger nicht zugute zu halten, daß er auf eigene Kosten die Kohleöfen beseitigt und durch eine moderne Nachtspeicherheizung ersetzt habe. Schließlich habe auch nicht daran vorbeigesehen werden dürfen, daß der Kläger zwar nicht die Voraussetzungen einer Wohnberechtigung nach dem Bergarbeiterwohnungsbaugesetz erfülle, jedoch dem durch dieses Gesetz begünstigten Persorsenkreis so nahe stehe, daß es nicht als ein besonders gewichtiger Nachteil für die öffentliche Hand gewertet werden könne, wenn er in der von ihm erworbenen Wohnung selbst wohne, anstatt sie an einen Wohnberechtigten zu vermieten.

Gegen diese Entscheidung wendet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der dieser unter Rüge einer Verletzung materiellen Bundesrechts beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das erstinstarzliche Urteil zurückzuweisen.

Er verteidigt gegen das Berufungsgericht die Auffassung, daß die in § 25 Abs. 4 WoBindG angeordnete Zweckbindung des Geldleistungsaufkommens gleichzeitig verbindlich über den Schadensbegriff aussage.

Er unterstützt ebenfalls den Standpunkt des Beklagten und vertieft dessen Einwände gegen das angefochtene Urteil durch zusätzliche Rechtsausführungen.

II.

Die Revision bleibt erfolglos; das angefochtene Urteil entspricht der sich aus dem Bundesrecht ergebenden Rechtslage (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Das Berufungsgericht hat die dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegende Ermessensausübung des Beklagten beanstandet und diese Beanstandung (kumulativ) auf mehrere Erwägungen gestützt. Das erweist sich als teilweise (so) nicht haltbar. Darauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an. Das Berufungsgericht hat den angefochtenen Bescheid - in seinem hier allein interessierenden, Gegenstand des Revisionsverfahrens gewordenen Teil - zu Recht mit der Begründung aufgehoben, daß er auf einer nicht tragfähigen Ermessensausübung deshalb beruhe, weil der Beklagte von seinem "Ermessen in einer dem Zweck der (gesetzlichen) Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht" hat (§ 114 VwGO).

Der angefochtene Bescheid setzt eine Geldleistung nach § 25 Abs. 1 WoBindG fest. Eine solche Festsetzung "steht sowohl in Richtung auf das 'Ob' als auch auf die Höhe im Ermessen der Behörde" (Urteil vom 27. Mai 1981 - BVerwG 8 C 51.79 - Buchholz 454.32 § 25 WoBindG Nr. 3 S. 1 <9>). Der "Zweck" dieser Ermächtigung (§§ 40 VwVfG, 114 VwGO) ergibt sich, was die "Höhe" der geforderten Leistung, also die Leistungsbemessung anlangt, wesentlich aus der Funktion, die das Gesetz den in § 25 WoBindG vorgesehenen Geldleistungen zumißt, und diese Funktion richtet sich - wie im Anschluß an die Rechtsprechung des erkennenden Senats das Berufungsgericht und die Verfahrensbeteiligten übereinstimmend annehmen, und wie es auch Nr. 25.11 Satz 1 VV-WoBindG besagt - auf "Schadensausgleich" (s. Urteile vom 21. März 1979 - BVerwG 8 C 69.78 - Buchholz 454.32 § 25 WoBindG Nr. 1 S. 1 <3, 5 und 6>, vom 27. Mai 1981, a.a.O. S. 6, 8 f. und 12 ff. sowie vom 18. September 1981 - BVerwG 8 C 72.80 - BVerwGE 64, 105 <107 und 111>). Das heißt: Bei der in § 25 Abs. 1 WoBindG vorgesehenen Abgabe handelt es sich um Schadensersatz sozusagen im abgabenrechtlichen Gewand oder, anders ausgedrückt, um eine an die Stelle des gewissermaßen individuellen Schadensersatzes tretende, im Vergleich zu ihm in der Bemessung vereinfachte Abgabe. Darin liegt zugleich der Ansatz für das die Leistungsbemessung leitende Gebot der Verhältnismäßigkeit (s. Urteile vom 21. März 1979, a.a.O. S. 5 und vom 27. Mai 1981, a.a.O. S. 8 f. und 12): Die an die Stelle des Schadensersatzes tretende Abgabe muß so bemessen werden, daß sie als System dem Schaden korrespondiert; der größere Schaden muß grundsätzlich, d.h. unter Berücksichtigung der in Kauf zu nehmenden Vergröberung, die höhere Abgabe nach sich ziehen. Von dort her gewinnen die Meinungsverschiedenheiten der Verfahrensbeteiligten über "den Schadensbegriff" ihre Bedeutung: Ohne die Festlegung dieses Begriffes kann voraussetzungsgemäß nicht geprüft und entschieden werden, ob Leistungsbemessungen dem Gebot der Verhältnismäßigkeit entsprechen oder nicht.

