Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.06.1968, Az.: BVerwG II C 64.67

I.

Der Kläger wurde am 1. Januar 1956 durch Urkunde vom 17. Dezember 1955 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Technischen Bundesbahninspektoranwärter ernannt. Gleichzeitig wurde ihm durch Verfügung vom 17. Dezember 1955 mitgeteilt, er erhalte einen monatlichen Unterhaltszuschuß von 170 DM und zusätzlich einen weiteren monatlichen Zuschuß von 60 DM, insgesamt also 230 DM im Monat; der besondere Zuschuß wurde später auf 67 DM rückwirkend ab 1. Januar 1956 erhöht. Bei seiner Ernennung unterschrieb der Kläger eine ihm vorgelegte Verpflichtungserklärung folgenden Inhalts:

"Ich verpflichte mich, die mir während meiner Ausbildungszeit zu meinen Unterhaltszuschüssen zusätzlich gewährten Zuschüsse in voller Höhe zurückzuzahlen, wenn ich freiwillig während meines Vorbereitungsdienstes, der außerplanmäßigen Dienstzeit oder vor Ablauf von 5 Jahren nach meiner planmäßigen Anstellung aus dem Bundesbahndienst ausscheide ..."

Ab 1. April 1957 erhielt der Kläger Unterhaltszuschuß auf Grund der Unterhaltszuschußverordnung vom 21. November 1957 (BGBl. I S. 1828), die rückwirkend auf den 1. April 1957 in Kraft getreten war. Die Zahlung des bis dahin gewährten besonderen Zuschusses wurde gleichzeitig eingestellt.

Nach Ablegung der Laufbahnprüfung wurde der Kläger am 7. März 1958 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Technischen Bundesbahninspektor zur Anstellung und am 1. April 1959 zum (planmäßigen) Technischen Bundesbahninspektor ernannt. Am 17. August 1960 wurde er in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen. Am 31. August 1963, also vier Jahre und fünf Monate nach seiner planmäßigen Anstellung, wurde der Kläger auf seinen Antrag aus dem Bundesbahndienst entlassen.

Die Bundesbahndirektion S. fordente den Kläger durch Bescheid vom 25. Oktober 1963 auf, den zu dem Unterhaltszuschuß in der Zeit vom 1. Januar 1956 bis zum 31. März 1957 gezahlten weiteren Zuschuß in Höhe von insgesamt 1.038,50 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 28. Oktober 1963 gemäß der von ihm am 1. Januar 1956 unterschriebenen Verpflichtungserklärung zurückzuzahlen. Nach erfolglosem Widersprüch hat der Kläger im Verwaltungsstreitverfahren beantragt,

Das Verwaltungsgericht Koblenz - 3. Kammer in Trier - hat die Klage durch Urteil vom 22. Juli 1964 abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz dieses Urteil durch das Berufungsurteil vom 9. Dezember 1964 geändert und nach dem Klageantrag erkannt, im wesentlichen aus folgenden Erwägungen:

Das Rückforderungsbegehren der Beklagten sei rechtswidrig.

