I.

Der Kläger möchte auf seinem Grundstück in P. eine Tankstelle errichten. Das Grundstück grenzt an die im Zuge der Bundesstraße 8 liegende F. Straße. Es ist in seinem südlichen Teil mit Wohn- und Wirtschaftsgebäuden bebaut und besitzt dert auch eine Zufahrt zur F. Straße. Die Tankstelle soll in der nordwestlichen Grundstücksecke innerhalb der Verbotszone (20-m-Streifen) des § 9 Abs. 1 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742) - FStrG - ausgeführt werden und eine zusätzliche Zufahrt zur Frankfurter Straße erhalten. Ob das Grundstück noch innerhalb der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße liegt, ist streitig. Die nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG festgesetzte Ortsdurchfahrt endet vor dem Grundstück. Die Bebauung an der F. Straße erstreckt sich auf der westlichen Straßenseite noch über diese Ortsdurchfahrt nach Norden. Sie wird insoweit jedoch von der Bundesstraße durch einen Grünstreifen getrennt und durch eine rückwärtige Gemeindestraße erschlossen. Zufahrten zur Bundesstraße sind nördlich vom Grundstück des Klägers nicht mehr vorhanden.

Der Beklagte versagte dem Kläger durch Bescheid vom 28. September 1966 sowohl eine Ausnahme vom Anbauverbot (§ 9 Abs. 8 FStrG) als auch die Sondernutzungserlaubnis für die Zufahrt (§ 8 Abs. 1 und 4 FStrG) mit der Begründung, daß das Vorhaben an der freien Strecke der Bundesstraße liege und dort wegen der zu erwartenden Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht hingenommen werden könne.

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruch wegen der versagten Sondernutzungserlaubnis Klage mit dem Antrag erhoben,

hilfsweise,

Er hat im ersten und zweiten Rechtszug zur Begründung vorgetragen: Eine Sondernutzungserlaubnis sei nicht erforderlich, weil das Vorhaben innerhalb der festgesetzten Ortsdurchfahrt liegen werde. Nicht anders sei es, wenn es nicht auf die Festsetzung, sondern auf die tatsächlich vorhandene Bebauung ankomme. Daß die weiter nördlich liegenden Bauten zur Bundesstraße keine Zufahrt hätten, sei für die Ausdehnung der Ortsdurchfahrt unerheblich. Einer Sondernutzungserlaubnis bedürfe es ferner deshalb nicht, weil die Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 8 FStrG die (zusätzliche) Sondernutzungserlaubnis entbehrlich mache. Das Rechtsschutzinteresse an dem Feststellungsantrag ergebe sich aus der in beiden Punkten abweichenden Rechtsauffassung des Beklagten. Die Bestandskraft der in dem angefochtenen Bescheid enthaltenen Versagung einer Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 8 FStrG stehe nicht entgegen. Diese Ausnahmegenehmigung könne jederzeit erneut beantragt werden und sei inzwischen auch für ein in Einzelheiten verändertes Vorhaben erneut beantragt worden. Zumindest müsse der Hilfsantrag Erfolg haben. Wenn es einer Sondererlaubnis bedürfe, sei der Beklagte zu ihrer Erteilung verpflichtet. Die Tankstelle werde keine Belastung des Verkehrs auf der Bundesstraße mit sich bringen.

