Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.09.1995, Az.: BVerwG 3 C 1.94

I.

Die Beklagten streiten darüber, ob infolge der Rückgabe einer vom Beigeladenen gepachteten landwirtschaftlichen Fläche an den Kläger eine Referenzmenge auf diesen übergegangen ist.

Der Kläger erwarb durch notariellen Kaufvertrag vom 16. Juli 1984 Grünlandparzellen im Umfang von insgesamt 7,1351 ha. Diese Flächen waren seit 1972 an den Landwirt Wichmann verpachtet, der die Pachtung im Herbst 1983 aus Altersgründen aufgab. Mit Pachtvertrag vom 4. April 1984 übernahm der Beigeladene die Grünlandflächen. § 2 des Pachtvertrages lautet:

1.
Die Verpachtung erfolgt auf ein Jahr. Sie beginnt am 10. November 1983 und endigt am 10. November 1984.

2.
Wird dieser Vertrag nicht ein halbes Jahr vor Ablauf schriftlich gekündigt, so verlängert er sich jeweils um ein Jahr auf unbestimmte Zeit unter den gleichen Bedingungen.

Mit Schreiben vom 29. Oktober 1984 kündigte der Beigeladene das Pachtverhältnis zum 1. November 1984.

Unter dem 22. März 1988 beantragte der Kläger eine Bescheinigung über den Übergang der auf den Grünlandflächen liegenden Referenzmenge vom Beigeladenen auf sich. Die Außenstelle Brake der Beklagten lehnte diesen Antrag mit der Begründung ab, die Flächen seien nicht für die Milcherzeugung genutzt worden. Auf ihnen seien weder Kühe gehalten noch Futtermittel für Rindvieh erzeugt worden. Zudem sei der Pachtvertrag erst am 4. April 1984, also nach Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Verordnung abgeschlossen worden. Der Beigeladene habe bei der Übernahme des Grünlandes keine Referenzmenge erhalten, so daß er auch mit den Flächen keine Referenzmengen zurückgeben könne.

Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte zurück. In der Begründung heißt es: Nach den Angaben des Klägers und der von ihm benannten Zeugen sei etwa die Hälfte der Pachtfläche mit Rindern beweidet worden und die andere Hälfte gemäht und zur Futterwerbung genutzt worden. Mithin sei lediglich für die Hälfte der Pachtfläche, d.h. für ca. 3,5 ha eine Nutzung der Pachtfläche zur Milcherzeugung durch Futterwerbung erfolgt. Gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 MGV gehe aber bei Rückgewähr einer Pachtfläche in der Zeit vom 2. April bis 30. September 1984 keine Referenzmenge über, wenn die Fläche kleiner als 5 ha sei.

In der hiergegen gerichteten Klage hat der Kläger vorgetragen: Sowohl der Beigeladene als auch die Pächter vor ihm hätten die Grünlandfläche für die Milcherzeugung genutzt. Pächterschutz könne der Beigeladene nicht in Anspruch nehmen, weil im Zeitpunkt der Rückgabe der Flächen eine wirksame Pächterschutzregelung nicht in Kraft gewesen sei.

Der Kläger hat (sinngemäß) beantragt, die Beklagte zu verpflichten, ihm unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide zu bescheinigen, daß die der Grünlandfläche von 7,1351 ha entsprechende Referenzmenge mit Wirkung vom 1. November 1984 vom Beigeladenen auf ihn übergegangen ist.

Der Beigeladene hat vorgetragen: Er habe die erst am 4. April 1984 übernommenen Flächen nur in den Sommermonaten des Jahres 1984 mit Jungvieh beweidet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine Bescheinigung darüber auszustellen, daß zum 1. November 1984 eine Referenzmenge in Höhe von 41.597 kg vom Beigeladenen auf ihn übergegangen ist.

