I.

Die Stadt H... und der Landkreis H... haben sich ab 1. Januar 1934 zum gemeinsamen Betrieb der bisherigen Stadtsparkasse H... mit Genehmigung des Staatsministeriums des Innern zu einem Zweckverband, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 65 Angleichungsverordnung zur DGO), zusammengeschlossen. Der Zweckverband führt den Namen "Stadt- und Kreissparkasse H...". Die Sparkasse zahlt auf Grund eines am 17. Dezember 1951 gefaßten Beschlusses ihres Verwaltungsrats, dem durch die Beschlüsse des Zweckverbandsvorstandes vom 17. April 1934 und 25. September 1947 die Regelung der Dienstverhältnisse der Beamten und Angestellten der Sparkasse übertragen worden ist, die Beiträge ihrer Angestellten zur Zusatzversorgungskasse der bayerischen Gemeinden in voller Höhe, also einschließlich des 1/3-Arbeitnehmeranteils. Diese Zahlung wurde anläßlich einer Prüfung des Jahresabschlusses 1955 der Sparkasse Hof von der Prüfungsstelle des Bayerischen Sparkassen- und Giroverbandes beanstandet. Auf Grund dieser Beanstandung ersuchte die Regierung von Oberfranken den Kläger, die gegen die Angleichungsbestimmungen verstoßenden Zahlungen sofort einzustellen. Der Verwaltungsrat des Klägers lehnte es mit Beschluß vom 15. Juni 1957 ab, den übernommenen 1/3-Anteil zur Zusatzversorgungskasse nicht mehr weiterzuzahlen. Mit Entschließung vom 17. September 1957 wurden die Beschlüsse des Verwaltungsrats des Klägers vom 17. Dezember 1951 und vom 15. Juni 1957 von der Regierung gemäß §§ 6 Abs. 1, 31 mit 7 Abs. 2 ZwVerbG in Verbindung mit Art. 112 GO rechtsaufsichtlich beanstandet mit der Aufforderung, die beiden Beschlüsse binnen einer Frist von vier Wochen aufzuheben.

Der gegen die Entschließung vom 17. September 1957 eingelegte Einspruch sowie die Klage beim Verwaltungsgericht Bayreuth und die Berufung zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof blieben erfolglos.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof führte zur Begründung seiner Entscheidung im wesentlichen folgendes aus: Die Besoldungsangleichungsverordnung - BAV - sei in der in die bereinigte Sammlung des Bayerischen Landesrechts aufgenommenen Fassung für die Angestellten der Gemeinden noch geltendes Recht. Nach § 1 BAV dürften die Dienstbezüge der Angestellten des Klägers nicht günstiger geregelt sein als die gleichzubewertender Angestellter des bayerischen Staates. Dazu gehörten alle Bezüge einschließlich etwaiger Beiträge zu einer Zusatzversorgungskasse. Soweit der Kläger den Teil der Beiträge übernehme, den nach der tariflichen Regelung die Angestellten selbst zu tragen hätten, stelle er diese günstiger, was ihm nach § 1 BAV nicht gestattet sei Sowohl für die Angestellten des Freistaates Bayern als auch die des Klägers gelte die Allgemeine Dienstordnung - ADO - bis zu ihrer Aufhebung, Änderung oder Neufassung durch die zuständigen Behörden, was bisher noch nicht geschehen sei, weiter. Die Wirksamkeit dieser Tarifordnungen werde ebenfalls nicht durch § 4 TVG eingeschränkt. Die Tarifordnungen als Rechtsverordnungen und staatlich gesetztes Recht könnten nur durch Rechtsetzung aufgehoben werden und nicht durch privatrechtliche Vereinbarungen. Soweit würde allerdings gemäß § 9 TVG auch ein Tarifvertrag die Wirkung von Rechtsnormen haben. Im übrigen sei der Tarifvertrag als Rechtsetzung staatlich anerkannter Verbände der staatlichen Rechtsetzung untergeordnet und damit auch der Rechtschöpfung durch Landesgesetze. Das öffentliche Dienstrecht gehöre zu den gesetzgeberischen Aufgaben der Länder. Recht aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages auf dem Gebiete des öffentlichen Dienstes der Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände usw. sei daher Landesrecht geworden. Enthalte das Landesrecht aber zwingendes Recht, so könne es nicht durch einen bürgerlich-rechtlichen Vertrag abgeändert werden. Die zwingenden Vorschriften des Beamtenrechtsänderungsgesetzes - BRÄndG - und der Besoldungsangleichungsverordnung ließen eine günstigere Regelung der Dienstbezüge der Angestellten der Gemeinden und damit auch des Klägers gegenüber den Dienstbezügen gleichzubewertender Staatsangestellter nicht zu.

