Die Klägerin (Rechtsbeschwerdeführerin) unterhält in der Altstadt von Reutlingen ihre Hauptstelle und in fünf Vororten der Stadt je eine Nebenzweigstelle. Unter dem 27. Januar 1954 beantragte sie bei dem Beklagten (Rechtsbeschwerdegegner) die Genehmigung zur Errichtung einer weiteren Nebenzweigstelle, die ungefähr 600 m von der Hauptstelle entfernt eröffnet werden soll. Das Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg verweigerte seine Zustimmung, weil bei dem Vorhandensein von sieben Kreditinstituten in Reutlingen kein allgemeinwirtschaftliches Bedürfnis für die Errichtung der Zweigstelle bestehe, den Kunden der Klägerin außerdem zugemutet werden könne, die Hauptstelle aufzusuchen, die notfalls ausgebaut werden könne. Der Beklagte lehnte den Antrag daraufhin unter Bezugnahme auf die Verweigerung der Zustimmung des Wirtschaftsministeriums durch Bescheid vom 5. Februar 1955 ab.

Auf die Rechtsbeschwerde der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof Bebenhausen diese Verfügung durch Urteil vom 28. September 1955 aufgehoben. Er bejaht die Passivlegitimation des Regierungspräsidiums als Kommunalaufsichtsbehörde auf Grund des § 49 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über das Kreditwesen. In sachlich-rechtlicher Hinsicht sieht er die Bedürfnisprüfung im Kreditgewerbe als in Einklang mit dem Grundgesetz stehend an, weil die Übersetzung des Kreditgewerbes die Währung gefährde und durch einen verstärkten Konkurrenzkampf zum Zusammenbruch von Kreditinstituten führen könne. Eine Gebietskörperschaft könne sich auf das Grundrecht der Berufsfreiheit schon deshalb nicht berufen, weil wesensmäßig nur eine natürliche, nicht auch eine juristische Person einen Beruf haben könne. Eine unterschiedliche Behandlung von juristischen und natürlichen Personen verstoße auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im übrigen werde durch das Verbot der Errichtung einer Zweigstelle aber auch das Grundrecht der Berufsfreiheit nicht berührt, da im Falle der Errichtung einer Zweigstelle schon ein Beruf vorhanden sei. Die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sei gleichwohl gerechtfertigt, weil die von dem Beklagten vorgetragenen Gründe für die Versagung der Genehmigung nicht ausreichten. Der Beklagte habe nicht nachgewiesen, daß die Neuzulassung der Nebenstelle zu einer Beschränkung der Leistungsfähigkeit des bestehenden Kreditgewerbes und zu einer Gefährdung der Interessen der Allgemeinheit führen würde.

Mit der Revision erstrebt der Beklagte die Zurückweisung der Rechtsbeschwerde, notfalls die Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof. Nach seiner Ansicht kommt es bei der Errichtung von Zweigstellen, bei der es nur um die Berufsausübung gehe, anders als bei der Berufswahl nicht darauf an, ob die Beschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit zur Gefahrenabwehr notwendig sei; hier müsse vielmehr auch der positive örtliche und gesamtwirtschaftliche Bedarf berücksichtigt werden. Der Verwaltungsgerichtshof habe insofern die Situation des deutschen Kreditapparats verkannt. In Baden-Württemberg seien wegen der Übersetzung des Kreditgewerbes schon seit Jahren keine neuen Kreditinstitute errichtet worden, der Wettbewerb spiele sich ausschließlich in der Vergrößerung des Zweigstellennetzes ab; über die Errichtung neuer Zweigstellen würde die Vermehrung der Zahl der Einleger von Depositen- und Spargeldern erstrebt. Einmal errichtete Zweigstellen würden unter allen Umständen durchgehalten; dies fördere das Streben, Sparer, und Einleger von anderen Instituten zu der Zweigstelle herüberzuziehen. Jede Verschiebung der Wettbewerbslage lasse sich unter den heutigen Verhältnissen aber nur bei Vorliegen zwingender Umstände rechtfertigen. Auch wenn man nur die gleichen Anforderungen an Inhalt und Umfang der Bedürfnisprüfung bei der Errichtung von Zweigstellen wie bei der Errichtung neuer Kreditinstitute stelle, sei die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht haltbar. Das Urteil sei insofern widerspruchsvoll, als es selbst die Gefahren einer Übersetzung des Kreditapparats hervorgehoben, dann aber nicht den Schluß, gezogen habe, daß jede weitere Vergrößerung des Kreditapparats zur Übersetzung und damit zu den von dem Verwaltungsgerichtshof selbst anerkannten Gefahren führe. Die Klägerin hätte den Anscheinsbeweis, daß die Errichtung von Zweigstellen das öffentliche Interesse gefährde, entkräften müssen. Der Verwaltungsgerichtshof hätte nach dem Grundsatz der Untersuchungsmaxime die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen selbst treffen müssen.