Die formularmäßige Verpflichtungerklärung des Klägers sei nur eine Bestätigung, daß er von dem Rückzahlungsvorbehalt, unter dem die Technikerzulage bewilligt worden sei, Kenntnis genommen habe. Eine vertragliche Vereinbarung über die Rückzahlung liege darin nicht. Eine etwaige Vereinbarung dieses Inhalts wäre auch nichtig. Einmal verstieße sie gegen die Vorschrift des § 30 des Bundesbeamtengesetzes vom 14. Juli 1953 (BGrBl. I S. 551) - BBG -, welche den Beamten berechtige, jederzeit seine Entlassung zu verlangen, und den Dienstherrn verpflichte, diesem Verlangen nachzukommen. Diese Regelung entspreche den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes - GG -. Wirtschaftliche Erschwernisse, die geeignet seien, dem Beamten den Entlassungsantrag unmöglich zu machen, stünden den rechtlichen Hindernissen gleich. Solche wirtschaftlichen Erschwernisse lägen hier in der bedingten Rückzahlungsverpflichtung. Diese sei überdies mit dem Wesen des Unterhaltszuschusses nicht zu vereinbaren, der die unmittelbaren Lebenshaltungskosten decken solle, also zum sofortigen Verbrauch bestimmt sei. Die Tochnikerzulage trage den durch lange Ausbildung und entsprechend höheres Lebensalter bedingten erhöhten Unterhaltsbedürfnissen der Technischen Beamtenanwärter Rechnung. Die Rückzahlungspflicht verfremde die Zulage zu einem Mittel der Bindung des Beamten an den Dienstherrn. Der Kläger habe bei Beginn des Vorbereitungsdienstes insgesamt etwa 2.500 DM als Technikerzulage zu erwarten gehabt; die Rückerstattung eines solchen Betrages - von ihm sei bei Prüfung des Grades der Bindung auszugehen - bringe einen Inspektor in finanzielle Schwierigkeiten. Einer Rückzahlungsvereinbarung stehe auch § 31 Abs. 2 BBG entgegen, der bei Rückforderung zuviel gezahlter Beträge die Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Vorschriften über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung anordne. Hiernach könne sich der Beamte auf den Wegfall der Bereicherung berufen, und das werde durch die Rückzahlungsvereinbarung vereitelt. Die Rückzahlungsvereinbarung sei auch unter dem Gesichtspunkt des § 139 BGB teilnichtig, wenn die Geltungsdauer der Rückzahlungsverpflichtung in eine zulässige und eine unzulässige Zeitstrecke eingeteilt werde. Die Beklagte habe den Kläger für die Dauer von mindestens 8 1/4 Jahren binden wollen; das sei eine unzulässig lange Bindung. Aber auch die Zeit von sieben Jahren und acht Monaten, nach welcher der Kläger tatsächlich ausgeschieden sei, rage in die unzulässige Zeitstrecke hinein. Der Kläger habe nämlich nach seiner Laufbahnprüfung bereits 5 1/2 Jahre Inspekterendienst versehen; und in dieser Zeit habe sich die Technikerzulage weitgehend ausgezahlt. Eine längere Bindung sei unzulässig. Das Rückzahlungsverlangen sei auch nach § 87 Abs. 2 BBG nicht gerechtfertigt; denn die Zahlung beruhe auf einem rechtsbegründenden Verwaltungsakt, und die Rechtsgrundlage sei später nicht weggefallen, denn die auflösende Bedingung dieses Verwaltungsakts sei ebenso wegen Verstoßes gegen § 30 BBG nichtig wie eine entsprechende Rückzahlungsvereinbarung. Auch sei der Rückzahlungsvorbehalt nach Inkrafttreten des § 79 a BBG (1. September 1957) nicht mehr anwendbar gewesen. Außerdem könne sich der Kläger im Hinblick auf den Zweck der zurückgeforderten (Vorbehalts-)Zahlungen als Alimentationsleistungen auch gegenüber der verschärften Haftung der §§ 520, 818 Abs. 4 BGB darauf berufen, daß sie bestimmungsgemäß verbraucht seien und der Kläger deshalb nicht mehr bereichert sei. Schließlich sei die Rückforderung nach § 87 Abs. 2 BBG auch deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte nicht die gesetzliche Möglichkeit (§ 87 Abs. 2 Satz 3 BBG) geprüft habe, ausnahmsweise von der Rückforderung abzusehen.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Da die Beteiligten sich mit Entscheidung ohne mündliche Verhandlung über die Revision einverstanden erklärt haben, ergeht das Urteil im schriftlichen Verfahren (§§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Die Revision muß Erfolg haben.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Beklagte den dem Kläger für die Zeit vom 1. Januar 1956 bis zum 31. März 1957 als sogenannte Technikerzulage gewährten besonderen Zuschuß zum Unterhaltszuschuß nicht zurückfordern dürfe, ist rechtlich nicht haltbar. Nach den im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen hat die Beklagte den streitigen Betrag nur unter der Voraussetzung gewährt, daß er zurückgezahlt wird, falls der Kläger freiwillig vor Ablauf von fünf Jahren nach seiner planmäßigen Anstellung aus dem Bundesbahndienst ausscheidet; und der Kläger hat diesen Vorbehalt durch die ausdrückliche Verpflichtungserklärung anerkannt, die zusätzlich zum Unterhaltszuschuß gewährten Zuschüsse in diesem Falle in voller Höhe zurückzuzahlen. Diese Erklärung bedeutet entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht lediglich eine Bestätigung des an die Zuwendung geknüpften Vorbehalts des Dienstherrn. Sie enthält vielmehr eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und berechtigt deshalb bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen zur Rückforderung der Technikerzulage, unabhängig von der Vorschrift des § 87 Abs. 2 BBG und den hiernach anzuwendenden Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchsüber die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Daß die Beklagte über die Rückforderung einen Leistungsbescheid erlassen und nicht den Klageweg beschritten hat, ist rechtlich unbedenklich. Insoweit gilt das gleiche, was das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung zur Rückforderung zuviel gezahlter Dienstbezüge durch Vorwaltungsakt ausgeführt hat (BVerwGE 8, 261[BVerwG 24.04.1959 - VI C 91/57], bestätigt u.a. durch Urteil vom 28. September 1967 - BVerwG II C 37.67 - [DÖV 1968 S. 425; MDR 1968 S. 350 und ZBR 1968 S. 47]).

