Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.01.1969, Az.: BVerwG IV C 244.65

I.

Die Kläger sind am Flurbereinigungsverfahren M., Landkreis H., beteiligt. Sie haben sich gegen den Kostenverteilungsplan gewandt und u.a. die Höhe der ihnen auferlegten Beitragskosten beanstandet. Der Spruchausschuß beim Flurbereinigungsamt Bamberg gab ihrem Begehren, die Kostenlast zu verringern, nur teilweise statt. Eine weitergehende Freistellung von der Aufbringung der Beiträge lehnte er mit der Begründung ab, die Voraussetzungen für eine Beitragsbefreiung seien nicht erfüllt, das Fehlen allgemeiner sich aus der Flurbereinigung ergebender Vorteile stelle für den einzelnen keine bei der Kostenverteilung zu berücksichtigende offensichtliche und unbillige Härte im Sinn des § 19 Abs. 3 des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) dar.

Das von den Klägern angerufene Flurbereinigungsgericht setzte die Kostenanteile der Kläger weiter herab, im wesentlichen aus folgenden Erwägungen:

Die im Beschwerdebescheid zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung, daß die sich aus der Flurbereinigung ergebenden unterschiedlichen Vorteile der einzelnen Teilnehmer bei der Kostenverteilung nicht zu berücksichtigen seien, sei nicht haltbar. Vielmehr müsse die Beitragspflicht in Beziehung gesetzt werden zu den Vorteilen, die die Teilnehmer aus der Flurbereinigung erhielten. Dies sei schon aus rechtsstaatlichen Gründen geboten. Die Beiträge seien keine Steuern, es müsse ihnen ein Vorteil als Gegenleistung gegenüberstehen. Dies komme auch in § 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbG zum Ausdruck. Danach seien die. Beiträge von den Teilnehmern nach dem Verhältnis des Wertes ihrer neuen Grundstücke zu leisten, soweit nicht im Flurbereinigungsplan anderes festgesetzt werde. Diese Vorschrift sei so zu verstehen, daß der gesetzlich vorgesehene Beitragsmaßstab nur subsidiär gelte. In erster Linie sei es Sache der Flurbereinigungsbehörde, einen Verteilungsmaßstab festzusetzen. Hierbei habe sie auch die den einzelnen Teilnehmern entstehenden unterschiedlichen Vorteile zu berücksichtigen. Soweit es gerechterweise notwendig erscheine, könne sie das Beitragsmaß eines Teilnehmers anders bestimmen oder einen Teilnehmer überhaupt nicht mit einem Beitrag belasten. Wenn ein Teilnehmer keinen oder nur einen geringen Vorteil aus der Flurbereinigung erhalte, so sei die Flurbereinigungsbehörde verpflichtet, vom gesetzlichen Verteilungsmaßstab abzuweichen. Es bleibe ihr nicht überlassen, dies nur ausnahmsweise zu tun. Denn die Berücksichtigung unterschiedlicher Vorteile, bei der Kostenverteilung sei durch die Vorschrift in Abs. 1 des § 19 FlurbG gewährleistet, nicht durch die "Kannvorschrift" in Abs. 3. Diese zuletzt genannte Bestimmung beziehe sich auf Fälle, in denen einem Teilnehmer wegen seiner besonders schwierigen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse die volle Beitragslast nicht zugemutet werden könne, der Besitzstand jedoch Vorteile aus der Flurbereinigung habe.