Die Klägerin bezeichnet es als reine Vermutung, daß eine Übersetzung des Kreditapparats zu einer Gefährdung der Währung oder der Kreditversorgung führen wurde. Die Eröffnung neuer Zweigstellen bedeute jedenfalls keine solche Gefahr. Nichtzulassung neuer Unternehmen sichere lediglich den Bestand der vorhandenen; diese Regelung verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz. Bejahe man die Rechtsgültigkeit der Bedürfnisprüfung, dann sei nach dem Wortlaut des Gesetzes die Erlaubniserteilung die Regel; das Vorliegen der Voraussetzungen für die Versagung müsse von der Behörde nachgewiesen werden. Dieser Nachweis sei, wie der Verwaltungsgerichtshof zu Recht festgestellt habe, nicht geführt.

Die Revision konnte - wenn auch aus anderen als den in dem angefochtenen Urteil erörterten Gesichtspunkten - keinen Erfolg haben.

Daß die Aufnahme des Betriebes von Zweigstellen eines inländischen Kreditinstituts erlaubnispflichtig ist, bestimmt § 3 Abs. 2 Buchst. a des Gesetzes über das Kreditwesen vom 25. September 1939 (RGBl. I S. 1955) in der Fassung der Verordnungen des Ministerrats für die Reichsverteidigung vom 23. Juli 1940 (RGBl. I S. 1047) und vom 18. September 1944 (RGBl. I S. 211) - KWG -. Die Zuständigkeit der Sparkassenaufsichtsbehörde für die Erteilung derartiger Genehmigungen auf dem Sparkassensektor folgt aus § 49 Abs. 1 a.a.O. in Verbindung mit Art. 17 Abs. 1 des württembergischen Sparkassengesetzes vom 24. März 1932 (RegBl. S. 97). Die Erlaubnis darf aber nur im Einvernehmen mit der Bankaufsichtsbehörde des Landes erteilt werden (§ 49 Abs. 1 Satz 2 KWG; Art. 129 Abs. 1 Satz 1, 83 des Grundgesetzes - GG -). Gegen die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs, daß es sich bei der Zustimmung der Bankaufsichtsbehörde um einen behördeninternen Vorgang handle und daß Gegenstand der Anfechtung daher nur der Bescheid des Regierungspräsidiums sei, bestehen keine rechtlichen Bedenken.

Nach § 4 Abs. 1 Buchst. b KWG darf die Erlaubnis zum Betrieb der Zweigstellen eines Kreditinstituts versagt werden, wenn sie unter Berücksichtigung der örtlichen und gesamtwirtschaftlichen Bedürfnisse nicht gerechtfertigt erscheint. In Abweichung von der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs sieht der erkennende Senat die Bedürfnisprüfung bei der Zulassung von Zweigstellen der Sparkassenorganisation als mit dem Grundrecht der freien Berufswahl nicht vereinbar an.