Zu Unrecht ist das Berufungsgericht der Ansicht, eine Rückzahlungsverpflichtung des hier in Rede stehenden Inhalts sei rechtlich unwirksam.

Die Rückzahlungsverpflichtung machte es dem Kläger nicht - wie das Berufungsgericht meint - unmöglich, von dem in § 30 BBGr begründeten Recht des Beamten Gebrauch zu machen, jederzeit durch schriftliche Erklärung gegenüber dem Dienstvorgesetzten seine Entlassung zu verlangen. Dieses Recht mag als unverzichtbar angesehen werden, so daß die Durchführungsvorschrift Nr. 1 zu § 60 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 (RGBl. I S. 39) - DBG -, wonach dem Entlassungsantrag des Beamten nicht entsprochen zu werden braucht, wenn er die Verpflichtung übernommen hat, eine bestimmte Zeit im Dienst zu bleiben, gemäß § 199 Abs. 2 BBG nicht, mehr anwendbar wäre (vgl. Plog-Wiedow, Bundesbeamtengesetz, RdNr. 1 zu § 30; Fischbach, Bundesbeamtengesetz, 3. Aufl., Erl. I 2 zu § 30). Das schließt aber nicht aus, daß der Beamte eine Verpflichtung der vorliegenden Art eingeht, die seinen Entschluß, die Entlassung aus dem Beamtenverhältnis zu beantragen, wirtschaftlich erschwert (vgl. Plog-Wiedow a.a.O.; Fischbach a.a.O.). Eine solche Erschwerung nimmt ihm noch nicht die gesetzlich gewahrte Entscheidungsfreiheit, seine Entlassung aus dem Beamtenverhältnis zu beantragen. Hierauf wird in anderem Zusammenhang noch einzugehen sein. Der Kläger hat sich jedenfalls auch durch die Rückzahlungsverpflichtung nicht abhalten lassen, seine Entlassung zu beantragen; und die Beklagte hat dem Antrage alsbald stattgegeben. Eine andere Frage ist es, ob die vom Kläger übernommene Rückzahlungsverpflichtung, die seinen Entschluß, aus dem Beamtenverhältnis zur Beklagten auszuscheiden, erschweren mußte, ihm nicht ein grundgesetzwidriges Hindernis für den Wechsel des Arbeitsplatzes auferlegte.

Das Bundesarbeitsgericht hat in seiner Rechtsprechung die Auffassung vertreten, daß dem durch Art. 12 Abs. 1 GG gesicherten Grundrecht auf freie Wahl des Berufs und des Arbeitsplatzes Vorrang vor dem durch Art. 2 Abs. 1 GG als Ausfluß der freien Persönlichkeitsentfaltung gesicherten Recht auf Vertragsfreiheit zukomme (vgl. BAGE 13, 168 [174] [BAG 29.06.1962 - 1 AZR 343/61] und Bundesarbeitsgericht, Urteil vom 24. Januar 1963 - 5 AZR 100.62 - [JZ 1964 S. 183]). Ob dieser Rechtsprechung auch für Fälle der vorliegenden Art zu folgen ist, bedarf hier keiner abschließenden Klärung. Selbst unter Zugrundelegung dieser dem Kläger günstigen Auffassung und der weiteren Auffassung, daß die Anwendung des Art. 12 GG hier auch durch hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG nicht verdrängt werde, ist ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG zu verneinen.