Der Beklagte ist - darin vom Oberbundesanwalt und vom Vertreter des öffentlichen Interesses des Landes Nordrhein-Westfalen unterstützt - der Ansicht, daß der für die Leistungsbemessung maßgebende Schaden "in dem Aufwand an öffentlichen Mitteln" bestehe, "die zur Förderung einer neuen Sozialwohnung erforderlich sind, die anstelle der bestimmungswidrig verwendeten Wohnung der wohnberechtigten Bevölkerung zur Verfügung gestellt wird" (Nr. 25.11 Satz 2 VV-WoBindG). Der Kläger und das Berufungsgericht vertreten demgegenüber die Auffassung, daß lediglich die Fehlsubventionierung als solche den Schaden bilde. Der erkennende Senat pflichtet in dieser (Ausgangs-)Frage dem Beklagten bei; die abweichende Meinung des Berufungsgerichts geht fehl.

Die Heranziehung zu Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG reagiert auf schuldhafte Verstöße gegen Pflichten, die sich aus dem Förderungsverhältnis (§§ 42 ff. II. WoBauG) ergeben. Die Abgabe tritt an die Stelle eines Schadensersatzes, der seinerseits auf das positive, also das Erfüllungs-Interesse ginge (§§ 280, 249 ff. BGB in Verbindung mit § 62 Satz 2 VwVfG bzw. in Verbindung mit dem sich aus dieser Vorschrift ergebenden Rechtsgedanken). Als Schadensersatz geschuldet wäre der Geldbetrag, der erforderlich ist, um den Zustand herzustellen, "der bestehen würde, wenn der zum Ersatze verpflichtende Umstand nicht eingetreten wäre" (§ 249 Satz 1 in Verbindung mit den §§ 251 Abs. 1 und 249 Satz 2 BGB). Das bedeutet: Durch den Bindungsverstoß wird dem Wohnungsmarkt (vorübergehend) eine Sozialwohnung entzogen; ausgeglichen werden kann dies nur dadurch, daß dem Wohnungsmarkt eine gleichwertige Ersatzwohnung zur Verfügung gestellt wird. Da sich der Staat Sozialwohnungen grundsätzlich nicht anders zu "beschaffen" vermag als dadurch, daß er ihre Errichtung nach Maßgabe der §§ 25 ff. II. WoBauG fördert, besteht der ihm entstehende Schaden in der Tat in diesem Neusubventionierungsbedarf. Was das Berufungsgericht dagegen einwendet, erweist sich als unzutreffend. Die von ihm vertretene Ansicht, daß der auszugleichende Schaden "nur ... in der Zweckverfehlung ... bewilligter Wohnungsbausubventionen" liege (UA S. 17), läuft darauf hinaus, lediglich das sogen, negative Interesse für ausgleichsbedürftig zu halten. Dafür fehlt die Rechtfertigung. Den Schadensbegriff darauf festzulegen, widerspricht der Interessenlage. Weder ist derjenige, der Pflichten aus dem Förderungsverhältnis verletzt, in einer Situation, die - wie etwa bei der Irrtumsanfechtung (s. § 122 Abs. 1 BGB) - veranlassen könnte, ihm nicht mehr als einen Vertrauensausgleich zuzumuten, noch - und erst recht nicht - ist die Situation des subventionierenden Staates so beschaffen, daß es angezeigt wäre, ihn für den Fall des Verstoßes nur so zu stellen, als wäre es zu diesem Subventionsfall nicht gekommen. Ebensowenig überzeugt, wenn das Berufungsgericht seine abweichende Ansicht mit einem Hinweis auf § 16 Abs. 4 WoBindG (darauf also, daß der Gesetzgeber dort Sozialwohnungen mangels Bedarfs von der Bindung freistellt) zu verteidigen sucht und ferner geltend macht, die Ausrichtung des Schadensbegriffs am Neusubventionierungsbedarf könne deshalb nicht richtig sein, weil dann für Verstöße gegen "alte" Bindungen Geldleistungen nicht mehr verlangt werden dürften, sobald die Förderung von Sozialwohnungen mangels Bedarfs eingestellt worden sei. Weder das eine noch das andere gibt etwas zur Widerlegung der Maßgeblichkeit des positiven Interesses her: Der Förderungsbedarf ist schadensersatzrechtlich nicht mehr als der Schlüssel, das Erfüllungsinteresse zu quantifizieren; der Anspruch auf Schadensersatz schließt jedoch nicht aus sich die Pflicht ein, den Geldersatz tatsächlich für eine Ersatzbeschaffung zu verwenden. Angesichts dessen ist für das Vorliegen eines Nichterfüllungsschadens and folgeweise daher auch für die Rechtfertigung der Heranziehung zu einer an die Stelle des Schadensersatzes tretenden Abgabe rechtfertigungsunerheblich, ob tatsächlich noch ein Bedarf der Förderung von Sozialwohnungen besteht. Unmittelbar daran ändert auch § 25 Abs. 4 WoBindG nichts. Die aufkommenden Mittel zugunsten einer Förderung weiterer Sozialwohnungen zu binden, mag sich als sachgerecht aufdrängen, und wenn der Gesetzgeber dem nachgeben wollte, war es, wie das Berufungsgericht zutreffend darlegt, aus haushaltsrechtlichen Gründen unerläßlich, eine Festlegung nach Art des § 25 Abs. 4 WoBindG vorzunehmen. Mit dem maßgebenden Schadensbegriff als solchem hat das nichts zu tun.

Die daraus ableitbare Anforderung, daß Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG dem jeweils verletzten Erfüllungsinteresse im Sinne der Verhäitnismäßigkeit angepaßt sein müssen, hat zur Folge, daß bei der Leistungsbemessung alles das zu berücksichtigen ist, was den auszugleichenden (so definierten) Schaden beeinflußt; eine Leistungsbemessung, die diese "Schadensdaten" nicht umsetzt, widerspricht § 25 Abs. 1 WoBindG.