Auf die Berufung des Beigeladenen hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 28. Juni 1993 die erstinstanzliche Entscheidung abgeändert und die Klage abgewiesen. Hierbei hat sich das Berufungsgericht von folgenden Erwägungen leiten lassen:

Nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 vom 31. März 1984 i.V.m. Art. 5 Nr. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 vom 16. Mai 1984 und § 7 Abs. 2 MGV gehe grundsätzlich bei Verkauf, Verpachtung oder Vererbung einzelner für die Milcherzeugung verwendeter Betriebsflächen eine entsprechende Anlieferungs-Referenzmenge auf den übernehmenden Erzeuger über. Diese Bestimmung sei gemäß Art. 5 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 sinngemäß auch im Falle der Rückgewähr einer gepachteten landwirtschaftlichen Nutzfläche bei Pachtende anzuwenden. Voraussetzung dafür sei, daß die Pachtfläche nach dem Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Verordnung am 2. April 1984 zurückgegeben und während der Pachtzeit für die Milcherzeugung verwendet worden sei.

Der in den angeführten Bestimmungen durch den Übergang von Referenzmengen geregelte Ausgleich zwischen den wirtschaftlichen Interessen des Pächters und des Verpächters habe jedoch im Hinblick auf den durch Art. 14 GG geschützten eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb des Pächters nur dann Bestand, wenn die gepachtete Fläche und deren Nutzung sich in irgendeiner Weise auf die Milchlieferungen im Referenzjahr 1983 und damit auf die Höhe der Referenzmengen, an denen der Verpächter als Eigentümer der verpachteten Fläche teilhaben wolle, ausgewirkt habe. Nur unter diesen Voraussetzungen sei der Übergang einer Referenzmenge auf den Verpächter sachlich gerechtfertigt. Eine Referenzmenge gehe mithin dann nicht über, wenn aufgrund des Pachtbeginns - wie hier - oder der Bewirtschaftung der Flächen sich ihre Nutzung in keiner Weise auf die Höhe der Referenzmenge ausgewirkt habe.

Im vorliegenden Fall habe der Beigeladene die Pachtflächen im April 1984 referenzmengenlos übernommen. Auf seine Milchanlieferungen im Referenzjahr 1983 und damit auf die Höhe der ihm bescheinigten Referenzmenge hätten sich die gepachteten Flächen nicht ausgewirkt, und zwar selbst dann nicht, wenn zugunsten des Klägers unterstellt werde, daß sich der Beigeladene an dem im Pachtvertrag festgelegten Beginn des Pachtverhältnisses (10. November 1983) festhalten lassen müsse. Da die Flächen in diesem Fall erst nach der Vegetationsperiode des Jahres 1983 in Nutzung genommen worden wären, könnten sie die Milcherzeugung im maßgeblichen Referenzjahr 1983 nicht mehr beeinflußt haben. Als für die Milcherzeugung verwendete Flächen seien sie deshalb nicht zu berücksichtigen. Auf eine Klärung der zwischen den Beteiligten streitigen Frage, in welchem Umfang der Beigeladene die Pachtflächen mit Milchkühen beweidet oder das darauf gewonnene Futter an Milchkühe verfüttert hat, komme es daher nicht mehr an.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom erkennenden Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision des Klägers.

Er beantragt sinngemäß,

Der Beigeladene beantragt,

Er verteidigt die Berufungsentscheidung und betont, er habe auf den strittigen Flächen nur Mastvieh gehalten.

Die Beklagte stellt keinen Antrag.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Nach seiner Ansicht setzt der Begriff der Milcherzeugungsfläche nicht voraus, daß die fragliche Fläche gerade im Referenzjahr 1983 zur Milcherzeugung beigetragen hat.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des Klägers hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsurteil verletzt revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), nämlich Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 und Art. 5 VO (EWG) Nr. 1371/84. Für eine abschließende Entscheidung darüber, ob vom Beigeladenen auf den Kläger durch Rückgabe der Grünlandflächen eine Referenzmenge übergegangen ist, reichen die im Berufungsurteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht aus. Das nötigt zur Zurückverweisung.

Der Beurteilung des Klagebegehrens zugrunde zu legen sind die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und der Milch-Garantiemengen-Verordnung, die sich für den Zeitpunkt der Rückgabe des Pachtgegenstandes - hier also den 31. Oktober 1984 - Geltung beimessen (vgl. Urteil vom 1. September 1994 - BVerwG 3 C 1.92 -). Zu diesem Zeitpunkt sind die umstrittenen Rechtsfolgen ipso iure eingetreten.