Mit der rechtzeitig eingelegten Revision beantragte der Kläger,

Zur Begründung macht er geltend: Nach dem Grundsatz, Bundesrecht breche Landesrecht, sei alles Landesrecht unwirksam, das dem Tarifvertragsgesetz entgegenstehe. Deshalb seien auch alle landesrechtlichen Bestimmungen wirkungslos, die im Widerspruch zu § 4 Abs. 3 TVG stünden. Nach dieser Bestimmung sei eine Änderung der tariflichen Regelung zugunsten der Arbeitnehmer jederzeit gestattet. Dieses sogenannte Günstigkeitsprinzip sei nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zwingendes Recht und könne durch entgegenstehende landesrechtliche Bestimmungen nicht ausgeschlossen werden. Ein Ausschluß des Günstigkeitsprinzips bei den Angestellten im öffentlichen Dienst würde ebenfalls gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen. Im übrigen entspreche die von ihm, dem Kläger, vertretene Rechtsauffassung ebenfalls der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts, nach der das Günstigkeitsprinzip ein verfassungsmäßig anerkannter Grundsatz des kollektiven Arbeitsrechts sei. Dazu komme noch, daß die bayerische Versicherungskammer während des Revisionsverfahrens durch ein Rundschreiben zum Ausdruck gebracht habe, daß die sogenannten Angleichungsvorschriften keine Gültigkeit mehr hätten.

Der Beklagte trat dem Vorbringen des Klägers entgegen. Er meint, die Besoldungsangleichungsverordnung und das Beamtenrechtsänderungsgesetz, die noch weiterhin in Bayern geltendes Recht seien, stünden der Regelung in § 4 Abs. 3 TVG nicht entgegen. Diese Bestimmung habe nämlich nur Bedeutung für das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und seinen Arbeitnehmern, während die Besoldungsangleichungsverordnung und das Beamtenrechtsänderungsgesetz lediglich das Aufsichtsverhältnis zwischen Staat und Gemeinden, hier also zwischen dem Beklagten und dem Kläger, regele. Dadurch würden gewisse Richtlinien im Interesse der Einheit der öffentlichen Verwaltung und der sparsamen Haushaltsführung in den Gemeinden aufgestellt. Das in § 4 Abs. 3 TVG geregelte Günstigkeitsprinzip könne ebenfalls nicht als Verfassungsgrundsatz angesehen werden. Durch Art. 9 Abs. 3 GG werde nur die sogenannte Koalitionsfreiheit geschützt. Diese sei aber von der Geltung oder Nichtgeltung des Günstigkeitsprinzips in keiner Weise abhängig. Im übrigen gelte das Tarifvertragsgesetz für das Recht des öffentlichen Dienstes der Länder, Gemeinden usw. nur als Landesrecht fort. Deshalb sei das Bundesverwaltungsgericht an die Auslegung des Berufungsgerichts zu diesem Komplex gebunden.

Der Oberbundesanwalt hat sich an dem Verfahren nicht beteiligt.

Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

1.