Auf das Grundrecht der Berufsfreiheit können sich auch juristische Personen berufen. Art. 19 Abs. 3 GG geht davon aus, daß die Grundrechte grundsätzlich auch für inländische juristische Personen gelten sollen; das soll nur dann nicht der Fall sein, wenn sie ihrem Wesen nach auf juristische Personen nicht anwendbar sind. Insoweit verkennt der Verwaltungsgerichtshof den Begriff des Berufs in Art. 12 GG; dieser Begriff umfaßt nach der Rechtsprechung des Senats jede auf die Dauer berechnete und nicht nur vorübergehend Erwerbszwecken dienende Betätigung. Versteht man den Begriff in diesem Sinne, so kann auch die Einbeziehung der juristischen Personen in den Schutz des Art. 12 GG nicht als dem Wesen des Grundrechts der Berufsfreiheit widersprechend angesehen werden. In diesem Sinne hat der Senat bereits mehrfach entschieden (BVerwGE 3, 304 [306]; 6, 145 [147]).

Da die Rechtsordnung die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand nicht verbietet und Art. 19 GG keinen Unterschied zwischen juristischen Personen des privaten und des öffentlichen Rechts macht, können sich auch letztere auf Art. 12 GG berufen. Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Erörterung, ob der Gesetzgeber juristische Personen des öffentlichen Rechts im Rahmen des Art. 12 GG stärkeren Beschränkungen in bezug auf ihre gewerbliche Betätigung unterwerfen kann als Einzelpersonen und juristische Personen des Privatrechts, da das Kreditwesengesetz eine unterschiedliche Behandlung der Bewerber insoweit nicht vorgesehen, sondern in allen Fällen nur auf das Vorliegen eines örtlichen und gesamtwirtschaftlichen Bedürfnisses, also darauf abgestellt hat, ob an dem in Aussicht genommenen Niederlassungsort unter Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Gesichtspunkte eine ausreichende Zahl von Kreditinstituten vorhanden ist. Im übrigen würde der Gesetzgeber, falls er ernstliche Gefährdungen für die Ordnung des gesamten Kreditapparats durch eine einseitige Kräfteverschiebung zugunsten der öffentlich-rechtlichen Institute befürchten sollte, zu prüfen haben, ob dem nicht im Wege ausgleichender Regelungen zugunsten der übrigen Institute begegnet werden könnte, ohne daß es dazu der Einführung derart weitgehender Zulassungsbeschränkungen bedarf, wie sie in § 4 Abs. 1 Buchst. b KWG vorgesehen sind.

Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 11. Juni 1958 (BVerfGE 7, 377) ausgesprochen hat, darf die Freiheit der Berufswahl durch Aufstellung objektiver - dem Einfluß des Bewerbers entzogener - Zulassungsvoraussetzungen, z.B. eines vorhandenen Bedürfnisses, nur insoweit eingeschränkt werden, als es der Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter zwingend erfordert.

Die volkswirtschaftliche Aufgabe des Kreditapparats besteht in erster Linie in der Einlagensammlung und der Kreditversorgung der Wirtschaft. Es bedarf keiner Begründung, daß diese Aufgabe ordnungsgemäß nur von einem leistungsfähigen und möglichst krisenfesten Apparat erfüllt werden kann. Der Senat vermag sich aber nicht davon zu überzeugen, daß durch eine Behinderung der Ausweitung des Zweigstellennetzes der Kreditinstitute die Gesunderhaltung des Kreditapparats gesichert werden kann. Derartige Eingriffe in das Grundrecht der freien Berufswahl ließen sich nur dann rechtfertigen, wenn sie geeignet wären, die Rentabilität des Kreditapparats entscheidend bedrohende Gefahren abzuwehren, und wenn solchen Gefahren nicht mit weniger einschneidenden Maßnahmen wirksam begegnet werden könnte.

Hier kann zunächst davon ausgegangen werden, daß ein Bankier ein Unternehmen nur dann neu gründen und ein Kreditinstitut sein Filialnetz nur dann ausweiten wird, wenn die Rentabilität gesichert erscheint. Bedenklich wäre es allerdings, wenn die Zulassung neuer Institute oder die Ausdehnung der wirtschaftlichen Betätigung bestehender Unternehmen durch einen ungesunden Wettbewerb zu einer allgemeinen Schwächung der Ertragsfähigkeit des Kreditapparats oder gar in größerem Umfang zu Zusammenbrüchen von Kreditinstituten führen würde. Solchen Entwicklungen kann indessen weitgehend mit anderen Mitteln begegnet werden, die die Möglichkeit zur gewerblichen Betätigung weniger stark beeinträchtigen.