Der Beklagte ist dem wie folgt entgegengetreten: Für den Feststellungsantrag fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Die etwaige Zulässigkeit einer Zufahrt nütze dem Kläger nichts, wenn er die Tankstelle nicht errichten dürfe. Das aber stehe angesichts der Bestandskraft der nach § 9 Abs. 8 FStrG versagten Ausnahmegenehmigung fest. An dieser Bestandskraft führe auch die Möglichkeit einer in Einzelheiten geänderten Ausführung des Vorhabens nicht vorbei. Wenn die Änderungen die Lage innerhalb des 20-m-Streifens nicht berührten, gelte der ergangene Bescheid ohne weiteres auch für das geänderte Vorhaben; gingen sie dagegen so weit, daß § 9 Abs. 1 FStrG nicht mehr eingreife, fehle es wegen § 8 Abs. 4 Satz 3 FStrG an einer zu klärenden Meinungsverschiedenheit. Im übrigen sei das vorm Kläger wiederholte Genehmigungsgesuch inzwischen ebenfalls abgelehnt worden. Der Feststellungsantrag sei zudem unbegründet. Die Tankstelle solle außerhalb der Ortsdurchfahrt angelegt werden. Maßgeblich für die Abgrenzung sei die vorhandene Bebauung, soweit sie über unmittelbare Zufahrten zur Bundesstraße verfüge. Das Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis entfalle auch nicht wegen § 9 Abs. 8 FStrG. Aus § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG ergebe sich im Wege des Umkehrschlusses das Gegenteil. Die unterschiedliche Behandlung der Fälle einerseits des § 9 Abs. 2 und andererseits des § 9 Abs. 8 FStrG habe ihren guten Sinn. Denn nur in den Fällen des § 9 Abs. 2 FStrG könne und solle § 8 Abs. 4. Satz 3 Buchst. a FStrG die Notwendigkeit zweier verschiedener Verfahren vermeiden. Außerdem sei diese Lösung sachlich geboten. Die Annahme, daß § 9 Abs. 8 FStrG eine zusätzliche Sondernutzungserlaubnis entbehrlich mache, laufe auf eine Umgehung der in § 8 Abs. 2 Satz 1 FStrG angeordneten Widerruflichkeit von Sondernutzungserlaubnissen hinaus.

Das Verwaltungsgericht Köln hat nach Vornahme einer Ortsbesichtigung durch Urteil vom 19. März 1968 der Klage im Hauptantrag stattgegeben. Das Berufungsgericht hat diese Entscheidung auf die Berufung des Beklagten durch Urteil vom 14. Januar 1969 mit im wesentlichen folgender Begründung bestätigt: Der Feststellungsantrag sei zulässig. Der Kläger habe ungeachtet der bestandskräftigen Versagung der Ausnahmegenehmigung ein schutzwürdiges Interesse daran, daß geklärt werde, ob er eine Sondernutzungserlaubnis benötige oder nicht. Wenngleich das geänderte Vorhaben ebenfalls unter § 9 Abs. 1 FStrG falle, lasse sich dennoch nicht ausschließen, daß sich die örtlichen Verhältnisse änderten und dies auf die Entscheidungsgrundlage von Einfluß sei. Der Feststellungsantrag müsse auch Erfolg haben. Ob das Vorhaben innerhalb oder außerhalb der Ortsdurchfahrt liege, könne dahingestellt bleiben. Einer Sondernutzungserlaubnis bedürfe es jedenfalls deshalb nicht, weil das Tankstellenvorhaben unter § 9 Abs. 8 FStrG falle. § 8 Abs. 4 Satz 3 FStrG rechtfertige keinen Umkehrschluß, sondern im Gegenteil einen Schluß vom Kleineren auf das Größere: Wenn im Verfahren nach § 9 Abs. 2 und 3 FStrG auf eine zusätzliche Sondernutzungserlaubnis verzichtet werde, müsse die zusätzliche Erlaubnispflichtigkeit in den Fällen des § 9 Abs. 8 FStrG erst recht entfallen.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der die Verletzung formellen und materiellen Rechts gerügt wird. Der Beklagte beantragt, unter Abänderung der in den Vorinstanzen ergangenen Urteile die Klage abzuweisen.