Für den Umfang des durch die bestimmungswidrige Verwendung einer Sozialwohnung entstehenden Schadens ist in erster Linie deren "Wohnwert" wesentlich. Wird - wie es hier geschehen und wünschenswert, wenn nicht gar geboten ist - die Leistungsbemessung durch Verwaltungsvorschriften gelenkt, begegnet keinen Bedenken, den jeweiligen Wohnwert vereinfachend auf der Grundlage der Wohnungsgröße zu ermitteln; die dabei zugrunde gelegte Annahme, daß der angerichtete Schaden der Größe der bindungswidrig verwendeten Wohnung korrespondiere, leuchtet ein. Ebensowenig unterliegt freilich einem Zweifel, daß dem "Wohnwert" allein durch die Berücksichtigung der Wohnungsgröße nicht hinreichend Rechnung getragen wird. Die Frage kann nur sein, welcher hinzutretenden Modifikationen es bedarf. Die Verwaltungsvorschriften vom 1. Juli 1980 sehen eine zusätzliche Differenzierung (nur) nach der "Ausstattung" und der "Bauzeit" vor, und zwar bei der Ausstattung derart, daß das Vorhandensein ausschließlich einer Ofenheizung sowie das Fehlen eines Bades einen Abschlag nach sich ziehen, und bei der Bauzeit derart, daß eine (zeitliche) Dreiteilung erfolgt und auch dies zu Ab- bzw. Zuschlägen führt. Der Beklagte hält das als Differenzierung für ausreichend. Dem ist - entgegen der vom Berufungsgericht geübten Kritik - beizupflichten. Dem Berufungsgericht mag zugegeben werden, daß es weitere Gesichtspunkte sinnvoller und sich wohl auch anbietender Differenzierung gibt; ebenso ist gewiß, daß einer weitergehenden Differenzierung Rechtsgründe nicht entgegenstünden. Daraus läßt sich jedoch nicht die Erforderlichkeit einer weitergehenden Differenzierung herleiten. Wird an die Stelle einer Inanspruchnahme auf "individuellen" Schadensersatz die Erhebung einer Abgabe gesetzt, so zielt das nicht zuletzt auf eine Vereinfachung der Heranziehung. Das schließt notwendig eine Bemessung anhand vergröbernder Daten ein. Würde mehr verlangt, als daß der individuelle Schadensersatz und die anstatt seiner erhobene Abgabe im Grundsätzlichen in ein System der Verhältnismäßigkeit gebracht werden, verlöre die Entscheidung für eine Abgabenlösung ihren Sinn. Vor diesem Hintergrund hält der erkennende Senat die in den Verwaltungsvorschriften vom 1. Juli 1980 vorgenommene Differenzierung für genügend.

Bedenken begegnet allerdings, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, daß der Beklagte dem Kläger den in Nr. 25.13 Buchst. a VV-WoBindG vorgesehenen Abschlag von 0,50 DM je Quadratmeter monatlich nicht gutgebracht hat. Die Wohnung des Klägers ist als Wohnung mit Kohleöfen gefördert worden. Daß der Kläger diese Kohleöfen nachträglich auf eigene Kosten beseitigt hat, kann bei der Bemessung der Geldleistung nicht zu seinen Lasten gehen. Welche Konsequenz daraus zu ziehen wäre, wenn die Entscheidung im Revisionsverfahren davon, abhinge, kann zweifelhaft sein. Die nach Meinung des erkennenden Senats naheliegende berichtigende Auslegung der Verwaltungsvorschrift - d.h. eine Auslegung dahin, daß eine Wohnung als mit Kohleöfen ausgestattet auch dann anzusehen ist, wenn sie ursprünglich mit Kohleöfen ausgestattet war und diese Ofen auf Kosten des Betroffenen beseitigt wurden - ließe sich im Revisionsverfahren möglicherweise nicht erreichen, weil das Berufungsgericht die Verwaltungsvorschrift so nicht ausgelegt hat und sich der erkennende Senat darüber nicht hinwegsetzen dürfte. Das mag jedoch im einzelnen auf sich beruhen. Für den Ausgang des Revisionsverfahrens kommt es darauf nicht an. Selbst wenn sich der hier in Rede stehende Mangel im Revisionsverfahren beheben und dadurch eine (volle) Aufhebung des angefochtenen Bescheides vermeiden lassen sollte, müßte es aus einem anderen - noch abzuhandelnden - Grund bei der Entscheidung des Berufungsgerichts bleiben.

