Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.08.1990, Az.: BVerwG 8 C 73.88

I.

Die Klägerin betreibt ein gewerbliches Unternehmen der Altölbeseitigung. Sie wendet sich gegen die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr sowie eines Auslagenersatzes.

Das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Umwelt und Forsten Baden-Württemberg wies mit Erlaß vom 23. November 1984 die Regierungspräsidien an, bei gewerblichen und sonstigen Unternehmen, bei denen Altöle in einer Menge von jährlich mehr als 500 l anfallen, gesammelt oder weiterbehandelt werden, im Zuge der im Altölgesetz vorgesehenen Überwachung Proben von Altöl zu entnehmen und diese Proben auf polychlorierte Biphenyle (PCB) und leichtflüchtige chlorierte Kohlenwasserstoffe untersuchen zu lassen. Das Ministerium begründete die Notwendigkeit der Untersuchungen damit, daß die hohen Kosten für die Beseitigung von PCB und PCT dazu verleiteten, diese Stoffe unerlaubt dem Altöl hinzuzufügen. Das stelle jedoch dessen Aufbereitung in Frage. Deshalb sollten landesweit einhundert Proben, davon dreißig im Regierungsbezirk Karlsruhe, untersucht werden. Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies daraufhin mit Erlaß vom 5. Dezember 1984 die Beklagte unter Bezugnahme auf die Anordnung des Ministeriums an, im Stadtkreis M. drei Proben untersuchen zu lassen. Die Beklagte kam dieser Anweisung nach und ließ am 8. Januar 1985 bei der Klägerin und bei zwei anderen Unternehmen durch das Wasserwirtschaftsamt H. Proben entnehmen und diese durch den TÜV ... e.V. analysieren. Die bei der Klägerin entnommene Probe wies einen Gehalt von 110 mg/kg an PCB und 590 mg/kg an chlorierten Kohlenwasserstoffen auf. Weitere Maßnahmen wurden gegen die Klägerin nicht getroffen.

Der TÜV B. stellte der Beklagten für die Vornahme der Analyse insgesamt 3.420 DM in Rechnung. Die Beklagte setzte mit Bescheid vom 31. Mai 1985 unter Berufung auf die §§ 1, 3, 4 und 26 des Landesgebührengesetzes vom 21. Juni 1961 (GBl. S. 59 - LGebG) gegen die Klägerin eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 150 DM sowie einen Anteil an den Analysekosten (Auslagenersatz) in Höhe von 1.140 DM fest.

Das Verwaltungsgericht hat der von der Klägerin nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Anfechtungsklage stattgegeben. Es hat angenommen, daß der angefochtene Bescheid durch das Landesgebührengesetz nicht gedeckt werde. Die Klägerin habe weder die Entnahme der Probe noch die in der nachfolgenden Analyse liegende Amtshandlung veranlaßt; beides sei auch nicht in ihrem, sondern im öffentlichen Interesse geschehen. Die Veranlassereigenschaft im Sinne einer rechtlich zurechenbaren Verursachung werde nicht dadurch begründet, daß das Altölgesetz eine Überwachung vorsehe. Die Vorschriften dieses Gesetzes dienten der Gefahrenabwehr; sie lieferten lediglich die Rechtsgrundlage für die in ihnen bezeichneten Eingriffe. Die Erhebung einer Gebühr für Überwachungsmaßnahmen erfordere eine spezielle Grundlage. Daran fehle es.

Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die Berufung der Beklagten durch Urteil vom 19. Juli 1988 die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Klage abgewiesen.

Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt: Nach den Bestimmungen des Landesgebührengesetzes, auf die in Ermangelung spezialgesetzlicher Vorschriften abzustellen sei, dürften die Behörden für auf Veranlassung oder im Interesse einzelner vorgenommene Amtshandlungen Verwaltungsgebühren erheben. Zur Zahlung sei der Veranlasser bzw. Interessent verpflichtet. Darüber hinaus habe der Gebührenschuldner Auslagen zu ersetzen, wenn diese das übliche Maß erheblich überstiegen und deshalb in der Gebühr nicht berücksichtigt seien. Auf dieser Grundlage erweise sich der angefochtene Bescheid als gerechtfertigt. Die Amtshandlung der Beklagten, nämlich die Entnahme der Altölprobe und ihre nachfolgende Untersuchung, sei im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 1 LGebG durch die Klägerin veranlaßt worden. Veranlasser sei nicht nur, wer eine Amtshandlung beantrage, sondern auch derjenige, der sie in anderer Weise rechtlich zurechenbar verursacht habe. Die zum Schutz der Allgemeinheit gesetzlich vorgesehene Überwachung von gefährlichen Betrieben und Einrichtungen erfülle die Merkmale der Veranlassung. Dem schutzwürdigen Interesse der Betroffenen, nicht mit überflüssigen gebührenpflichtigen Maßnahmen überzogen zu werden, trage Rechnung, daß nur die jeweils durch den Zweck des aufsichtsbehördlichen Tätigwerdens gerechtfertigten und verhältnismäßigen Überwachungshandlungen als durch die gefahrenträchtige Tätigkeit veranlaßt angesehen werden könnten. Gerechtfertigt seien nicht nur regelmäßig wiederkehrende Überwachungsmaßnahmen, sondern, sofern ein hinreichend konkreter, wenngleich evtl. nur konkret-allgemeiner Verdacht bestehe, zusätzliche Überprüfungen. Ein solcher Verdacht habe hier vorgelegen. Daß sich die Beklagte bei der Überprüfung auf Stichproben beschränkt habe, sei unschädlich. Die Gebührenpflicht der Klägerin werde auch nicht durch § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG ausgeschlossen. Das Altöl sei nicht überwiegend im öffentlichen Interesse überprüft worden. Der gebotene Vergleich zwischen der dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuzurechnenden Veranlassung einerseits und den beteiligten öffentlichen Interessen andererseits ergebe, daß der der Klägerin zuzurechnenden Veranlassung das größere Gewicht zukomme. Daraus folge zugleich, daß die Beklagte aufgrund des § 26 LGebG von der Klägerin Ersatz der verauslagten Analysekosten verlangen könne.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der diese unter Rüge einer Verletzung materiellen Bundesrechts um Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils bittet.