Auf Grund dieser Erkenntnisse sei das Begehren der Kläger auf weitere Herabsetzung ihrer Kostenanteile berechtigt. Die Flurbereinigung M. habe ihnen nur in unterdurchschnittlichem Maße betriebswirtschaftliche Vorteile gebracht. Ein Teil ihrer alten Grundstücke hätte an der Kreisstraße gelegen und damit günstige Anfahrtsmöglichkeiten besessen. Auch von dem Bau der Uferschutzmauer hätten sie keinen Vorteil gehabt, weil weder ihre Einlage noch ihre Ersatzgrundstücke im Wassereinzugs- oder im Überschwemmungsgebiet lägen. Auch der Zusammenlegungsgrad sei gering. Schließlich sei ihr altes an der Kreisstraße gelegenes Flurstück 97 lediglich verkleinert worden, habe also aus der Umlegung keinen Nutzen gezogen. Aus diesen Gründen sei es gerechtfertigt, die Kostenanteile der Kläger weiter herabzusetzen. Da der Kostenverteilungsplan Bestandteil des Flurbereinigungsplans sei, habe ihn das erkennende Gericht nach seinem Ermessen ändern können.

Die beklagte Teilnehmergemeinschaft hat von der Zulassung der Revision im Urteil des Flurbereinigungsgerichts Gebrauch gemacht. Sie wendet sich gegen die weitergehende Freistellung der Kläger von den Ausführungskosten und meint: Aus den vom Flurbereinigungsgericht dargelegten Gründen könne die Kostenlast der Kläger nicht herabgesetzt werden. Es sei zwar richtig, daß die Beiträge nach § 19 FlurbG nicht voraussetzungslos geschuldet würden, sondern den Ausgleich für einen gewährten Vorteil darstellten. Dieser Vorteil liege in der Verbesserung der Agrarstruktur und in der Steigerung der landwirtschaftlichen Betriebsproduktivität. Unzutreffend sei aber die im angefochtenen Urteil zum Ausdruck kommende Ansicht, die Flurbereinigungsbehörde könne den Beitragsmaßstab für einen Teilnehmer abweichend vom gesetzlichen Verteilungsmaßstab bestimmen, wenn dieser Teilnehmer nur in bescheidenem Maße an den Umlegungsvorteilen beteiligt sei. Der Beitragsmaßstab könne nur einheitlich für alle Beteiligten festgesetzt werden. Hierfür könne aber der sich aus der Umlegung für die einzelnen Teilnehmer ergebende Vorteil nicht zur Grundlage gemacht werden. Vielmehr könnten die unterschiedlichen Vorteile der Beitragspflichtigen nur nach § 19 Abs. 3 FlurbG berücksichtigt werden.

Die Kläger treten dem angefochtenen Urteil mit ergänzenden Ausführungen bei.

Die Parteien haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil erweist sich im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Die Parteien streiten im Revisionsverfahren nur noch darüber, ob einzelne Teilnehmer eines Flurbereinigungsverfahrens von der Aufbringung der auf sie entfallenden Beiträge ganz oder teilweise befreit werden können, wenn sie keinen oder nur einen unverhältnismäßig geringen Vorteil durch die Umlegungsmaßnahmen erlangt haben. Diese Frage ist zu bejahen.

