Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 15.08.1972, Az.: BVerwG I B 55.72

I.

Die Beklagte ist eine ... ohne Gewährträgerhaftung einer Körperschaft des öffentlichen Rechts (sog.'...') mit dem Sitz .... Sie ist nach ihrer Satzung eine juristische Person alten ... Rechts und eine dem öffentlichen Verkehr dienende ... und untersteht der Aufsicht des Senats der Freien und ... Sie ist im Handelsregister eingetragen.

Bis Ende 1970 betrieb die Beklagte keine Zweigstellen in .... Anfang 1971 errichtete sie in ... Kreis ... eine Zweigstelle, ohne zuvor die vom Kläger als ... des Landes ... für erforderlich bezeichnete Genehmigung nach dem ... des Landes ... eingeholt und erhalten zu haben. Der Kläger verlangt deshalb die Schließung der Zweigstelle. Das vom Kläger angerufene Verwaltungsgericht in ... hat die Beklagte antragsgemäß verurteilt, den Betrieb ihrer ...-... in ... einzustellen. Die Berufung der Beklagten blieb erfolglos. Das Berufungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen.

II.

Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Beklagten kann keinen Erfolg haben.

Nach § 132 Abs. 2 VwGO kann die Revision nur zugelassen werden, wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (Nr. l) oder das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht (Nr. 2) oder bei einem geltend gemachten Verfahrensmangel die angefochtene Entscheidung auf dem Verfahrensmangel beruhen kann (Nr. 3). Wird die Nichtzulassung der Revision mit der Beschwerde angegriffen, so muß diese die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache darlegen oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, von der das angefochtene Urteil abweicht, oder den Verfahrensmangel bezeichnen (§ 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde nicht.

1.

Die Rechtssache hat nicht die behauptete grundsätzliche Bedeutung.

Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur dann zu, wenn sie Rechtsfragen aufwirft, deren revisionsgerichtliche Erörterung im Interesse der Erhaltung der Rechtssicherheit, der Weiterentwicklung des Rechts oder des Rechtsfriedens geboten ist. Die zu klärende Rechtsfrage muß dem Bundesrecht angehören (§ 137 Abs. 1 VwGO) und für die Revisionsentscheidung erheblich sein. Diese Voraussetzungen sind nach dem Beschwerdevorbringen der Beklagten nicht erfüllt.

In der Beschwerdeschrift ist eine solche Frage nicht benannt. Das Vorbringen der Beklagten beschränkt sich vielmehr darauf, Rechtsfehler des angefochtenen Urteils darzulegen.

a)

Einen Rechtsfehler sieht die Beschwerde in der Annahme des Berufungsgerichts, es sei für die erhobene Klage gemäß § 52 Nr. 1 VwGOörtlich zuständig, weil es sich um eine Streitigkeit handele, die sich auf ein ortsgebundenes Rechtsverhältnis beziehe. Damit wird keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung bezeichnet. Der Rechtsstreit ist wegen seiner Besonderheiten nicht geeignet, rechtsgrundsätzliche Erörterungen zum Begriff des ortsgebundenen Rechtsverhältnisses anzustellen. Im übrigen ist nicht zweifelhaft, daß die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ... und des Berufungsgerichts gegeben war. Die Voraussetzungen des § 52 Nr. 1 VwGO liegen vor. Gegenstand des Rechtsstreits ist das aus dem staatlichen ... ... hergeleitete Verlangen des Klägers, die von der Beklagten in ... eröffnete ... ... zu schließen. Dieses Verlangen ist ein ortsgebundenes; denn es ist auf die organisatorische Regelung der ... ... im Kreise ... gerichtet und legt sich Wirkung nur für den im Hoheitsbereich des Landes... ... gelegenen Betriebsart ... bei. Es geht danach um die aus der Belegenheit der Betriebsstätte der Beklagten in ... herrührenden Rechtsbeziehungen der Parteien zueinander.

Hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit des angerufenen Gerichts wird die Beklagte durch die vom Kläger gewählte Klageart nicht benachteiligt; denn wenn der Kläger, statt eine Leistungsklage zu erheben, die Schließung der Zweigstelle durch Verwaltungsakt angeordnet hätte, hätte die Beklagte dagegen gleichfalls vor dem Verwaltungsgericht ... Recht suchen müssen.

b)

Auch aus den Ausführungen der Beschwerde über das fehlende Rechtsschutzbedürfnis der Klage ergibt sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung.