Für den 31. Oktober 1984 legen sich Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 und Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 sowie § 7 Abs. 2 MGV i.d.F. der 1. Änderungsverordnung vom 27. September 1984 Geltung bei. Den späteren Vorschriften des nationalen sowie des Gemeinschaftsgesetzgebers ist nicht zu entnehmen, daß in der Vergangenheit erfolgte Referenzmengenübergänge in ihren Rechtsfolgen korrigiert oder geändert werden sollten. Die in § 7 Abs. 2 MGV enthaltene Höchstmengenbegrenzung war zur hier maßgeblichen Zeit mangels Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht nichtig (BVerwGE 84, 140, 144) [BVerwG 30.11.1989 - 3 C 47/88].

Das hiernach anzuwendende Gemeinschaftsrecht macht hinsichtlich des Referenzmengenübergangs weder ausdrücklich noch stillschweigend einen Unterschied zwischen Altpachtverträgen, die vor dem 2. April 1984 geschlossen worden sind, und Neupachtverträgen nach diesem Zeitpunkt (vgl. Urteil vom 10. Dezember 1993 - BVerwG 3 C 57.91 - Buchholz 451.512 Nr. 86 = RdL 94, 81). Der Senat kann es daher auf sich beruhen lassen, zu welchem Zeitpunkt der Pachtvertrag im vorliegenden Fall als abgeschlossen zu gelten hat.

Das Gemeinschaftsrecht regelt den Referenzmengenübergang nach dem Prinzip der Betriebs- oder Flächenakzessorietät, läßt also die Referenzmenge im Grundsatz dem Betrieb oder Betriebsteil folgen. Dies ergibt sich aus dem zuvor genannten Art. 7 Abs. 1. Hiernach wird nämlich "im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebs in Erbfolge ... die entsprechende Referenzmenge nach festzulegenden Modalitäten ganz oder teilweise auf den Käufer, Pächter oder Erben übertragen". Die Modalitäten sind durch die Kommission in Art. 5 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 geregelt worden. Von einem Flächenübergang "im Falle der Verpachtung" kann im vorliegenden Rechtsstreit zwar nicht gesprochen werden. Nach Nr. 3 der zuletzt genannten Bestimmung gelten aber ihre voranstehenden, sich u.a. auf die Verpachtung beziehenden Nummern 1 und 2 "sinngemäß auch für andere Übergangsfälle, die nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vergleichbare rechtliche Folgen für die Erzeuger mit sich bringen". Ein derartiger vergleichbarer Fall ist gegeben, wenn der Besitz an Produktionseinheiten, die der Milcherzeugung dienen, im Hinblick auf die Beendigung eines Pachtverhältnisses wechselt. Im Falle des Klägers kommt nur die sinngemäße Anwendung von Nr. 2 in Betracht, da es hier um die Rückgabe von Stückland, nicht wie bei Nr. 1 eines gesamten Betriebes geht.

Nach Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 wird die entsprechende Referenzmenge "nach den für die Milcherzeugung verwendeten Flächen oder nach anderen von den Mitgliedstaaten aufgestellten objektiven Kriterien auf die den Betrieb übernehmenden Erzeuger aufgeteilt". Die Bundesrepublik Deutschland hat in ihren Durchführungsbestimmungen keine abweichenden Aufteilungskriterien festgelegt, so daß es bei dem gemeinschaftsrechtlichen Maßstab verbleibt. § 7 Abs. 2 MGV (a.F.) enthält nach Eliminierung der Höchstmengenbegrenzung nur noch eine Wiederholung der gemeinschaftsrechtlichen Regelung für bestimmte Fallkonstellationen.

Nach dem Prinzip der Flächenakzessorietät kann eine Referenzmenge der übertragenen bzw. zurückgegebenen Fläche nur folgen, wenn beide zuvor miteinander verbunden waren. Die Rückgabe einer quotenlosen Fläche löst keinen Referenzmengenübergang aus. Zu Unrecht nehmen allerdings der Beigeladene und die Beklagte an, diese Voraussetzung sei im vorliegenden Fall schon deshalb gegeben, weil der Beigeladene bei Pachtbeginn keine Referenzmenge übernommen habe. Sie verkennen, daß die Referenzmenge der Pachtfläche nachträglich zugewachsen sein kann. Auf einer landwirtschaftlichen Fläche liegt stets dann eine Milchquote, wenn sie von einem Pächter zurückgewährt wird, der sie mindestens in den Monaten zuvor zur Milcherzeugung verwendet hat und der über Referenzmengen verfügt. Oder anders ausgedrückt: Bei Vorliegen dieser Kriterien handelt es sich um Milcherzeugungsflächen im Sinne der angeführten Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, deren Übertragung die anteiligen Referenzmengen übergehen läßt.