Sollte etwa ein durch daß Auftreten eines neuen Instituts verschärfter Wettbewerb zu gegenseitigem Unterbieten der Konditionen, insbesondere zur Gewährung überhöhter Habenzinsen oder zu einer volkswirtschaftlich nicht vertretbaren Ermäßigung der Sollzinssätze führen, so kann einer ungesunden Entwicklung bei der Gestaltung der Konditionen erforderlichenfalls durch die Festsetzung von Höchstsätzen für Habenzinsen und von Mindestsätzen für Sollzinsen, oder durch andere den Wettbewerb in gesunde Bahnen lenkende Maßnahmen und durch eine entsprechend scharfe Überwachung durch die Bankaufsichtsbehörden entgegengewirkt werden, ohne daß es zur Verhinderung eines ruinösen Wettbewerbs der Beschränkung der Freiheit des einzelnen bei der Aufnahme oder Ausweitung seiner beruflichen Betätigung bedarf.

Weiter hat der Gesetzgeber die Möglichkeit, die Gefahr des Zusammenbruchs von Kreditinstituten dadurch zu mindern, daß er den Kreditinstituten allgemein den laufenden Nachweis des Vorhandenseins eines angemessenen Eigenkapitals auferlegt und die Bankaufsichtsbehörden ermächtigt, erforderlichenfalls die rechtzeitige Liquidation bestehender Kreditinstitute, die nicht mehr lebensfähig sind, oder neu gegründeter Institute, die die Rentabilität nach einer angemessenen Anlaufzeit nicht erreichen, zu erzwingen. Auf diesem Wege kann eine Auslese unter den Instituten stattfinden, die die lebensunfähigen Betriebe zum Schütze der Gesamtwirtschaft beseitigt, tüchtigen Unternehmern aber den Zugang zum Geschäft oder seine Ausweitung nicht verschließt.

Wenn sich auch durch solche Regelungen nicht gänzlich verhindern läßt, daß einzelne Kreditinstitute infolge des Auftretens neuer Konkurrenten zahlungsunfähig werden, so vermag der Senat jedoch diese Möglichkeit nicht schwerer zu werten als die auch bei sorgfältiger Bankenüberwachung nicht auszuschließende Gefahr des Zusammenbruchs bestehender Kreditinstitute, die infolge fehlerhafter Geschäftspolitik oder auch infolge unvorhersehbarer, der Geschäftsleitung nicht zur Last zu legender Ereignisse in Schwierigkeiten geraten. In Zeiten einer gesunden Verfassung der Wirtschaft führt das Ausscheiden einzelner Institute, die nicht mehr lebensfähig sind, zu einer Bereinigung des Kreditgewerbes und zu einer Stärkung der Leistungsfähigkeit der verbleibenden Institute, soweit sie den Kundenkreis der ausscheidenden Institute übernehmen. In solchen Zeigen führt der Zusammenbruch einzelner Kreditinstitute auch zu keiner allgemeinen Erschütterung des Vertrauens in die Sicherheit des Kreditapparats, sondern allenfalls in einen beschränkten Umfang zu einem vorübergehenden Abzug von Einlagen bei einzelnen Instituten oder zur Verlagerung von Einlagen von kleineren Instituten zu finanzstärkeren unternehmen.