Es ist eine Frage des Verwaltungsverfahrensrechts, hier des ..., ob der Kläger außer mit einer behördlichen Aufsichtsmaßnahme, also durch Verwaltungsakt, auch im Wege der Leistungsklage gegen die Beklagte vorgehen durfte. Ein Rechtsschutzbedürfnis für eine Leistungsklage kann nach Bundesverfahrensrecht nicht schon deshalb verneint werden, weil der klagenden Behörde auch hoheitliche Eingriffsmittel zur Verfügung stehen. Dies ist durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt (vgl. BVerwGE 28, 153). Danach liegt auch der von der Beklagten behauptete Verfahrensverstoß nicht vor. Das von der Beklagten vermisste besondere Rechtsschutzbedürfnis für die Klage liegt in ihrer Weigerung, dem Verlangen des Klägers nachzukommen.

c)

Auch die Ausführungen der Beschwerde zur Verletzung des Grundrechts der Beklagten aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben keine klärungsbedürftige Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung.

Die Beklagte wendet sich gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, daß sie für die Errichtung einer Zweigstelle außerhalb ... der Genehmigung bedürfe, weil der Landesgesetzgeber in der Regelung der ... frei sei und deshalb die Errichtung von Zweigstellen von einer Genehmigung der Aufsichtsbehörde abhängig machen könne; sie führt dazu aus, sie werde durch diese Rechtsansicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt, weil sie hamburgischem Recht unterliege und weil sie eine privatrechtliche ... und keinem kommunalen Gewährträger verbunden sei und nur kraft freiwilliger Unterwerfung einer geringfügig erweiterten Rechtsaufsicht des Senats der Freien und ... unterstehe; das Berufungsgericht habe sie zu Unrecht den öffentlich-rechtlichen ... gleichgestellt und angenommen, daß sie als öffentliche ... ... der Organisationsgewalt und der kommunalrechtlichen Sonderaufsicht des Landes ... unterliege; bei Inkrafttreten des Kreditwesengesetzes von 1961 habe sie der Aufsicht des Klägers nicht unterstanden, und es sei damals auch nicht möglich gewesen, sie dieser Aufsicht zu unterstellen.

Angriffe gegen die Anwendung des Rechts allein genügen den Anforderungen an die Darlegungspflicht nach § 132 Abs. 3 VwGO nicht. Der Vorbehalt der Beklagten, in ihrer demnächst folgenden Revisions- und Verfassungsbeschwerdeschrift weitere rechtliche Erwägungen vorzutragen, ist unbeachtlich. Im übrigen ist von den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts auszugehen.

Danach ist die Beklagte eine ... im Sinne des ... .... Diese Feststellung ist der Überprüfung im Revisionsverfahren entzogen; denn sie beruht auf Landesrecht und ist im übrigen hinsichtlich der geschichtlichen sowie der betrieblichen Verhältnisse der Beklagten tatsächlicher Art. Sie wird von der Beklagten auch nicht mit zulässigen Rügen angegriffen. Die vom Berufungsgericht gezogene Folgerung, daß die Beklagte beim Betrieb einer Zweigstelle im Lande ... der Aufsicht des Klägers unterliegt und für die Eröffnung der Zweigstelle seiner Genehmigung bedarf, ist danach gleichfalls nicht revisibel.