Nicht zu folgen ist allerdings der im angefochtenen Urteil zum Ausdruck kommenden Ansicht, die Berücksichtigung mangelnder Umlegungsvorteile eines Teilnehmers sei durch die Vorschrift in Abs. 1 Satz 2 des § 19 FlurbG gewährleistet, nicht dagegen durch die Vorschrift in Abs. 3. Die zuerst genannte Bestimmung regelt den Maßstab für die Verteilung der Ausführungskosten auf die einzelnen Teilnehmer. Danach sind die Kosten grundsätzlich nach dem Verhältnis der Werte der neuen Grundstücke auf die Teilnehmer umzulegen. Zwar ist die Flurbereinigungsbehörde nach dem 2. Halbsatz der genannten Vorschrift berechtigt, von dem gesetzlichen Beitragsmaßstab abzuweichen. Jedoch kann sie keinen Verteilungsmaßstab festsetzen, der die Heranziehung eines. Teilnehmers von der Größe seiner Umlegungsvorteile abhängig macht. Der Beitragsmaßstab kann nur einheitlich für alle Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens festgesetzt werden. Hierfür kann aber der betriebswirtschaftliche Vorteil, den der einzelne Teilnehmer durch die Umlegungsmaßnahmen erhält, nicht zur Grundlage gemacht werden. Die Erhebung der Beiträge nach dem auf die Vorteile des einzelnen Teilnehmers abstellenden Prinzip, wie sie noch in einigen der früheren Landesgesetze (vgl. für das frühere preußische Recht Holzapfel, Gesetz über die Umlegung von Grundstücken, Bem. 1 zu § 24 UO) vorgesehen war, ist schon durch die Reichsumlegungsordnung vom 16. Juni 1937 als allgemein unbrauchbar (vgl. Hillebrandt-Engels-Geith, Reichsumlegungsordnung, Anm. 3 zu § 20) aufgegeben und durch die Regelung ersetzt worden, daß die Kosten grundsätzlich nach dem Verhältnis des Wertes der neuen Grundstücke zu verteilen sind (§ 20 Abs. 1 Satz 2 RUO). Diese Regelung hat das Flurbereinigungsgesetz in § 19 Abs. 1 Satz 2 übernommen und damit zum Ausdruck gebracht, daß die Erhebung der Beiträge nach einem differenzierten Vorteilsmaßstab schlechthin ausgeschlossen ist (vgl. Steuer, Flurbereinigungsgesetz, 2. Aufl., Anm. 12 zu § 19).

Die Berücksichtigung unterschiedlicher Vorteile der Teilnehmer ist vielmehr durch die Vorschriften in Abs. 2 und 3 des § 19 FlurbG gewährleistet. Soweit eine Beitragsbefreiung in Frage steht, ist Abs. 3 des § 19 FlurbG maßgebend. Danach sind die Flurbereinigungsbehörden ermächtigt, einzelne Teilnehmer ganz oder teilweise von der Aufbringung der Beiträge zu befreien. Voraussetzung ist, daß die Heranziehung zu Beitragsleistungen zu einer offensichtlichen und unbilligen Härte führen würde. Diese Voraussetzung ist gegeben, wenn ein Teilnehmer nicht oder nur in unverhältnismäßig geringem Maße an den allgemeinen Umlegungsvorteilen beteiligt ist. Das ergibt sich aus folgendem:

Nach § 105 FlurbG fällen die zur Ausführung der Flurbereinigung erforderlichen Kosten der Teilnehmergemeinschaft zur Last. Sie ist nach § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG berechtigt, die Ausführungskosten auf die einzelnen Teilnehmer umzulegen. Maßstab für die Verteilung der Kosten ist, wie bereits erwähnt, das Verhältnis der Werte der neuen Grundstücke. Im Flurbereinigungsgesetz wird also, im Gegensatz z.B. zu der früheren preußischen Regelung (vgl. § 24 der Preuß. Umlegungsordnung vom 21. September 1920 [GS. S. 453]), nach der die Beiträge der Teilnehmer nach dem Wert ihrer Teilnahmerechte, also praktisch nach dem Wert ihrer alten Grundstücke, berechnet wurden (vgl. § 24 Abs. 1 PrUO), von vornherein auf die durch die Flurbereinigung verbesserten Grundstücke abgestellt. Diese Regelung läßt erkennen, daß die Beitragspflicht als Ausgleich dafür anzusehen ist, daß die Teilnehmer im allgemeinen durch die Umlegungsmaßnahmen einen betriebswirtschaftlichen Vorteil erlangen, der zu einer Wertsteigerung ihres Grundbesitzes führt. Der Umstand, daß die Heranziehung zu Beitragsleistungen auf dem Prinzip eines solchen allgemeinen Vorteilsausgleichs beruht, ist auch bereits in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Ausdruck gekommen. Nach ständiger Rechtsprechung kann der allgemeine Vorteil, der durch die Flurbereinigung für alle Beteiligten eintritt, bei der Berechnung der Abfindung nicht berücksichtigt werden, eben weil er als Ausgleich für die Beitragsleistungen der Beteiligten anzusehen ist (vgl. u.a. Urteil vom 23. Juni 1959 - BVerwG I C 78.58 -, Buchholz BVerwG 424.01 § 44 Nr. 2 FlurbG mit weiteren Nachweisen).