Das Bundesarbeitsgericht hält nämlich eine Rückzahlungsklausel, die die vom Arbeitgeber verauslagten Ausbildungskosten betrifft, trotz der darin liegenden (freiwilligen) Beschränkung des Arbeitnehmers in der freien Wahl des Arbeitsplatzes nur dann für unvereinbar mit Art. 12 Abs. 1 GG, wenn diese Beschränkung unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles nach Treu und Glauben dem Arbeitnehmer nicht zuzumuten ist und vom Standpunkt eines verständigen Betrachters aus einem begründeten und zu billigenden Interesse des Arbeitgebers nicht entspricht. Diese Voraussetzungen fehlen hier.

Daß auch im öffentlich-rechtlichen Bereich ein Bedürfnis besteht, dem Dienstherrn die Rückforderung von Ausbildungskosten unter gewissen Voraussetzungen zu ermöglichen, hat schon der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 15. Januar 1964 - BVerwG VI C 96.60 - (Buchholz BVerwG 232, § 79 a BBG Nr. 1) anerkannt. Die Erwägungen des Berufungsgerichts, daß die Rückzahlungsverpflichtung mit dem Zweck des auf dem Gedanken der beamtenrechtlichen Fürsorge beruhenden Unterhaltszuschüsses nicht zu vereinbaren sei, verkennen, daß der im Ausbildungsverhältnis stehende Bundesbeamte auf Widerruf in der hier in Rede stehenden Zeit keinen gesetzlichen Anspruch auf Unterhaltsleistungen des Dienstherrn hatte. Es stand im Ermessen des Dienstherrn, einen Zuschuß zum Lebensunterhalt zu gewähren und den Zuschuß - ganz oder teilweise - an eine Rückzahlungsverpflichtung zu knüpfen. Die Fürsorgepflicht zwang ihn nicht zur Unterhaltsgewährung; sie beschränkt sich auf die jeweilige Rechtsstellung des Beamten und nötigt den Dienstherrn nicht zu Unterhaltsleistungen, die gesetzlich nicht vorgesehen sind.

Bei der Beantwortung der weiteren. Frage, ob der Kläger in unzumutbarer Weise an einem Wechsel seines Arbeitsplatzes gehindert wurde, ist zu bedenken, daß die Rückzahlungsverpflichtung den Kläger nicht schlechthin einem Zwange zur "Betriebstreue" unterwarf. Die Beklagte hatte dem Kläger nämlich - wie allen Technischen Inspektorenanwärtern - die Technikerzulage, auf die kein Rechtsanspruch bestand und die nicht als verlorener Zuschuß bewilligt wurde, an die Verpflichtung gebunden, nach freier Wahl des Empfängers entweder die als Technikerzulage gewährten Beträge zurückzuzahlen oder statt dessen eine bestimmte Zeit im Dienste der Beklagten zu bleiben, sie also gewissermaßen "abzudienen". Damit hatte die Beklagte die Beamten im Vorbereitungsdienst günstiger gestellt, als sie gestellt wären, wenn die Beklagte ihnen ein uneingeschränkt rückzahlbares Darlehen gegeben hätte. Eine (tatsächliche) Behinderung in der freien Wahl des Arbeitsplatzes konnte deshalb nur dann eintreten und bedarf nur dann einer Prüfung auf ihre Zumutbarkeit, wenn die zurückzuerstattenden Zuwendungen eine solche Höhe erreichten, daß der Betroffene hierdurch von der Möglichkeit der Rückerstattung aus faktischen Gründen auf die Alternativleistung der "Betriebstreue" abgedrängt wurde. Das war hier nicht der Fall. Zu Unrecht geht das Berufungsgericht davon aus, daß sich die Rückzahlungsverpflichtung auf einen Betrag von 2.500 DM erstreckte. Als dem Kläger der Sonderzuschuß gegen die Verpflichtung bewilligt wurde, die empfangenen Beträge entweder zurückzuerstatten oder nicht vor Ablauf einer bestimmten Zeit die Entlassung aus dem Dienst der Beklagten zu beantragen, stand noch nicht fest, welche Summe einmal zurückzuerstatten sein würde; denn es war nicht gewiß, wie lange der Kläger im Vorbereitungsdienst und wie lange die Rechtslage bezüglich dieses Zuschusses unverändert bleiben würde. Die Rückzahlungsverpflichtung erstreckte sich von vornherein nur auf den Betrag an Sonderzuschüssen, der dem Kläger tatsächlich ausgezahlt werden würde; das war, wie sich dann ergab, die mit dem angefochtenen Bescheid zurückgeforderte Summe von 1.038,50 DM. In dieser Höhe sind auch Darlehnsverpflichtungen junger Beamter nicht ungewöhnlich. Dieser Betrag ist nicht so hoch, daß dem Kläger praktisch nichts anderes übrigblieb, als die Alternative der "Betriebstreue" zu wählen. Dabei lag für den Kläger auch die Erwägung nahe, daß die Beklagte ihm auf seine Bitte die ratenweise Tilgung der im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses entstandenen Schuld gestatten würde. Von einer unzumutbaren Einschränkung des Grundrechts auf freie Wahl des Berufs und des Arbeitsplatzes kann hier schon wegen der verhältnismäßig geringen Höhe des Betrages nicht die Rede sein. Ob der Fall bei einer Verpflichtung zur Rückzahlung von 2.500 DM insoweit anders zu beurteilen wäre, kann deshalb dahingestellt bleiben. Damit erübrigt sich eine Beantwortung der Frage, ob die dem Kläger angesonnene Dauer der "Betriebstreue" im Verhältnis zu den ihm gemachten Zuwendungen unzumutbar lang war und ob dies auch für die Zeit bis zum tatsächlichen Ausscheiden des Klägers aus dem Dienst der Beklagten der Fall war (vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Januar 1964 a.a.O.). Auf die im angefochtenen Urteil in diesem Zusammenhang enthaltenen Ausführungen ist deshalb nicht einzugehen.