Die Beklagte beantragt die Zurückweisung der Revision.

II.

Die Revision hat Erfolg. Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§§ 144 Abs. 3 Nr. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Heranziehung der Klägerin zu einer Gebühr sowie zum Ersatz von Auslagen bedarf der gesetzlichen Grundlage. Dieser Ansatz führt, da das Bundesrecht eine solche Grundlage nicht bietet, zum Landesrecht. Im Landesrecht fehlt es an einer speziellen Vorschrift. Infolgedessen kommen als gesetzliche Grundlage nur die allgemeinen Regelungen des Landesgebührengesetzes in Betracht. Das führt zu § 1 Abs. 1 LGebG, und zwar im Zusammenhang mit der geforderten Gebühr unmittelbar und im Zusammenhang mit dem Auslagenersatz über die Anknüpfung in § 26 LGebG. § 1 Abs. 1 LGebG enthält eine Veranlassungs- und eine Interessenalternative. Da die Interessenalternative ausscheidet, hängt die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides davon ab, ob die Überprüfung der Altölprobe "auf Veranlassung" der Klägerin geschehen ist, und das heißt: ob sie von der Klägerin "zurechenbar verursacht" wurde. Das alles ergibt sich aus dem Landesrecht und ist dementsprechend vom erkennenden Senat gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO so der revisionsgerichtlichen Beurteilung zugrunde zu legen.

Gesetzliche Grundlagen decken den Erlaß eines belastenden Verwaltungsaktes nur dann, wenn sie " - in Parallele zu dem, was Art. 80 Abs. 1 GG bei Verordnungsermächtigungen fordert - 'nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt'" sind (Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 95.68 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 6 S. 4 <7 f.>). Das folgt aus dem Bundesverfassungsrecht, nämlich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Urteil vom 21. Oktober 1970, a.a.O. S. 7). Das angefochtene Urteil bejaht die dadurch aufgeworfene Frage, ob unter den hier gegebenen Umständen die Heranziehung zu einer Gebühr sowie zum Auslagenersatz in den Tatbestandsmerkmalen "zurechenbar verursacht" auf einer genügend bestimmten gesetzlichen Grundlage beruht. Dem vermag der erkennende Senat nicht zu folgen.