Der Regelung des § 19 Abs. 1 liegt also die Erwägung zugrunde, daß die Teilnehmer für ihre Beiträge eine Gegenleistung erhalten, nämlich die sich aus der Umlegung im allgemeinen ergebende Wert Steigerung ihrer Besitzstände. Dementsprechend ist es gerechtfertigt, einen Teilnehmer ganz oder teilweise von den Kosten zu befreien, wenn er diese Gegenleistung nicht erhält. Auch dieser Gedanke, daß nämlich die Beitragslast einzelner Teilnehmer mit Rücksicht auf ihre geringe Beteiligung an den Umlegungsvorteilen herabgesetzt werden kann, ist schon in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Ausdruck gekommen. Es ist mehrfach entschieden worden, daß Grundeigentümer, die von der Flurbereinigung keinen oder nur einen geringen Vorteil erwarten können, sich gegen die Einbeziehung ihrer Grundstücke in das Verfahren nicht mit Rücksicht darauf wehren können, daß sie mit Ausführungskosten belastet werden, eben weil sie von den Ausführungskosten ganz oder teilweise befreit werden können (vgl. Urteil vom 3. März 1959 - BVerwG I C 142.56 - in BVerwGE 8, 197 [200]), Beschluß vom 28. Dezember 1960 - BVerwG I B 159.60 - (RdL 1961, 80), Urteil vom 29. März 1968 - BVerwG IV C 104.65 - (RdL 1968, 164).

Die Heranziehung eines Teilnehmers zu Beitragsleistungen ohne Gewährung eines angemessenen Vorteilsausgleichs kann also zu einer offensichtlichen und unbilligen Härte im Sinne des § 19 Abs. 3 FlurbG führen. Das wird regelmäßig anzunehmen sein, wenn ein Teilnehmer entweder überhaupt nicht oder nur in einem unverhältnismäßig geringen Umfang an den Maßnahmen der Flurbereinigung und damit auch nicht an der allgemeinen Wertsteigerung der Besitzstände teilnimmt.

Dies ist nach den Feststellungen der Vorinstanz, an die das Revisionsgericht gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), hier der Fall. Die Kläger sind mit ihrem Besitzstand an den betriebswirtschaftlichen Vorteilen, die das vorliegende Flurbereinigungsverfahren den Teilnehmern gebracht hat, nur geringfügig beteiligt. Die kostspieligen Wegebau- und Hochwasserschutzmaßnahmen haben ihnen nur einen unverhältnismäßig geringen Vorteil, gebracht.

Die Voraussetzungen für eine Beitragsermäßigung sind daher im vorliegenden Fall gegeben. Da es sich bei § 19 Abs. 3 um eine "Kannbestimmung" handelt, liegt die Entscheidung darüber, ob bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen eine Beitragspflicht zu gewähren ist, grundsätzlich im Ermessen der Flurbereinigungsbehörde. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zwar verschiedentlich angedeutet worden, daß einem Teilnehmer, der an den Umlegungsvorteilen nicht oder nur in geringem Maße beteiligt ist, unter Umständen sogar ein Rechtsanspruch auf Freistellung von den Kosten erwachsen kann (vgl. Urteil vom 3. März 1959 a.a.O., Beschluß vom 28. Dezember 1960 a.a.O.). Im einzelnen ist diese Frage, ob und unter welchen Umständen ein Rechtsanspruch des betroffenen Teilnehmers auf eine Beitragsbefreiung bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen besteht, jedoch offengelassen worden. Einer Entscheidung dieser Frage bedarf es auch hier nicht. Welcher Ermessensbereich der Behörde im einzelnen verbleibt, welche Gründe insbesondere die Ablehnung einer Freistellung von den Kosten rechtfertigen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen des § 19 Abs. 3 FlurbG erfüllt sind, kann nämlich hier dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls kann die Behörde eine Beitragsbefreiung nicht - wie es hier geschehen ist - mit der Begründung versagen, die mangelnde Beteiligung eines Teilnehmers an den Umlegungsvorteilen stelle keine bei der Kostenverteilung zu berücksichtigende offensichtliche und unbillige Härte im Sinne des § 19 Abs. 3 FlurbG dar. Insoweit handelt es sich um die Entscheidung über die Frage, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Freistellung von den Kosten erfüllt sind. Darüber steht der Behörde kein Ermessen zu.