Es bedarf keiner Klärung, daß die Aufnahme von Sparkassengeschäften, insbesondere auch die Errichtung einer Zweigstelle, nach Bundesrecht von der Genehmigung der ... ... abhängig gemacht werden darf. Durch den Genehmigungsvorbehalt allein wird kein Grundrecht verletzt. Das gilt ohne Rücksicht auf die Person, die die ... betreiben will. Selbst wenn also die Beklagte eine juristische Person des Privatrechts sein sollte - das Berufungsgericht hat diese Frage offengelassen -, würde sie in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG allein dadurch, daß sie für die Errichtung einer Zweigstelle in ... der Genehmigung des Klägers bedarf, nicht verletzt sein. Auch sonstiges Bundesrecht ist nicht verletzt; das Kreditwesengesetz läßt die von der Beklagten beanstandete Sonderaufsicht zu, wie sich aus seinem § 52 Abs. 1 ergibt. Diese Vorschrift gilt entgegen der Auffassung der Beklagten nicht nur für Sonderaufsichtsverhältnisse, die bei Inkrafttreten des Kreditwesengesetzes bereits bestanden. Daß die Beklagte in ... keiner ... untersteht, sondern nur "kraft freiwilliger Unterwerfung einer geringfügig erweiterten Rechtsaufsicht" des Senats, ändert daran nichts. Es ergeben sich auch keine klärungsbedürftigen Rechtsfragen aus dem Nebeneinander der Rechtsaufsicht des Senats der Freien und ... und der Sonderaufsicht des Klägers; denn diese bezieht sich nur auf die Betriebseröffnung im Lande .... Daß der Senat der Freie... insoweit ein Aufsichtsrecht oder eine Zuständigkeit zur Erteilung der Genehmigung in Anspruch nähme, behauptet die Beklagte selbst nicht. Auch hat der Umstand, daß nach Hamburger Recht für die Eröffnung einer ... keine Genehmigung erforderlich ist und daß die Beklagte ihren Sitz in Hamburg hat, nicht zur Folge, daß sie für die Errichtung einer Betriebsstätte in ... ... von der Anwendung des dort geltenden Rechts befreit wäre. Schließlich ergeben sich hinsichtlich des Aufsichts- und Genehmigungsrechts des Klägers auch keine klärungsbedürftigen Rechtsfragen daraus, daß die Beklagte eine "juristische Person alten hamburgischen Rechts" ist. Die Rechtsstellung der Beklagten beurteilt sich nicht nach Bundesrecht. Es kommt im übrigen nicht darauf an, welche Rechtsstellung die Beklagte nach "altem ... Recht" hatte, ob sie danach eine juristische Person des Privatrechts war und ob sie dies im Laufe ihrer Geschichte geblieben ist, ungeachtet beispielsweise der Anordnung des Reichsstatthalters vom 17. Dezember 1937, durch die öffentlich-rechtliche ... mit kommunalen Gewährträgern in die Beklagte eingegliedert wurden. Selbst wenn die Beklagte eine juristische Person des Privatrechts geblieben sein sollte, würde daraus nicht folgen, daß sie bei allen künftigen Unternehmungen ausschließlich nach "altem ... ... Recht" und nicht auch nach öffentlichem Recht behandelt werden dürfte. Die Beklagte trägt das alte hamburgische Recht nicht mit sich und für sich in die Zukunft fort. Auf ihre durch das alte Recht begründete Rechtsstellung kann sie sich bei der Errichtung der neuen Zweigstelle in ... nicht berufen. Die Befugnis dazu richtet sich nach neuem Recht. Der Besitzstand der Beklagten wird dadurch nicht berührt. Besitzstandswahrung ist nach dem Rechtsstaatsprinzip nur geboten, soweit das Vertrauen auf die Fortgeltung des früheren Rechtszustandes schutzwürdig wird. Dies trifft nur zu, soweit sich der Betroffene - auf die Fortgeltung des Rechts bauend - entsprechend eingerichtet hat. Das mag für den ... der Beklagten in ... zutreffen. Darum geht es jedoch nicht. Die Beklagte will vielmehr ihre Rechtsposition erweitern. Dafür aber gilt allein das derzeit geltende Recht. Weitergehenden Schutz gewährt auch § 40 Abs. 1 KWG der Beklagten nicht. Sie kann danach insbesondere nicht verlangen, bei der Neuerrichtung einer ... im Lande ... von den dort dafür bestehenden Sondervorschriften befreit zu werden.

Was die Beklagte im übrigen vorbringt, ist nicht entscheidungserheblich; denn es geht in diesem Verfahren ausschließlich darum, ob die Beklagte ihre Zweigstelle in ... schließen muß, weil sie die erforderliche Genehmigung noch nicht erhalten hat.