Nach der angefochtenen Entscheidung sind die Verordnung über die Regelung der Dienstbezüge, Wartegelder und Versorgungsansprüche der Beamten und Angestellten der Gemeinden und sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts - Besoldungsangleichungsverordnung vom 9. September 1931 (Bayer. GVBl. S. 241) in der Fassung der bereinigten Sammlung des Bayerischen Landesrechts Band 1 Seite 546 - BAV - und das Gesetz zur Änderung von Vorschriften auf dem Gebiete des allgemeinen Beamten-, des Besoldungs- und des Versorgungsrechts vom 30. Juni 1933 (RGBl. I S. 433) in der Fassung vom 24. Januar 1951 (BGBl. I S. 87 [97]) - BRÄndG - in Bayern heute noch geltendes Landesrecht. An diese Feststellungen ist der Senat nach § 562 ZPO in Verbindung mit § 173 VwGO grundsätzlich gebunden (Schunck-de Clerck, Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung, Anm. 2 zu § 137 VwGO; BVerwGE 10, 357), soweit nicht Bundesrecht entgegensteht.

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht das Beamtenrechtsänderungsgesetz für nicht mehr geltendes Recht erklärt (BVerfGE 4, 115 [BVerfG 01.12.1954 - 2 BvG 1/54] [137]) Diese Entscheidung bezieht sich aber nur auf die Sperrvorschriften zwischen Bund und Ländern, so daß sie der Rechtsauffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, daß das Beamtenrechtsänderungsgesetz, soweit es sich auf das Verhältnis zwischen den bayerischen Gemeinden und dem bayerischen Staat bezieht, noch geltendes bayerisches Landesrecht ist, nicht entgegensteht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Februar 1959; Buchholz 238.0. § 40 BRÄndG Nr. 1).

Nach § 1 BAV dürfen die Dienstbezüge und Versorgungsansprüche der Angestellten und Gemeinden und Gemeindeverbände nicht günstiger geregelt sein als die gleichzubewertender Angestellter des bayerischen Staates. Bei diesem Vergleich sind alle Geldbezüge und sonstigen Bezüge, welche die Angestellten mit Rücksicht auf ihre hauptamtliche oder nebenamtliche Dienstleistung erhalten, zu beachten.

Im Ergebnis gleich ist in § 40 Abs. 2 BRÄndG geregelt, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände verpflichtet sind, die Bezüge ihrer Beamten herabzusetzen, soweit sie höher liegen als die Bezüge gleichzubewertender Landesbeamten. Gemäß § 42 BRÄndG sind alle Geldbezüge und sonstigen Bezüge bei dem Vergleich heranzuziehen. Bei den Beitragsleistungen des bayerischen Staates und der Gemeinden oder der Gemeindeverbände an die Zusatzversorgungskasse für die im öffentlichen Dienst in Bayern tätigen Angestellten handelt es sich um sonstige Bezüge im Sinne des § 1 BAV und § 40 BRÄndG, denn es sind geldwerte Leistungen des Staates und der Gemeinden für ihre Angestellten.

Nach der tariflichen Regelung für die Zusatzversorgungskasse sind zwei Drittel der Beiträge von dem Freistaat Bayern oder von den Gemeinden oder Gemeindeverbänden und ein Drittel von dem versicherten Angestellten selbst zu tragen.

Die Klägerin hat deshalb gegen § 1 BAV und § 40 BRÄndG verstoßen, wenn sie auch noch den 1/3-Prämienanteil ihrer Angestellten zur Zusatzversorgungskasse übernommen hat, denn damit stellte sie ihre Angestellten besser als die des bayerischen Staates. Die rechtsaufsichtliche Beanstandung des Beklagten ist deshalb rechtsfehlerfrei gewesen, wenn diese Vorschriften nicht wegen Verstoßes gegen entgegenstehende bundesrechtliche Rechtssätze ihre Rechtswirksamkeit verloren haben.

2.

a)