Für den Umfang des durch die bestimmungswidrige Verwendung einer Sozialwohnung entstehenden Schadens sind neben dem "Wohnwert" auch die Dauer und die Intensität von Belang, in der die Wohnung dem sozialen Wohnungsmarkt entzogen wird. Das bereitet, was die Dauer betrifft, keine (Bemessungs-)Schwierigkeiten. Im Hinblick auf die Intensität unterscheiden die Verwaltungsrichtlinien vom 1. Juli 1980 zwischen der unberechtigten Selbstbenutzung und der Überlassung an einen Nichtberechtigten auf der einen und dem Leerstehenlassen auf der anderen Seite (Nrn. 25.122 und 25.123). Diese Unterscheidung und die an sie anknüpfende Steigerung der Abgabe für den Fall des Leerstehenlassens ist sachgerecht. Gleichzeitig reicht sie als Differenzierung in dieser Ebene aber auch aus. Soweit das Berufungsgericht die Notwendigkeit einer weitergehenden Differenzierung in Erwägung zieht, ist ihm nicht zu folgen. Das gilt zum einen für die Ansicht, es sei "als ein" nicht "besonders gewichtiger Nachteil für die öffentliche Hand" - was doch wohl heißen soll: als ein nur minderer Schaden - zu werten, daß der Kläger als vormaliger Bergmann gleichsam "fast" wohnberechtigt die Wohnung selbst bewohnt habe. Diese Würdigung geht fehl. Dasselbe gilt - zum anderen - für die Annahme des Berufungsgerichts, daß die Benutzung einer Sozialwohnung durch einen Nichtberechtigten doch immerhin den allgemeinen Wohnungsmarkt entlaste und auch derlei "Folgewirkungen eines Belegungsverstoßes ... bei der Entscheidung über die Bemessung von Ausgleichsleistungen nicht unberücksichtigt bleiben" dürften (UA S. 18 f.). Entlastungen, die auf dem allgemeinen Wohnungsmarkt eintreten, sind für den Schaden, den die Pflichtverletzung dem sozialen Wohnungsmarkt zufügt, ohne Belang; allein darauf kommt es an.