Der Kläger bittet um Zurückweisung der Revision.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er beschränkt sich auf eine Stellungnahme zum Verhältnis zwischen den §§ 8 und 9 FStrG und stimmt insoweit mit etwas abweichender Begründung im Ergebnis dem angefochtenen Urteil zu.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsgericht hat mit seiner Entscheidung kein Bundesrecht verletzt (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Der Beklagte hält zu Unrecht § 43 Abs. 1 VwGO für verletzt. Dem Kläger kann ein berechtigtes Interesse an der mit dem Hauptantrag begehrten Feststellung nicht abgesprochen werden. Dieser Antrag zielt darauf zu klären, ob der Kläger für die von ihm geplante neue Zufahrt eine Sondernutzungserlaubnis benötigt. Da der Beklagte dies behauptet und der Kläger das Gegenteil für richtig hält, sind die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Feststellungsklage erfüllt (vgl. dazu etwa dasUrteil vom 25. Mai 1962 - BVerwG VII C 240.59 - in BVerwGE 14, 202 [203 f.]). Dem berechtigten Interesse des Klägers steht auch nicht entgegen, daß sein erster Antrag, ihm für die Errichtung der Tankstelle nach § 9 Abs. 8 FStrG eine Ausnahme zu bewilligen, abgelehnt wurde und diese Ablehnung bestandskräftig geworden ist. Was der Beklagte aus dieser Bestandskraft herzuleiten versucht, träfe nur zu, wenn mit der vorausgegangenen Entscheidung das Tankstellenvorhaben als endgültig gescheitert angesehen werden müßte. Dann nämlich könnte der Kläger in der Tat kein berechtigtes Interesse mehr daran haben, eine gerichtliche Entscheidung über die Zulässigkeit der für die Tankstelle erforderlichen Zufahrten zu erreichen. Von einem endgültigen Scheitern des Tankstellenvorhabens kann jedoch keine Rede sein: Die bestandskräftig gewordene Versagung der Ausnahmegenehmigung hindert den Kläger nicht, den Antrag mit Anspruch auf Sachprüfung erneut zu stellen (vgl. insoweit zur Baugenehmigung dasUrteil vom 3. Juni 1971 - BVerwG IV C 64.70 - [S. 7 f.]); daraus ergibt sich generell die Möglichkeit, daß in einem weiteren Verfahren eine dem Kläger günstigere Verwaltungsentscheidung ergeht. Dementsprechend verbietet sich die Annahme, daß das Tankstellenvorhaben bereits endgültig gescheitert ist.

Das Berufungsgericht hat auch in der Sache selbst zutreffend entschieden, daß der Kläger für die Zufahrt eine (zusätzliche) Sondernutzungserlaubnis nicht braucht. Das ergibt sich aus § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG. Nach dieser Vorschrift bedarf es einer "Erlaubnis nach Absatz 1" unter anderem dann nicht, "wenn Zufahrten zu baulichen Anlagen geschaffen oder geändert werden, die dem Verfahren nach § 9 Abs. 2 unterliegen". Allerdings greift diese Vorschrift im vorliegenden Falle insofern nicht unmittelbar ein, als die vom Kläger vorgesehene Tankstelle nicht dem Verfahren nach § 9 Abs. 2 FStrG unterliegt, sondern von dem Verbot des § 9 Abs. 1 FStrG erfaßt wird und deshalb allenfalls nach § 9 Abs. 8 FStrG zugelassen worden kann. § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG ist jedoch auf diesen Fall entsprechend anzuwenden.

Zwischen den beiden Verfahren einerseits nach § 9 Abs. 2 und andererseits nach § 9 Abs. 8 FStrG bestehen in mancher Beziehung beträchtliche Unterschiede. Unterschiedlich ist namentlich die Stellung, die die oberste Landesstraßenbaubehörde in den Verfahren einnimmt. Während sie in den Fällen des § 9 Abs. 2 FStrG auf eine interne Mitwirkung am Baugenehmigungsverfahren beschränkt ist, handelt es sich bei § 9 Abs. 8 FStrG um ein gesondertes, bei der obersten Landesstraßenbaubehörde selbst anhängiges Genehmigungsverfahren(Urteile vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 247.58 - in BVerwGE 16, 116 [119 ff.], vom 3. September 1963 - BVerwG I C 151.59 - in BVerwGE 16, 301 [303] undvom 23. Oktober 1968 - BVerwG IV C 42.66 - in NJW 1969, 444). Dieser Unterschied mag erklären, daß der Gesetzgeber in § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG die Entbehrlichkeit einer zusätzlichen Sondernutzungserlaubnis. - jedenfalls ausdrücklich - nur für die Fälle des § 9 Abs. 2 FStrG vorgesehen hat. Denn in diesen Fällen würde, wenn es die Regelung in § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG nicht gäbe, durch § 8 FStrG das unterlaufen, was § 9 Abs. 2 FStrG gerade erreichen will. Es müßte nämlich der Sondernutzungserlaubnis wegen ein gesondertes straßenrechtliches Verfahren stattfinden, das § 9 Abs. 2 FStrG gerade vermeiden will. Darin liegt es bei § 9 Abs. 8 FStrG anders, weil hier ein selbständiges straßenrerchtliches Verfahren ohnehin stattfindet. Dieser Unterschied schließt jedoch nicht aus, § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG auf die Fälle des § 9 Abs. 8 FStrG entsprechend anzuwenden. Ob sich das rechtfertigt, hängt von der Vergleichbarkeit der Interessenlage, also davon ab, ob jenseits der verfahrensmäßigen Unterschiede die beiden Fallgruppen in der Interessenlage im wesentlichen übereinstimmen. Da eine solche Übereinstimmung im wesentlichen besteht, wie nachfolgend dargelegt werden wird, ist es geboten, mit Hilfe einer entsprechenden Anwendung des §.8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG für die Fälle des § 9 Abs. 8 FStrG eine ähnliche Vereinfachung des Verfahrens zu erreichen. Zwar läßt sich nicht - wie bei § 9 Abs. 2 FStrG - ein gesondertes straßenrechtliches Verfahren überhaupt vermeiden; doch läßt sich wenigstens erreichen, daß neben dem Baugenehmigungsverfahren nicht zwei - noch dazu bei zwei verschiedenen Behörden anhängige - straßenrechtliche Verfahren erforderlich sind. Daß in Richtung auf § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG die Interessenlage der Verfahren nach § 9 Abs. 2 und Abs. 8 FStrG im wesentlichen übereinstimmt, ergibt sich aus folgenden Überlegungen.