Die für das Berufungsurteil ausschlaggebende Begründung, ein Referenzmengenübergang auf den Verpächter unterbleibe, wenn sich die Nutzung der Pachtfläche nicht auf die Höhe der Referenzmenge des Pächters ausgewirkt habe, steht mit dem Gemeinschaftsrecht nicht in Einklang. Wie der erkennende Senat mit Urteil vom 1. September 1994 - BVerwGE 96, 337[BVerwG 01.09.1994 - 3 C 1/92] - und seither in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, hängt der Charakter einer Fläche als Milcherzeugungsfläche davon ab, ob sie sich im Zeitpunkt der Flächenrückgabe als solche darstellt. Nicht entscheidend ist, ob die Fläche zur Entstehung der dem Betrieb mitgeteilten Referenzmenge beigetragen und schon ab Inkrafttreten der Milchkontingentierung als Milcherzeugungsfläche gegolten hat. Auf die Begründung dieser den Beteiligten zugänglich gemachten und dem Berufungsgericht aus anderen Verfahren bekannten Entscheidung wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen.

Der vorliegende Fall gibt dem Senat keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Dabei verkennt er keineswegs die Härten, die sich dabei in Grenzfällen ergeben können. Je geringer der Nutzen war, den der Pächter aus der Fläche gezogen hat (z.B. wegen der Kürze der Pachtzeit), desto unbilliger wird ihm die Einbuße an seiner auf anderen Flächen erwirtschafteten Referenzmenge erscheinen. Zuweilen mag sich der Pachtvertrag im Hinblick auf den Referenzmengenübergang sogar als ein nachhaltiges Verlustgeschäft für den Pächter erweisen. Diese Härten sind eine unvermeidliche Folge des einschlägigen Gemeinschaftsrechts, das für den Referenzmengenübergang nur einen relativ groben Maßstab - eben die Rückgabe einer Milcherzeugungsfläche - kennt. Differenzierungen nach der Intensität oder Dauer der Nutzung oder zwischen mittelbarer oder unmittelbarer Verwendung für die Milcherzeugung hat der Europäische Gerichtshof ausgeschlossen (vgl. Urteil vom 17. Dezember 1992 - Rs C-79/91 - Tz. 13). Für den Senat steht außer Frage - wie er in seinem Urteil vom 1. September 1994 näher ausgeführt hat -, daß "für die Milcherzeugung verwendete Flächen" im Sinne des Gemeinschaftsrechts nicht nur solche sind, die im Referenzjahr für diesen Zweck genutzt wurden, sondern auch solche, auf denen die Milchproduktion erst später aufgenommen wurde. Da es hier um die Auslegung und Anwendung supranationaler Bestimmungen geht, scheidet entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts ein - korrigierender - Rückgriff auf Art. 14 GG von vorne herein aus. Auch das in der Rechtsordnung der Gemeinschaft gewährleistete Eigentumsrecht steht einem Referenzmengenübergang auf den Kläger nicht entgegen, denn es umfaßt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht den Schutz zugeteilter Referenzmengen (vgl. Urteile vom 22. Oktober 1991, Rs C-44/89, AgrarR 1991, 306 und vom 24. März 1994, Rs C-2/92). Auf Pächterschutz kann sich der Beigeladene nicht berufen, weil im Zeitpunkt des Referenzmengenübergangs keine wirksame Pächterschutzregelung in Kraft war, im übrigen auch deshalb nicht, weil er selbst das Pachtverhältnis gekündigt hat (vgl. BVerwGE 90, 18).

Die angefochtene Entscheidung kann danach keinen Bestand haben. Die vom Oberverwaltungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen reichen nicht aus, um dem Senat eine abschließende Entscheidung in der Sache selbst zu ermöglichen. Das Berufungsgericht hat es - nach seinem rechtlichen Ansatz konsequenterweise - offengelassen, ob die strittigen Flächen zur maßgeblichen Zeit für Zwecke der Milcherzeugung genutzt worden sind. Zur Nachholung dieser Feststellungen war das angefochtene Urteil somit aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.