Bei dieser Prüfung ist zunächst zu untersuchen, ob diese Bestimmungen gegen § 4 Abs. 3 des Tarifvertragsgesetzes vom 9. April 1949 in der Fassung vom 11. Januar 1952 (BGBl. I S. 19) - TVG - verstoßen. Allerdings könnte das vom Senat nur nachgeprüft werden, wenn es sich bei dem Tarifvertragsgesetz um ein Bundesgesetz handeln würde. Das Berufungsgericht vertritt die Rechtsauffassung, daß dieses Gesetz als vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenes Gesetz nach Art. 125 GG - soweit es sich auf die Arbeiter und Angestellten des öffentlichen Dienstes bezieht - Landesrecht geworden ist, da für das Recht des öffentlichen Dienstes der Länder dem Bund gemäß Art. 75 Nr. 1 GG nur die Rahmengesetzgebungskompetenz zusteht. Dieselbe Rechtsauffassung vertritt auch Wacke. Er meint, das Recht des öffentlichen Dienstes bilde ein "aliud" zu dem allgemeinen Arbeitsrecht und sei deshalb allein in Art. 75 Ziff. 1 GG und nicht in Art. 74 Ziff. 12 GG geregelt (Wacke, Grundlagen des öffentlichen Dienstrechts, S. 50). Da die Artikel 124, 125 GG nichts anderes darüber sagten, gelte vorkonstitutionelles Recht auf den Gebieten, auf denen dem Bund nur die Rahmengesetzgebung zustehe, als Landesrecht weiter. Das ergebe sich eindeutig aus den Artikeln 30, 70 GG., nach welchen grundsätzlich entsprechend dem föderativen Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland die Ausübung der Staatsgewalt im Zweifel bei den Ländern liege und insbesondere die Gesetzgebungsgewalt in erster Linie den Ländern zukomme (Wacke, a.a.O. S. 60 ff.).

Dieser Rechtsauffassung kann jedoch nicht gefolgt werden. Zunächst hat es zwar den Anschein, als ob zwischen Art. 74 Nr. 12 GG und Art. 75 Nr. 1 GG ein Widerspruch bestehe. Nach dem ersten Artikel steht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Arbeitsrecht einschließlich der Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung zu, während nach der zweiten Bestimmung der Bund nur Rahmenvorschriften für die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen erlassen darf. Dieser Widerspruch löst sich jedoch auf, wenn die Verfassung als Einheit betrachtet und nicht jeder Artikel des Grundgesetzes isoliert ausgelegt wird, sondern aus dem Gesamtinhalt der Verfassung Grundsätze abgeleitet werden, die ihr vorausliegen (BVerfGE 1, 208 [BVerfG 05.04.1952 - 2 BvH 1/52] [227]). Hiernach ergibt sich folgendes: Die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst tätigen Angestellten richten sich grundsätzlich nach dem allgemeinen Arbeitsrecht, da es sich dabei um privatrechtlich zustande gekommene Arbeitsverhältnisse handelt. Insoweit hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 74 Nr. 12 GG. Bei der Ausgestaltung der Dienstverhältnisse, insbesondere in bezug auf Nebentätigkeit, Amtsverschwiegenheit, Bekenntnis zur demokratischen Staatsordnung, Betriebsverfassung und andere Besonderheiten des öffentlichen Dienstes, spielen öffentlich-rechtliche Gesichtspunkte die entscheidende Rolle. Deshalb sind die Dienstverhältnisse in diesem Umfang nach beamtenrechtlichen Grundsätzen geregelt. Insoweit hat der Bund nur das Recht zum Erlaß von Rahmenvorschriften nach Art. 75 Nr. 1 GG (vgl. Bundesarbeitsgericht, Gr. Senat, Beschluß vom 28. November 1956 - DVBl. 1958 S. 201 -). Das Tarifvertragsgesetz, das nur allgemeine Regeln über das Zustandekommen und den Inhalt von Tarifverträgen enthält, ist insoweit ein arbeitsrechtliches Gesetz, das unter Art. 74 Nr. 12 GG fällt und deshalb nach Art. 125 GG als in mehr als in einer Besatzungszone einheitlich geltendes Recht Bundesrecht geworden ist.

Die gleiche Rechtsauffassung hat auch der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in zwei Entscheidungen vertreten(Beschlüsse vom 17. Juli 1957 - BVerwG VI B 109.56 - undvom 18. Juli 1957 - BVerwG VI B 111.56 -). Der Große Senat des Bundesarbeitsgerichts ist bezüglich des Kündigungsschutzgesetzes vom 10. August 1951 (BGBl. I S. 499) zu dem gleichen Ergebnis gekommen.