Die Funktion des § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG besteht nicht allein in einer verfahrensmäßigen Vereinfachung, sondern vor allem darin, daß diese Vorschrift die Entscheidung über die Zufahrten der Entscheidung über das Bauvorhaben unterstellt, dieses also auch materiell sozusagen als Hauptsache behandelt. Das leuchtet ein. Fänden zwei Verfahren mit unterschiedlichen materiellrechtlichen Maßstäben statt, wäre denkbar, daß beide einen unterschiedlichen Ausgang nehmen. Es könnte dann sein, daß der Antragsteller zwar die Baugenehmigung, nicht aber die Sondernutzungserlaubnis, oder daß er zwar diese aber nicht die Baugenehmigung erhielte. Ein solches Ergebnis wäre angesichts der Einheitlichkeit des Gesamtvorhabens wenig sinnvoll. Dieser Einsicht entspricht es, nicht nur die verfahrensmäßige Aufspaltung des Vorhabens zu vermeiden, sondern auch materiellrechtlich die Beurteilung zu konzentrieren und damit alle Versagungsgründe, mögen sie nun mehr das Bauvorhaben oder mehr die Zufahrt betreffen, zur Genehmigungsversagung insgesamt führen zu lassen. Ist dies aber der Sinn der in § 8 Abs. 4 Satz 3 FStrG getroffenen Regelung, kann schwerlich ein Zweifel daran bestehen, daß sie auf die Fälle des § 9 Abs. 8 FStrG entsprechende Anwendung finden muß. Wenn nämlich ein Vorhaben mit einer Zufahrt derart geplant wird, daß erst beide gemeinsam das eigentliche (Gesamt-)Vorhaben ergeben, spielt für diesen Zusammenhang keine Rolle, ob das Bauvorhaben im Verbotsstreifen des ersten oder in dem des zweiten Absatzes des § 9 FStrG ausgeführt werden soll. Nicht die Lage des Bauvorhabens, sondern die Beziehung zwischen ihm und der gewünschten Zufahrt ist es, die sowohl die materiellrechtliche als auch die verfahrensmäßige Konzentration nahelegt und, wie gezeigt, die Regelung des § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG erklärt.