Wenn die Konjunktur allerdings vor einem. Umschlag steht, so kann der Zusammenbruch jedes größeren Wirtschaftsunternehmens die Wirtschaftskrise auslösen. Er wird im allgemeinen auch Kreditinstitute in Mitleidenschaft ziehen, weil Verluste bei Kunden entstehen, der allgemeine Geschäftsrückgang die Rentabilität beeinträchtigt und Zahlungsstockungen bei den Schuldnern und Rückzahlungsansprüche der Gläubiger die Liquidität bedrohen. Eine sich ausbreitende Zahlungsunfähigkeit von Kreditinstituten wird, insbesondere wenn sie zu einem allgemeinen Abzug von Einlagen durch die Bevölkerung führt, zu einer erheblichen Verschärfung der Krise beitragen. Sicherlich mögen gesetzliche Regelungen, die eine Verbesserung der Liquidität, eine angemessene Kapitalausstattung und eine Risikostreuung zum Ziel haben, in Verbindung mit einer straffen. Bankaufsicht die Kreditinstitute weniger krisenanfällig machen. Auch die Gefahr eines "Runs" wird der Gesetzgeber durch Einführung einer Einlagenversicherung, wie sie in den Vereinigten Staaten von Amerika besteht, weitgehend verringern kennen. Die Beschränkung der Zulassung neuer Kreditinstitute und der Ausweitung des Zweigstellennetzes erscheint aber nicht geeignet, der Entstehung von Krisen entgegenzuwirken. Geht die Entwicklung der Wirtschaft zurück, so wird sich der Kreditapparat immer als übersetzt erweisen, da in der Zeit des Aufschwungs stets ein größerer Apparat benötigt wird oder sich wenigstens trägt als während eines wirtschaftlichen Rückschlags. Aber selbst wenn der Kreditapparat künstlich klein gehalten würde, vermöchte dies in keiner Weise zu verhindern, daß Kunden der zugelassenen Kreditinstitute im Zuge der rückläufigen Wirtschaftsentwicklung in größerem Umfang zahlungsunfähig werden und damit den Kreditapparat in die Krise hineinziehen. Abgesehen davon, daß die zahlenmäßige Beschränkung keine Gewähr für eine den jeweiligen konjunkturellen Erfordernissen entsprechende Geschäftspolitik der zugelassenen Institute bietet, läßt sich die Zahl der dauernd benötigten Institute schon deshalb nicht ermitteln, weil die künftige wirtschaftliche Entwicklung und das Ausmaß möglicher wirtschaftlicher Rückschläge nicht voraussehbar sind. Eine Bedürfnisprüfung, die das Ziel hat, dem Entstehen krisenhafter Gefährdungen des Kreditapparats entgegenzuwirken, kann daher nicht sachgemäß gehandhabt werden. Eine solche mehr oder minder willkürliche Maßnahme ist nicht geeignet, die Sicherheit und Ordnung im Kreditwesen zu gewährleisten. Es mag sein, daß die Krisenempfindlichkeit des Kreditapparats geringer wäre, wenn nur einige wenige große Kreditinstitute vorhanden wären, weil eine zusammengeballte Kapitalkraft Verluste leichter zu tragen vermag und weil die in Krisenzeiten besonders bedeutsame Zahlungsbereitschaft bei großen Instituten mit einem umfangreichen Kundenkreis auch belastungsfähiger ist. Doch, bedarf es keines Eingehens auf diese Frage, da der Gesetzgeber nicht eine Zusammenfassung der Kreditinstitute zu größeren, besonders kapitalkräftigen Einheiten vorgesehen, sondern sich darauf beschränkt hat, mit Hilfe der Bedürfnisprüfung einzelne Neubewerber, auch wenn sie die persönlichen und sachlichen Voraussetzungen erfällen, in ihrer Betätigung im Kreditgewerbe zu beschränken. Solange neue Institute überhaupt noch zugelassen werden, läßt sich die Verweigerung der Erlaubnis zur Ausweitung des Zweigstellennetzes eines Instituts mit dem Hinweis, daß der Kreditapparat andernfalls krisenanfälliger wurde, jedenfalls nicht rechtfertigen. Insoweit ist im übrigen auch der Hinweis der Klägerin nicht unberechtigt, daß zur Zeit die Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Bedürfnisprüfung nach gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht gegeben sind, weil die die Zulassungspolitik handhabende Bankenaufsicht nicht zentral zusammengefaßt ist.

Neben der gesamtwirtschaftlichen Notwendigkeit der Erhaltung eines gesunden Kreditapparats und der Sicherung der Wirtschaft vor Krisen ist auch die Sicherung der Währung als schutzwürdiges Gemeinschaftsgut anzusehen.