Der Senat hat weiter geprüft, ob § 4 Abs. 3 TVG dem § 1 BAV und dem § 40 BRÄndG entgegensteht. In § 4 Abs. 1 TVG ist geregelt, daß die tariflichen Rechtsnormen unabdingbar sind. Diese Bestimmung wird durch § 4 Abs. 3 TVG in gewissem Umfang eingeschränkt. Danach sind abweichende Abmachungen nur zulässig, soweit sie durch Tarifverträge gestattet sind oder eine Änderung zugunsten des Arbeitnehmers enthalten.

Aus § 4 Abs. 3 TVG ergibt sich, daß die tariflich vereinbarten Lohn- und Arbeitsbedingungen nur jeweils Mindestbedingungen sind und keine festen Höchstsätze darstellen. Es besteht also das sogenannte Günstigkeitsprinzip. Nach Nipperdey gehört dieses Prinzip zu den entscheidenden Prinzipien des kollektiven Arbeitsrechts, so daß es sich bei der tariflichen Regelung der Arbeitsbedingungen immer nur um Mindestbedingungen handelt. Nipperdey sieht darin sogar einen verfassungsrechtlich geschützten Grundsatz (Hueck-Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, 6. Aufl., 2. Bd. § 13 VII 2 c S. 174). In Anknüpfung an diese Rechtsauffassung hat das Bundesarbeitsgericht entschieden, daß alle Besoldungsangleichungsbestimmungen und andere den Lohn der Höhe nach beschränkende Regelungen wegen Verstoßes gegen das Günstigkeitsprinzip nichtig seien (Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 21. Februar 1961, AP Nr. 8 zu § 4 TVG [Günstigkeitsprinzip]; Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 15. Dezember 1960 [BArbGE 10, 247], AP Nr. 2 zu § 4 TVG [Angleichungsrecht]). Dieser Rechtsprechung kann für die hier zu entscheidende Sache nicht gefolgt werden. Das Günstigkeitsprinzip ist kein Verfassungsgrundsatz. Durch Art. 9 Abs. 3 GG, auf den sich diese Auffassung stützt, wird vielmehr nur den ihrer Kraft nach beschränkten und damit in der Einzelvertretung ihrer Interessen regelmäßig unterlegenen Rechtsträgern die Möglichkeit gegeben, ihre Interessen in der Gruppe besser zu vertreten (Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Anm. II 3 c [S. 12] zu Art. 9 GG). Die verfassungsrechtliche Garantie der Koalitionsmöglichkeit bedeutet zwar die Anerkennung des Tarifrechts, damit ist aber nicht die gerade bei Erlaß des Tarifvertragsgesetzes oder die jeweilige rechtliche Ausgestaltung des Tarifrechts gewährleistet, sondern nur der Kern dessen, was das Wesen des kollektiven Tarifrechts ausmacht, nämlich die unmittelbare Gestaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen durch die Verbände. Die Regelung des Rechts im einzelnen bleibt dem Gesetzgeber überlassen. Dieser muß allerdings immer einen Bereich übrig lassen, der von den Koalitionen gestaltet werden kann (Dietz, Die Koalitionsfreiheit in "Die Grundrechte", Bd. III 1 S. 417 [460]). Hieraus folgt, daß der Gesetzgeber zwar nicht das Tarifvertragsgesetz dahin abändern darf, daß die Tarifpartner Höchstarbeitsbedingungen abschließen müssen. Wohl aber könnte er eine Regelung treffen, nach der es den Koalitionspartnern erlaubt ist, Höchstarbeitsbedingungen zu vereinbaren.

Nach alledem ist aber das Günstigkeitsprinzip kein Verfassungsgrundsatz, sondern nur ein in dem jetzt geltenden Tarifvertragsgesetz enthaltenes Prinzip.

Dieses bundesrechtliche Prinzip steht dem § 1 BAV und dem § 40 BRÄndG nicht entgegen. Nach der herrschenden Meinung darf zwar die Arbeitgebertarifpartei durch Beschluß ihren Mitgliedern nicht gebieten, die Tarifsätze als Höchstsätze zu behandeln, weil der Verband im Innenverhältnis von seinen Mitgliedern nichts anderes verlangen darf, als was im Außenverhältnis der Durchführung des Tarifvertrages durch den Verband und seine Mitglieder dient (Hueck-Nipperdey a.a.O. § 30 I 4 a S. 408 mit Nachweisen). Das Prinzip der tariflichen Vertragstreue verbietet es, durch verbandsinterne Maßnahmen die tariflichen Normen zu umgehen.