Der Beklagte irrt, wenn er der entsprechenden Anwendung des § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG entgegenhält, daß auf diese Weise umgangen würde, was § 8 FStrG für eine Sondernutzungserlaubnis an Einschränkungen vorsieht oder gar anordnet (Abs. 2 Satz 1: Befristung und Widerruflichkeit; Abs. 3 Satz 1: Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren). Diese Erwägung trifft nur gewissermaßen äußerlich, nämlich darin zu, daß - ebenso wie bei § 9 Abs. 2 FStrG - mit dem Fortfall der Sondernutzungserlaubnispflicht auch alles das gegenstandslos wird, was § 8 FStrGüber die Sondernutzungserlaubnis bestimmt. In der Sache selbst bedeutet dies jedoch nicht mehr als eine Verlagerung der Entscheidung von § 8 auf den § 9 Abs. 8 FStrG. Der Beklagte ist, solange und soweit dies der Sachgerechtigkeit entspricht, nicht gehindert, seiner Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 8 FStrG die in § 8 FStrG vorgesehenen Nebenbestimmungen beizufügen. Ein Unterschied, besteht nur darin, daß bei Anwendung des § 8 FStrG die befristete oder widerrufliche Erlaubniserteilung geboten ist (Abs. 2 Satz 1), während es bei § 9 Abs. 8 FStrG an einer derartigen Pflicht fehlt. Gerade dieser Unterschied bestätigt aber nur die Angemessenheit einer Analogie. Denn bei einer Verbindung von Bauvorhaben und Zufahrt mag es zwar sachgerecht sein können, die Zufahrt nur befristet oder widerruflich zu gestatten. Daß dies jedoch stets geschehen müßte, d.h. daß selbst dann davon nicht abgesehen werden dürfte, wenn die gegebene Situation solche Einschränkungen nicht verlangt, könnte angesichts der Verbindung zwischen Zufahrt und Bauvorhaben kaum als vernünftig angesehen werden. Darin aber liegt es bei Bauvorhaben, die nach § 9 Abs. 8 FStrG zu beurteilen sind, nicht anders als bei solchen, die unter § 9 Abs. 2 FStrG fallen.

Nach alledem bedarf es einer zusätzlichen Sondernutzungserlaubnis auch dert nicht, wo es sich um Zufahrten zu Bauvorhaben handelt, die dem Anbauverbot des § 9 Abs. 1 FStrG unterliegen und deshalb nur unter den Voraussetzungen des § 9 Abs, 8 FStrG zugelassen werden dürfen. An diesem Ergebnis würde sich, wie hinzugefügt werden mag, auch dann nichts ändern, wenn mit dem Oberbundesanwalt anzunehmen wäre, daß Zufahrten zu Hochbauten im Verbotsstreifen des § 9 Abs. 1 FStrG als solche - also gewissermaßen selbständig - unter § 9 Abs. 2 FStrG zweite Alternative ("wenn die Grundstücke eine unmittelbare Zufahrt erhalten") zu bringen sind. Diese Lösung würde zur unmittelbaren Anwendbarkeit des § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG und damit erst recht dazu führen, daß es in Fällen der hier zu beurteilenden Art einer zusätzlichen Sondernutzungserlaubnis nicht bedarf. Gegen sie spricht jedoch, wie der Senat meint, sowohl der Aufbau des § 9 FStrG als auch die oben dargelegte Funktion des § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG. Was den Aufbau des § 9 FStrG anlangt, hält der Senat für problematisch, ob § 9 Abs. 2 FStrG auf Zufahrten zu Vorhaben angewendet werden kann, die das Gesetz im vorangehenden ersten Absatz für unzulässig erklärt. Was andererseits die Funktion des § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG betrifft, hat die vom Oberbundesanwalt befürwortete Lösung gegen sich, daß sie nur eine verfahrensmäßige, nicht aber auch eine materiellrechtliche Konzentration erreichen, nämlich dazu führen würde, daß in den Verfahren nach § 9 Abs. 8 FStrG das Vorhaben nach den Grundsätzen dieses Absatzes, dagegen die Zufahrt nach § 9 Abs. 2 (bzw. Abs. 3) FStrG zu beurteilen wäre.

Da die Klage bereits deshalb begründet ist, weil es einer zusätzlichen Sondernutzungserlaubnis nach § 8 Abs. 4 Satz 3 Buchst. a FStrG nicht bedarf, kommt es für die Entscheidung nicht darauf an, ob sich dasselbe nicht auch aus der Lage des Grundstücks ergibt. Zu einer Erörterung der damit zusammenhängenden Fragen besteht um so weniger Anlaß, als es insoweit an näheren tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts fehlt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 3.000 DM festgesetzt.