Die Beklagte war entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts auch nicht nach Inkrafttreten des § 79 a BBG gehindert, von ihrem Rückforderungsrecht Gebrauch zu machen. Diese Vorschrift, die durch § 139 Abs. 1 Nr. 20 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) - BRRG - in das Bundesbeamtengesetz eingefügt wurde und die dem Beamten im Vorbereitungsdienst erstmals einen Rechtsanspruch auf Zahlung eines Unterhaltszuschusses eröffnete, ist erst mit Wirkung vom 1. September 1957 in Kraft getreten und hat sich keine Rückwirkung beigelegt (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Januar 1964 a.a.O.). Aus ihr ist weder zu entnehmen, daß für die Zeit vor diesem Zeitpunkt nachträglich Unterhaltszuschüsse an die Beamten im Vorbereitungsdienst gezahlt werden mußten, noch daß früher freiwillig gezahlte Unterhaltszuschüsse nachträglich in rechtlich geschuldete Leistungen verwandelt wurden mit der Wirkung, daß vorbehaltlich gezahlte Zuschüsse nicht hätten zurückgefordert werden dürfen. Der in diesem Zusammenhang gegebene Hinweis des Berufungsgerichts auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts in BVerwGE 8, 261[BVerwG 24.04.1959 - VI C 91/57] [264] geht fehl. Dort hat das Bundesverwaltungsgericht zwar auf einen Rückzahlungsanspruch von Versorgungsbezügen, die vor dem Inkrafttreten des § 87 Abs. 2 BBG gezahlt worden waren, die Vorschrift des § 87 Abs. 2 BBG mit der Begründung angewendet, daß der Anspruch erst nach Inkrafttreten dieser Vorschrift geltend gemacht wurde und daß die Rückforderungsvorschriften nicht an den Tatbestand der Zuvielleistung an den Beamten, sondern an den Dauerzustand anknüpfen, der zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten nach einer Überzahlung besteht und das Rückforderungsbegehren des Dienstherrn auslöst. Abgesehen davon, daß im vorliegenden Falle die Rückforderung nicht auf § 87 Abs. 2 BBG gegründet wird, sondern auf die Verpflichtungserklärung des Klägers, übersieht das Berufungsgericht, daß § 79 a BBG nicht wie § 87 Abs. 2 BBG den Ausgleich von Überzahlungen regelt, sondern daß diese Vorschrift ex nunc einen Rechtsanspruch gibt, der bisher nicht gegeben war. Diese Regelung hat deshalb keinen Einfluß auf frühere Rechtsbeziehungen und ihre Folgen.

Soweit das Berufungsgericht im übrigen die Voraussetzungen für einen Rückforderungsanspruch aus § 87 Abs. 2 BBG verneint, erübrigt sich ein Eingehen auf diese Darlegungen, da diese Vorschrift hier nicht zur Anwendung kommt.

Das angefochtene Urteil muß nach alledem aufgehoben und die Berufung des Klägers gegen das erstinstanzliche Urteil zurückgewiesen werden.