Die Klägerin vertritt die Meinung, daß diese für die privatrechtlichen Dienstverhältnisse zutreffenden Rechtsgrundsätze auch für den öffentlichen Dienst zu gelten haben (ebenso Nipperdey in der Festschrift für Herschel S. 21). Diese Auffassung ist jedoch nicht zu billigen. In der Privatwirtschaft ist es weder zweckmäßig noch wünschenswert, daß allgemeine Höchstlöhne vereinbart werden. Das widerspräche den Grundsätzen einer freien Marktwirtschaft, in der es dem Unternehmer freistehen muß, durch besonders günstige Bedingungen gute Arbeitskräfte anzuwerben. Die Tarifverträge haben insoweit nur die Aufgabe, als Mindestbedingung den als Einzelnen schwachen Arbeitnehmer zu schützen. Ganz anders liegt es aber bei der öffentlichen Verwaltung. In allen Gemeinden und in den Ländern sind die öffentlichen Aufgaben mit der gleichen Sorgfalt wahrzunehmen. Die Gemeinden sind insoweit untereinander keine Konkurrenten, die im Wettbewerb stehen. Es wäre deshalb mit den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Verwaltung des Staates in allen seinen Gliederungen nicht vereinbar, daß die finanzstarken von finanzschwächeren Gemeinden dringend benötigte Angestellte durch bessere Bezahlung "abwerben" könnten oder daß wegen der höheren Bezahlung alle guten Kräfte sich im Dienste finanzstarker Gemeinden befänden, während in den anderen Gemeinden nur weniger qualifizierte Angestellte oder bei dem zur Zeit herrschenden Arbeitskräftemangel Stellen unbesetzt blieben. Um hier eine überall gleichmäßige personalpolitische Stabilität, die auch im Interesse der Gemeinden selbst liegt, zu schaffen, ist es notwendig, die Besoldungsverhältnisse über die einzelne Gemeinde hinausgehend zu vereinheitlichen und einer staatlichen Bindung zu unterwerfen. Ohne eine solche Bindung wäre das bei den überall verschiedenen, widerstrebenden örtlichen Kräften allein kaum möglich. Dadurch wird im übrigen die Versuchung ausgeschaltet, bei der Neubesetzung offener Stellen wegen des Mangels an geeigneten Kräften aus unsachlicher Gründen Personen eine Besoldung zukommen zu lassen, die ihrer fachlichen Eignung nicht entspricht, was mit dem Wohle der Selbstverwaltung und dem Wohle der Allgemeinheit nicht vereinbar ist (VerfGH Nordrh.-Westf., Entscheidung vom 4. Februar 1956 - DÖV 1956 S. 369 [VerfGH Nordrhein-Westfalen 04.02.1956 - VGH 6/55]). Dazu kommt, daß den Staat und die Gemeinde gleichermaßen die Verantwortung für die sparsame Bewirtschaftung der öffentlichen Mittel, die von der Allgemeinheit aufgebracht werden müssen, trifft (Nickisch, Betrieb 1963, S. 1254). Aus allen diesen Gründen ergibt sich, daß es nicht gegen die Schutzbestimmungen in § 4 Abs. 1 und Abs. 3 TVG verstößt, wenn im öffentlichen Dienst den Gemeinden durch Gesetz die Überschreitung von tariflichen Lohnsätzen verboten wird (so auch Beschluß des Bundesverwaltungsgerichtsvom 17. Juli 1957 - BVerwG VI B 109.56 -). Die Regelung in § 1 BAV und § 40 BRÄndG verstößt deshalb nicht gegen § 4 Abs. 3 TVG.

b)

Diese Bestimmungen verstoßen auch nicht gegen Art. 3 GG; denn dadurch wird eine ganze Gruppe von Arbeitnehmern, nämlich die Angestellten im öffentlichen Dienst, aus sachlichen Gründen anders behandelt als die Privatangestellten, bei denen insoweit die Interessenlage - wie sich aus dem Vorstehenden ergibt - ganz anders ist.

c)

Durch diese Bestimmungen wird auch nicht in das den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete Recht der Selbstverwaltung unzulässig eingegriffen.