Das Berufungsgericht hält ferner für ermessensfehlerhaft - und darauf stützt sich seine Entscheidung zum Nachteil des Beklagten in erster Linie -, daß der angefochtene Bescheid die (konkrete) Situation des Wohnungsmarktes vernachlässigt. Es meint, daß bei der Leistungsbemessung auch die etwa eingetretene Entspannung des Wohnungsmarktes, wie sich in der Annäherung der (Kosten-)Miete von Sozialwohnungen und der Miete vergleichbaren nicht preisgebundenen Wohnraums zum Ausdruck komme, eine Rolle spielen müsse. Dem ist zuzustimmen. Das Berufungsgericht irrt freilich, wenn es annimmt, daß die Beachtlichkeit der Marktsituation eine Konsequenz des von ihm für richtig gehaltenen Schadensbegriffs ist. Auch die vom Beklagten, vom Oberbundesanwalt und vom Vertreter des öffentlichen Interesses des Landes Nordrhein-Westfalen befürwortete und nach dem oben Gesagten zutreffende Maßgeblichkeit des Nichterfüllungsschadens führt vielmehr zu diesem Ergebnis: Im unterschied zwischen der Kostenmiete von Sozialwohnungen und der Miete für vergleichbaren nicht preisgebundenem Wohnraum spiegelt sich die Wirtschaftlichkeit bzw. Unwirtschaftlichkeit der Förderung des sozialen Wohnungsbaus wider. Je mehr jene Mieten sich einander annähern, um so unwirtschaftlicher ist diese Förderung. Das muß der Staat nicht zum Anlaß nehmen, die Förderung einzustellen. Die Erbringung von Sozialleistungen folgt schon vom Ansatz her nicht oder doch nur eingeschränkt Regeln der Wirtschaftlichkeit. Sie kann auch für den Fall der Unwirtschaftlichkeit sinnvoll und sachgerecht, ja sozialstaatlich sogar geboten sein. Das beantwortet indes nicht die Frage, ob und gegebenenfalls wie sich bei einer Schadenszufügung dieser Zusammenhang auf die Ermittlung des Erfüllungsschadens auswirkt. Dazu ergibt sich: Wenn unter im Kern gleichen Voraussetzungen privatrechtliche Belegungsbindungen geschaffen und von dem Pflichtigen verletzt würden, und wenn sich der dadurch eintretende Schaden infolge einer entsprechenden Beschaffenheit des Wohnungsmarktes vergleichsweise preisgünstig auf dem Markt decken ließe, hinderte dies den Ersatzberechtigten, als Erfüllungsschaden das anzusetzen, was die Beschaffung einer neuen Wohnung erfordert. Er müßte sich vielmehr einen "Abzug zwecks Berücksichtigung des Unterschiedes von alt und neu" gefallen lassen (BGH, Urteil vom 24. März 1959 - VI ZR 90/58 - BGHZ 30, 29 <31>). Anders ausgedrückt: Wird für einen Erfüllungsschaden Ersatz geschuldet, braucht der Schädiger nicht notwendig für eine "Neubeschaffung" einzustehen; er darf den Geschädigten sozusagen "auf den Markt verweisen", wenn dort der Schaden mit geringerem Aufwand gedeckt werden kann. Dahin führt "eine Gesamtschau über die Interessenlage"; daran vorbei zusehen, mißachtete "Grenzen der Zumutbarkeit" (BGH, Urteil vom 24. März 1959, a.a.O. S. 33 f.). Das gilt auch für den Schadensersatz, an dessen Stelle die Abgabe nach § 25 WoBindG tritt, und daran ändert nichts, daß der Staat, wenn Sozialwohnungen dem Wohnungsmarkt entzogen werden, aus Rechtsgründen seinen Schaden grundsätzlich nicht (etwa dadurch, daß er Wohnberechtigten Mietzuschüsse gewährt) "auf dem Markt", sondern nur durch die Förderung neuer Wohnungen decken kann. Darin liegt eine in seine Sphäre fallende Behinderung, die er angesichts dessen nicht - oder doch nicht vollauf - dem Schädiger zur Last legen kann. Daraus folgt: Der Unterschied zwischen der Kostenmiete von Sozialwohnungen und der Miete vergleichbaren nicht preisgebundenen Wohnraums ist bei § 25 WoBindG ein wesentliches Element der für die Leistungsbemessung maßgeblichen "Schadensdaten", weil in ihm zum Ausdruck kommt, ob der Neusubventionierungsaufwand bei wirtschaftlicher Betrachtung überhöht ist und damit in ihm eine spezifisch soziale Komponente steckt, die nicht dem als Schädiger Abgabepflichtigen angelastet werden darf. Das bedeutet nicht, daß die Geldleistungen nach § 25 WoBindG die Differenz zwischen der Kostenmiete von Sozialwohnungen und der ortsüblichen Miete vergleichbaren nicht preisgebundenen Wohnraums schlechthin nicht überschreiten dürften, ebensowenig wie es bedeutet, daß diese Differenz in jedem Fall der Heranziehung exakt ermittelt werden müßte. Es genügt, ist aber auch erforderlich, daß diese Differenz - in einer der Sachlage angemessenen Pauschalierung - als Orientierungspunkt berücksichtigt und damit in das System der Verhältnismäßigkeit, um das es bei den Geldleistungen nach § 25 WoBindG geht, aufgenommen wird.