Allerdings hat das Berufungsgericht das Aufsichts- und Genehmigungsrecht des Klägers in den Rahmen der freien Organisationsgewalt des Staates gestellt und ihm die Befugnis der örtlichen Begrenzung der ... im Sinne des Regionalprinzips zugeordnet. Nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts betreibt die Beklagte aber nicht lediglich allgemeine Bankgeschäfte unter der - bei ihr ausnahmsweise - zulässigen Firmenbezeichnung "...", sondern auch in der Sonderform ... der nach den dafür bestehenden Sonderregeln. Einen solchen Betrieb will die Beklagte in ... eröffnen. Der Betrieb einer Bank in der Sonderform der ... ist in diesem Lande eine Öffentliche, als solche institutionalisierte Aufgabe. Der Landesgesetzgeber ist befugt, dafür Sonderregelungen zu treffen. Er ist insbesondere nicht gehindert, die Erfüllung dieser Aufgabe, auch soweit sie nichtöffentlich-rechtlichen Instituten überlassen oder übertragen ist, in der Weise zu regeln, daß sich die Wirkungsgebiete der Aufgabenträger nicht überschneiden, daß diese sich nicht gegenseitig Konkurrenz machen und dadurch die bestmögliche Erfüllung der Aufgabe im ganzen Land beeinträchtigen. Art. 12 Abs. 1 GG wird dadurch nicht verletzt, zumal der allgemeine Betrieb von Bankgeschäften unberührt bleibt. Klärungsbedürftige Rechtsfragen ergeben sich insoweit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere in BVerfGE 7, 377 (398) [BVerfG 11.06.1958 - 1 BvR 596/56];  16, 6 (22) [BVerfG 02.04.1963 - 2 BvC 2/62];  17, 371 [BVerfG 05.05.1964 - 1 BvR 365/60]und 21, 261 und des Bundesverwaltungsgerichts in seinen zur Veröffentlichung bestimmten Urteilen vom 20. Juni 1972 - BVerwG I C 25.71 und 68.70 - nicht mehr. Nach alledem stellt sich das Verlangen der Beklagten so dar, daß sie zwar für sich die Sonderstellung ... in Anspruch nehmen, im Verhältnis zu anderen ... aber als Bank behandelt und damit von örtlichen Begrenzungen ihrer Tätigkeit befreit werden will, weil diese für sie nicht vorteilhaft sind. Es ist keine Frage des geltenden Rechts, sondern der zweckmäßigen Gestaltung des ... also der Rechtspolitik, ob die ... von der Begrenzung ihres Wirkungsbereichs losgelöst werden sollten.

d)

Das Regionalprinzip gehört nicht dem Bundesrecht an. Durch die Rechtsprechung des Senats ist geklärt, daß ein nach Landessparkassenrecht bestehendes Regionalprinzip mit dem Grundgesetz vereinbar ist (vgl. Beschlüsse vom 28. Dezember 1971 - BVerwG I B 18.70, BVerwG I B 46.70 und BVerwG I CB 16.66 - [DÖV 1972, 350]).

2.

Das Berufungsurteil weicht nicht von den in der Beschwerde bezeichneten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ab.

a)

In seinem Urteil vom 10. Juli 1958 - BVerwG I C 205.55 - hat das Bundesverwaltungsgericht zwar ausgesprochen, daß die Zulassung von Zweigstellen nicht von einer Bedürfnisprüfung abhängig gemacht werden dürfe; diese Entscheidung verhält sich jedoch über die Zulassung von Zweigstellen nach dem Kreditwesengesetz (vgl. auch den Beschluß vom 28. Dezember 1971 - BVerwG I CB 16.66 -). Im übrigen liegt eine Abweichung schon deshalb nicht vor, weil nicht ein Anspruch auf Genehmigung, sondern das Verlangen auf Schließung einer nicht genehmigten Zweigstelle im Streit ist.

b)

Das angefochtene Urteil weicht auch nicht von dem Beschluß des Senats vom 28. Dezember 1971 - BVerwG I CB 16.66 - ab; es stimmt vielmehr damit überein.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].

Mit dieser Entscheidung erledigt sich der Antrag der Beklagten auf einstweilige Einstellung der Zwangsvollstreckung.