Welches Maß an substantieller Greifbarkeit dem Merkmal der Verursachung innewohnt, braucht nicht im einzelnen untersucht zu werden. Eine gesetzliche Grundlage, nach der es einzig auf die Ursächlichkeit ankäme, begegnete jedenfalls in ihrer Weite durchgreifenden Bedenken. Darauf stellt § 1 Abs. 1 LGebG denn auch nicht ab. Eine Ursächlichkeit soll nach dieser Vorschrift vielmehr beachtlich nur sein, wenn sie "zurechenbar" ist. Die darin liegende Einschränkung des Merkmals der Ursächlichkeit führt offenkundig nicht schon aus sich zu der erforderlichen Bestimmtheit. "Zurechenbarkeit" zu verlangen, reichert unmittelbar als solches das Merkmal der Ursächlichkeit überhaupt nur insofern an, als sich daraus ergibt, daß nicht schlechthin jede ursächliche Verknüpfung zwischen einer Amtshandlung und einem individuellen Verhalten die Heranziehung zu Gebühren bzw. zum Auslagenersatz erlauben soll. Die Frage, nach welchen Regeln Ursächlichkeit zuzurechnen oder nicht zuzurechnen ist, wird durch § 1 Abs. 1 LGebG nur aufgeworfen, nicht dagegen beantwortet. Das mag für solche Konstellationen unschädlich sein, bei denen - wie etwa bei beantragten Amtshandlungen - eine gleichsam herausragende Art von Ursächlichkeit mit einer ihrerseits greifbaren Leistungs-Gegenleistungs-Beziehung zusammentrifft. Um eine solche Konstellation geht es hier nicht. Eine Überwachung von Verhaltensweisen, von denen möglicherweise Gefahren für die Allgemeinheit ausgehen, ist als solche nur eine Leistung, die der Staat der Allgemeinheit erbringt. Die Abwälzbarkeit der insoweit anfallenden Kosten richtet sich in erster Linie nach den für die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit geltenden Regeln; sie setzt also im Grundsatz voraus, daß die Überwachung zur Feststellung einer "Störung" und zugleich eines "Störers" führt. Das ist im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Die Beklagte hat mit der angefochtenen Heranziehung nicht eine Konsequenz aus dem Analyseergebnis der Altölprobe gezogen, sondern sie hat die Klägerin wegen der Überwachungsmaßnahme um ihrer selbst willen in Anspruch genommen. Das ließe sich unter dem Blickwinkel der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen nur billigen, wenn der Anlaß dieser Überwachungsmaßnahme, und zwar dieser Anlaß gerade auch in seinen Kostenfolgen, aus sich abgrenzbar wäre gegen die unübersehbare Vielzahl von Überwachungs-, Kontroll- und Prüfungsmaßnahmen, zu denen sich der Staat aus guten Gründen für veranlaßt hält, ohne daß eine Abwälzung der damit zusammenhängenden Kosten ernstlich auch nur erwogen würde. Ohne eine Abgrenzung fehlt es an einem Maßstab, der die Voraussicht gestattet, in welchen Fällen eine - wie immer im einzelnen beschaffene - Kostenabwälzung zulässig und in welchen Fällen sie unzulässig ist. Erst mit dem Hinzutreten eines Maßstabs entfiele die - mit der verfassungsrechtlich erforderlichen Bestimmtheit unvereinbare - "Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung" (vgl. Beschluß vom 25. September 1989 - BVerwG 8 B 95.89 - Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23 S. 5 <8> im Anschluß an das Urteil vom 2. Juli 1969 - BVerwG IV C 68.67 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6 S. 3 <6>; s. ferner Beschluß vom 26. Oktober 1989 - BVerwG 8 B 59.89 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 113 S. 9 <10>).

Im Grunde sieht das Berufungsgericht die Rechtslage nicht oder doch nicht prinzipiell anders. Daß es gleichwohl zu einer anderen Beurteilung gelangt als der erkennende Senat, erklärt sich aus der Auswertung des mittlerweile außer Kraft getretenen, seinerzeit aber noch geltenden Altölgesetzes vom 11. Dezember 1979 (BGBl. I S. 2113 - AltölG). Dieses Gesetz unterwarf gewerbliche Unternehmen und sonstige Unternehmen, bei denen Altöle in einer Menge von jährlich mehr als 500 l anfielen, einer besonderen Überwachung (§ 6). Das führt, wie dem Berufungsgericht zuzugeben ist, auf die Frage, ob nicht dieses Gesetz das zur Bestimmtheit des § 1 Abs. 1 LGebG beiträgt, was notwendig ist, um den von der Klägerin angefochtenen Bescheid für rechtmäßig halten zu können. Diese Frage geht, wie zur Vermeidung eines Mißverständnisses angemerkt sei, nicht dahin, ob das Altölgesetz selbst eine einschlägige Kostenregelung enthielt und ob es eine Ergänzung durch Landesrecht ausschloß. Beides trifft nicht zu. Wäre anzunehmen, daß das Altölgesetz einer Ergänzung durch Landesrecht (insoweit) nicht zugänglich war, folgte bereits daraus die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides, ohne daß es noch auf die hinreichende Bestimmtheit des § 1 Abs. 1 LGebG ankäme. Das ist indes, wie gesagt, nicht die Frage, um die es geht. Unter dem Blickwinkel hinreichender Bestimmtheit stellt sich die Frage vielmehr dahin, ob der vorstehend dargelegte Mangel an Bestimmtheit des Merkmals der "Zurechnung" dadurch ausgeräumt wird, daß dem Altölgesetz diese Zurechnung zu entnehmen war. Das muß verneint werden. Das Altölgesetz verhielt sich, soweit hier interessiert, ausschließlich zur Überwachung als solcher. Es unterwarf die Altölbesitzer - bis hin zur Einschränkung des Grundrechts aus Art. 13 GG (Unverletzlichkeit der Wohnung) - behördlichen Betretungsrechten und ordnete darüber hinaus an, daß die Altölbesitzer für die entnommenen Proben kein Entgelt verlangen könnten (§ 6 Abs. 4). Das gibt für eine Zurechnung der durch die Überwachung entstehenden Kosten - und zwar, wie erneut unterstrichen werden mag, einer Zurechnung von Kosten im Zusammenhang mit Überwachungsmaßnahmen, deren Ergebnis zu Beanstandungen keinen Anlaß gab - nichts her. Kann demnach aber dem Altölgesetz ein zur hinreichenden Bestimmtheit führender Beitrag zum Gehalt des Merkmals "zurechenbar" nicht entnommen werden, bleibt es dabei, daß eine gesetzliche Grundlage, die ohne eine solche Anreicherung zugunsten von Bescheiden des angefochtenen Inhalts eingesetzt wird, mangels Bestimmtheit solche Bescheide nicht abdecken kann.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.