Die Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG müssen in dem vorstehend dargelegten Sinne schadensadäquat bemessen werden. Geschieht dies, so sind damit für den Regelfall alle Anforderungen an eine der Ermächtigung entsprechende Ermessensausübung erfüllt. Ausnahmsweise kann allerdings noch mehr als das erforderlich sein. Das ergibt sich aus folgendem: Nach § 25 Abs. 3 Satz 1 WoBindG soll unter anderem die Befugnis aus § 25 Abs. 1 WoBindG "nicht geltend gemacht werden, wenn die Geltendmachung unter Berücksichtigung der Verhältnisse des Einzelfalles, namentlich der Bedeutung des Verstoßes, unbillig sein würde". Diese Vorschrift greift nur für den Fall ein, daß die Billigkeitsgründe stark genug sind, einen vollen Verzicht auf die Heranziehung zu rechtfertigen; "sollen nicht geltend gemacht werden" bedeutet in § 25 Abs. 3 Satz 1 WoBindG "sollen überhaupt nicht geltend gemacht werden" (Urteil vom 18. September 1981, a.a.O. S. 112 f.). Da nun nicht einzusehen ist, daß einschlägige Billigkeitsgründe, was immer zu ihnen gehören mag, nur dann sollen ergiebig sein können, wenn sie die Angemessenheit einer Heranziehung schlechthin ausschließen, jedoch vollauf versagen sollen, wenn sie so stark nicht sind, muß gefolgert werden, daß Billigkeitsgründe von gleicher Beschaffenheit, aber minderer Kraft unmittelbar bei der Leistungsbemessung zu beachten sind (ebenso Urteil vom 18. September 1981, a.a.O. S. 112 f.). Es kann mithin von Fall zu Fall so sein, daß die Geldleistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG im Anschluß an ihre zunächst schadensadäquate Bemessung aus Billigkeitsgründen reduziert werden müssen, und zwar reduziert werden aus Gründen, die ihrer Qualität nach unter § 25 Abs. 3 Satz 1 WoBindG fallen und zu seiner Anwendung nur deshalb nicht führen, weil sie dafür unter den gegebenen Umständen nicht stark genug sind. Diesen Billigkeits-(oder Reduzierungs-)gründen ist erstens eigen, daß sie nicht den (Erfüllungs-)Schaden betreffen; anderenfalls wären sie bemessungs- und nicht erst reduzierungserheblich. Eigen ist ihnen ferner zweitens, daß sie doch immerhin "für die Wohnungsbindung und deren Zwecke erheblich" sein müssen (urteil vom 18. September 1981, a.a.O. S. 112), also nicht nur Gründe persönlicher Unbilligkeit sein dürfen. Und schließlich ist ihnen drittens eigen, daß sie im unterschied zu den für die eigentliche Leistungsbemessung wesentlichen "Schadensdaten" nur von Fall zu Fall, nämlich nur dann eine Rolle spielen, wenn Reduzierungsgründe tatsächlich gegeben sind. Fehlt es daran, braucht sich die Ermessensausübung auf Fragen der Billigkeit nicht zu erstrecken (und braucht sich - das versteht sich als weitere Konsequenz von selbst - die Begründung des jeweils ergehenden Bescheides zu. Fragen der Billigkeit auch nicht zu verhalten; s. Beschluß vom 28. August 1980 - BVerwG 4 B 67.80 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 168 S. 126 <128>).

Zu diesen Billigkeits-(also: Reduzierungs-)gründen gehört unter anderem - dahin gehend ist das im Urteil vom 21. März 1979, a.a.O. S. 4 Gesagte gegenüber einem verbreiteten, auch in die Verwaltungsvorschriften vom 1. Juli 1980 eingegangenen Mißverständnis zu präzisieren - die Höhe der "seitens der öffentlichen Hand erbrachten Leistungen" (Urteil vom 21. März 1979, a.a.O.). Sie ist daher nicht, wie es in Nr. 25.13 Satz 3 VV-WoBindG heißt, für den Umfang des (Nichterfüllungs-)Schadens von Bedeutung, und sie ist daher auch nicht im engeren Sinne bemessungserheblich, sondern sie kann nur - bei entsprechender Geringfügigkeit - als Billigkeitsgrund zu einer Minderung der festzusetzenden Leistung Anlaß geben.