Da der Spruchausschuß eine weitergehende Beitragsbefreiung ausschließlich mit dieser Begründung abgelehnt hat, beruht der angefochtene Beschwerdebescheid auf einer unrichtigen Anwendung des § 19 Abs. 3 FlurbG und ist daher fehlerhaft, denn die geringe Beteiligung eines Teilnehmers an den Umlegungsvorteilen kann, wie ausgeführt, durchaus einen bei der Kostenverteilung zu berücksichtigenden Härtefall darstellen.

Da die Kläger an den allgemeinen Vorteilen, die das vorliegende Flurbereinigungsverfahren den Teilnehmern gebracht hat, nur in unverhältnismäßig geringem Umfang beteiligt sind, würde ihre Heranziehung zu den Kosten in der vorgesehenen Höhe unbillig sein. Besondere Gründe, die gleichwohl die Versagung einer weitergehenden Beitragsbefreiung rechtfertigen könnten, sind von der Beklagten nicht geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich. Dementsprechend hat das Flurbereinigungsgericht die Kostenanteile der Kläger zu Recht weiter herabgesetzt.

Das Flurbereinigungsgericht war gemäß § 146 Nr. 2 FlurbG berechtigt, den Kostenverteilungsplan nach seinem Ermessen zu ändern. Nach dieser Vorschrift hat das Flurbereinigungsgericht auch zu prüfen, ob die Behörde ihr Ermessen zweckmäßig ausgeübt hat (vgl. Beschluß vom 25. August 1955 - BVerwG I B 204.54 - [BVerwGE 2, 195]). Es ist ermächtigt, abweichend vom allgemeinen Verwaltungsprozeß, gestaltend in den Flurbereinigungsplan einzugreifen und sachliche Ermessensentscheidungen zu treffen wie die Behörde (vgl. Urteil vom 12. Juli 1962 - BVerwG I C 89.61 - [RdL 1962, 328]). Voraussetzung ist, daß es sich hierbei um die in § 146 FlurbG genannten Fälle handelt, also um solche nach §§ 32 und 59 Abs. 2 FlurbG. Ob diese Voraussetzung in Fällen der vorliegenden Art gegeben ist, hängt davon ab, ob die Entscheidung über eine Beitragsbefreiung nach § 19 Abs. 3 FlurbG stets Bestandteil des Flurbereinigungsplans oder eines Plannachtrags sein muß (vgl. Lindemann und Seehusen in RdL 1963, 29 [30]). Dies ist zu bejahen. Zwar geht aus § 19 Abs. 3 FlurbG nicht hervor, wie und in welcher Form über Anträge auf Preisteilung von den Kosten entschieden werden muß. Jedoch ist es im Interesse aller Beteiligten erforderlich, Beitragsbefreiungen im Flurbereinigungsplan oder einem Nachtrag hierzu offenzulegen. Denn die Freistellung eines Teilnehmers von den Beiträgen führt nach § 19 Abs. 3 stets zu einer Mehrbelastung der übrigen Teilnehmer, die daher Gelegenheit erhalten müssen, sich gegen Beitragsbefreiungen einzelner Teilnehmer zur Wehr zu setzen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].