Die Stabilität der Wahrung kann durch eine unverhältnismäßige Ausweitung des Kreditvolumens der Geldinstitute zweifellos beeinträchtigt werden. Die Kreditausweitung wird aber nicht durch die Anzahl der Kreditinstitute, sondern durch die Gesamtpotenz des Kreditapparats zur Kreditgewährung einerseits und durch die konjunkturellen Erwartungen der Wirtschaft und die Beurteilung der künftigen wirtschaftlichen Entwicklung durch die Kreditinstitute andererseits bestimmt. Das Gesamtkreditpotential wird durch eine Vergrößerung der Zahl der Institute oder durch die Ausweitung des Zweigstellennetzes grundsätzlich nicht erhöht, weil hierdurch im allgemeinen nur Verschiebungen im Kundenkreis herbeigeführt werden. Aber auch die nicht auf einer Abwerbung von Kunden beruhende Neugewinnung von Einlegern, die allerdings eine echte Stärkung des Kreditpotentials zur Folge hat, ist währungspolitisch unbedenklich, weil damit zusätzlich Geld der Bevölkerung unter die kreditpolitische Kontrolle kommt. Sollten sich die Kreditinstitute bereitfinden, das Kreditvolumen in einem mit dir allgemeinen Wirtschaftsentwicklung im Widerspruch stehenden Umfang auszuweiten, so kann hieraus drohenden inflationären Entwicklungen nur mit den kreditpolitischen Mitteln des Notenbanksystems oder mit Kaufkraft stillegenden staatlichen Maßnahmen entgegengewirkt werden. Während Diskont-, Mindestreserven- und Offenmarktpolitik unabhängig von der Zahl der Kreditinstitute betrieben werden können, mag es sein, daß besondere Restriktionsmaßnahmen der Notenbank leichter zu handhaben wären, wenn nur einige wenige Kreditinstitute vorhanden wären. Bloße Erschwernisse bei der Durchführung staatlicher Aufgaben vermögen aber grundsätzlich den Eingriff in die Berufsfreiheit, nicht zu rechtfertigen.

Keinen Anlaß gibt, der Sachverhalt zur Erörterung, ob die Sicherung der Kreditversorgung bestimmter Bevölkerungskreise, die üblicherweise auf bestimmte örtliche Kreditinstitute angewiesen sind, als ein besonders schutzbedürftiges Gemeinschaftsgut angesehen werden kann und ob sich die Erhaltung der Existenzfähigkeit solcher Institute durch Versagung der Zustimmung zur Erweiterung des Zweigstellennetzes anderer Kreditinstitute im Rahmen des Art. 12 GG hält.

Auch die Tatsache, daß die Klägerin bereits das Kreditgewerbe betreibt, steht der Erlaubniserteilung nicht entgegen. Der Senat hat bereits mehrfach ausgesprochen, daß Art. 12 GG grundsätzlich auch die Erweiterung der gewerblichen Betätigung auf einen von dem Unternehmer bisher nicht erfaßten örtlichen Bereich gewährleistet, weil kein sachlicher Grund für eine andere Handhabung erkennbar ist (BVerwGE 5, 286 [291] und 5, 171 [177]). Auch die Ausweitung der beruflichen Betätigung berührt die Berufswahl; Regelungen, die die Errichtung von Zweigniederlassungen oder Zweigstellen entsprechend dem vorhandenen Bedürfnis beschränken, lassen sich daher nicht - wie Maßnahmen zur Gestaltung lediglich der Berufsausübung - auf Zweckmäßigkeitserwägungen (vgl. BVerfGE 7, 405 f. [BVerfG 11.06.1958 - 1 BvR 596/56]) stützen; sie sind vielmehr nur zulässig, soweit überragend wichtigen Gemeinschaftsgütern drohende Gefahren nicht mit weniger einschneidenden Mitteln bekämpft werden können. Die in § 4 Abs. 1 Buchst. b KWG vorgesehenen Zulassungsbeschränkungen sind aber, wie oben dargelegt, zur Bekämpfung der von dem Beklagten befürchteten Gefahren sachlich nicht geeignet.

Die Revision mußte daher zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].