Was sonst noch als Billigkeitsgrund in Betracht kommen mag, ist hier nicht zu vertiefen. Klargestellt werden soll lediglich, daß der erkennende Senat entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts eine Minderung der geforderten Leistung nicht deshalb für veranlaßt hält, weil der Kläger die Wohnung dann als Berechtigter hätte bewohnen dürfen, wenn er als Bergmann nicht vorzeitig ausgeschieden wäre, sondern die Schließung der Zeche abgewartet hätte. Die Voraussetzungen einer Wohnberechtigung haben ihre Rechtsfolge in eben dieser Wohnberechtigung. Fehlt sie, so fehlt auch die Rechtfertigung, den Gründen ihres Fehlens - gleichsam dem "Abstand" zur Wohnberechtigung - in einer Billigkeitsprüfling nachzugehen. Anders zu verfahren, hebt die Grenze zwischen Berechtigung und Nichtberechtigung auf und gibt damit Raum für nicht oder doch kaum objektivierbare Wertungen.

Angewendet auf den vorliegenden Fall folgt aus dem vorstehend Gesagten: Der angefochtene Bescheid leidet, soweit für das Revisionsverfahren interessiert, an einem Ermessensfehler deshalb, weil der Beklagte bei seiner Ermessensausübung nicht alles das berücksichtigt hat, was das Gesetz bei dieser Ermessensausübung berücksichtigt wissen will. Eine dem Gesetz entsprechende Leistungsbemessung erfordert die Berücksichtigung aller Umstände, die für den (Nichterfüllungs-)Schaden, zu dessen Ausgleich die Abgabe nach § 25 Abs. 1 WoBindG erhoben wird, wesentlich sind. Wesentlich in diesem Sinne ist unter anderem die Situation auf dem Wohnungsmarkt, wie sie in der Differenz zwischen der Kostenmiete von Sozialwohnungen und der ortsüblichen Miete für vergleichbaren nicht preisgebundenen Wohnraum zum Ausdruck kommt. Das hat der Beklagte vernachlässigt. Ob er das infolge Bindung an die Verwaltungsvorschriften vom 1. Juli 1980 tun mußte und angesichts dessen der Mangel nicht bei der Sachbehandlung des Beklagten, sondern bei den Verwaltungsvorschriften liegt, kann dahinstehen. Wird eine vom Gesetz gewollte Ermessensausübung durch eine Richtlinie gelenkt und damit die Ermessensausübung mehr oder weniger weitgehend durch die Richtlinie absorbiert, müssen Erwägungen, die das Gesetz verlangt, entweder in die Richtlinie eingehen oder aber im Einzelfall angestellt werden. Das ist hier, was die Situation auf dem Wohnungsmarkt und ihre Auswirkung anlangt, nicht geschehen. Das darin liegende Defizit läßt sich auch nicht, wie der Beklagte meint, mit einem Hinweis darauf für unschädlich erklären, daß bisher tragfähig nicht festgestellt ist, ob sich der Wohnungsmarkt in Essen denn wirklich in einem die vom Kläger geforderte Leistung berührenden Ausmaß entspannt hat. Darauf abzuheben, verwechselt die Voraussetzungen der Ermessensausübung mit deren Inhalt: Es ist nicht so, daß die Entspannung des Marktes wie eine Voraussetzung Anforderungen an die Ermessensausübung auslöst und daß es infolgedessen zu einem Ermessensfehler nicht kommen kann, solange es an einer relevanten Entspannung des Marktes fehlt. Die Prüfung der Marktlage ist vielmehr ein vom Gesetz verlangter Teil der Ermessensausübung. Solange es an einer relevanten Marktentspannung fehlt, ist es ermessensfehlerfrei, daß sich die Marktlage auf die festgesetzte Leistung nicht auswirkt, nicht hingegen ermessensfehlerfrei, daß diese Frage - in der Ebene sowohl der Verwaltungsvorschrift als auch der Ermessensausübung im Einzelfall - gar nicht geprüft wird. So jedoch ist es hier geschehen.