Die Selbstverwaltung der Gemeinden ist ein geschichtlich gewordener Begriff, da die historische Entwicklung in einem gewissen Umfange bei der Bestimmung dessen berücksichtigt werden muß, was unter Selbstverwaltung der Gemeinden zu verstehen ist (BVerfGE 8, 332 [360]; 1, 167 [178]). Insoweit ist festzustellen, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände im Laufe der Entwicklung des Kommunalrechts immer mehr an die staatlichen Besoldungsgesetze gebunden worden sind (vgl. Peters, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2 S. 80 ff.), so daß das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht die Befugnis enthält, ihre Angestellten nach eigenem Ermessen zu besolden. Im übrigen sind Einschränkungen des Selbstverwaltungsrechts durch Gesetze zulässig, soweit sie sachlich notwendig sind und die Institution der Selbstverwaltung nicht in ihrem Wesensgehalt antasten (Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichtsvom 17. Juli 1957 - BVerwG VI B 109.56 -;vom 18. Juli 1957 - BVerwG VI B 111.56 -). Aus dem schon Ausgeführten ergibt sich aber, daß durch landesgesetzliche Besoldungsangleichungsbestimmungen der Wesensgehalt der Gemeindeselbstverwaltung nicht angetastet wird und daß solche Bestimmungen auch notwendig sind, um eine ordnungsgemäße Selbstverwaltung für alle Gemeinden zu garantieren.

d)

Aus allen diesen Gründen folgt, daß § 1 BAV und § 40 BRÄndG nicht gegen Bundesrecht verstoßen, soweit sie als Landesrecht die Beziehungen zwischen Land und Gemeinde (Gemeindeverbände) regeln, und daß damit die rechtsaufsichtliche Beanstandung durch den Beklagten rechtmäßig war. Ob und inwieweit die Angestellten des Klägers durch die jahrelange Zahlung der vollen Beiträge zur Zusatzversorgungskasse durch den Kläger einen Rechtsanspruch auf Weiterbezahlung erlangt haben, ist ein arbeitsrechtliches Problem, das im vorliegenden Verfahren nicht geklärt zu werden braucht. Die Beanstandung bleibt rechtmäßig, auch wenn der Kläger aus arbeitsrechtlichen Gründen für einen Teil oder für alle zur Zeit beschäftigten Angestellten den Prämienanteil weiterbezahlen müßte. Denn durch die Beanstandung wird zumindest sichergestellt, daß für zukünftig anzustellende Arbeitnehmer die gesetzliche Regelung eingehalten wird.

3.

Auf diese Rechtslage hat auch die Mitteilung der bayerischen Versicherungskammer vom 15. Mai 1961 keinen Einfluß. Hierbei handelt es sich nur um die Äußerung einer Rechtsansicht, durch die sich das geltende Recht nicht geändert hat. Selbst wenn man annimmt, daß damit die zuständigen Organe des Beklagten zu erkennen gegeben haben, daß sie für die Zukunft nicht mehr die Übernahme der Arbeitnehmeranteile beanstanden würden, so wäre es eine neue, erst in der Revisionsinstanz vorgebrachte Tatsache, die nicht mehr berücksichtigt werden kann (§ 561 ZPO in Verbindung mit § 173 VwGO, vgl. Wieczorek, Kommentar zur Zivilprozeßordnung, Anm. B I zu § 561; Eyermann-Fröhler, Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Aufl., Anm. 14 zu § 137).

Nach alledem kann die Revision des Klägers keinen Erfolg haben. Sie muß vielmehr zurückgewiesen werden.

III.

Die Entscheidungen über die Kosten und den Streitwert beruhen auf §§ 154 Abs. 2 und 189 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 74 BVerwGG