Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.02.1985, Az.: BVerwG 2 C 31.84

I.

Die Klägerin stand von 13. Dezember 1967 bis 31. Juli 1977 als Volksschullehrerin bzw. Sonderschullehrerin im Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen. Mit Schreiben vom 31. Januar 1977 beantragte sie die Übernahme in den Schuldienst des Beklagten. In diesem Schreiben teilte sie mit, daß ihr Ehemann in M. als Referent für Sonderschulpädagogik am "Institut für Film und Bild in Wissenschaft und Unterricht" tätig und dafür vorübergehend von Schuldienst in Nordrhein-Westfalen beurlaubt worden sei. Mit Wirkung vom 1. August 1977 trat die Klägerin in den Dienst des Beklagten. Vom 1. August 1977 bis einschließlich November 1982 erhielt sie neben dem Grundgehalt den Ortszuschlag der Stufe 2.

In einer Erklärung zum Bezug von Ortszuschlag vom 13. September 1982 gegenüber der Regierung von Oberbayern gab die Klägerin an, daß ihr Mann als Beamter im öffentlichen Dienst stehe. Die Regierung von Oberbayern teilte ihr daraufhin mit Schreiben vom 18. Oktober 1982 mit, daß ihr wegen der Beschäftigung ihres Ehemannes im öffentlichen Dienst seit 1. August 1977 nicht der Ortszuschlag der Stufe 2, sondern der der Stufe 1 und die Hälfte des Unterschiedsbetrages zwischen den Ortszuschlagsstufen 1 und 2 zustehe.

Mit Bescheid vom 17. Dezember 1982 forderte die Regierung von Oberbayern von der Klägerin die Rückzahlung zuviel gezahlter Dienstbezüge in Höhe von 3.828,- DM.

Nach erfolglosem Vorverfahren (Widerspruchsbescheid vom 24. Februar 1983) erhob die Klägerin Klage, die mit Urteil vom 19. September 1983 abgewiesen wurde. Die hiergegen eingelegte Berufung hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 25. April 1984 im wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:

Der Klägerin habe wegen der Beschäftigung ihres Ehemannes im öffentlichen Dienst seit dem 1. August 1977 nicht der Ortszuschlag der Stufe 2, sondern nur der der Stufe 1 und die Hälfte des Unterschiedsbetrages zwischen den Ortszuschlagsstufen 1 und 2 zugestanden. Die Rückforderung der zuviel gezahlten Bezüge regele sich aufgrund von § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchsüber die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Nach dem Grundsatz des § 812 Abs. 1 BGB sei derjenige, der durch Leistung eines anderen auf dessen Kosten etwas ohne rechtlichen Grund erlangt habe, diesem zur Herausgabe verpflichtet. Diese Verpflichtung bestehe auch dann, wenn der rechtliche Grund später wegfalle oder der mit der Leistung nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts bezweckte Erfolg nicht eintrete. Die Klägerin sei aber mit der Einrede des Wegfalls der Bereicherung, der tatsächlich gegeben sei, ausgeschlossen; denn sie hafte nach dem Grundsatz des § 820 Abs. 1 BGB im Sinne von § 818 Abs. 4 BGB verschärft, d.h. grundsätzlich ohne die Möglichkeit, den Wegfall der Bereicherung einzuwenden, weil die Leistung unter dem Vorbehalt gestanden habe, daß ein bestimmtes Ereignis nicht eintrete, das aber doch eingetreten sei. Deshalb habe die Klägerin nicht mit gutem Grunde darauf vertrauen können, daß ihr der gewährte Ortszuschlag ungeschmälert belassen und damit zum Verbrauch zur Verfügung stehen würde.

Das Berufungsgericht hat die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, weil der Rechtsstreit geeignet sei, zu einer Klärung der Rechtsfrage zu führen, ob der ehegattenbezogene Anteil am Ortszuschlag unter dem gesetzlichen Vorbehalt der Rückforderung bei "Wegfall" der Voraussetzungen stehe. Diese Frage müsse im vorliegenden Fall geklärt werden, weil die Klägerin nach Auffassung des Berufungsgerichts den Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung weder kannte noch kennen mußte.

Die Klägerin beantragt,

Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte beantragt,

II.

Die Revision der Klägerin ist begründet. Sie führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile und zur Aufhebung der angefochtenen Bescheide. Der von dem Beklagten geltend gemachte Anspruch auf Rückzahlung der in der Zeit vom 1. August 1977 bis November 1982 gewährten Hälfte des Unterschiedsbetrages zwischen den Ortszuschlagsstufen 1 und 2 ist nicht begründet.

Zutreffend geht das Berufungsgericht davon aus, daß der Klägerin in dem hier maßgeblichen Zeitraum nach § 40 Abs. 5 in Verbindung mit § 40 Abs. 7 Satz 3 BBesG nur der Ortszuschlag der Stufe 1 und die Hälfte des Unterschiedsbetrages der Stufen 1 und 2 zugestanden hat. Es steht somit fest, und insoweit besteht zwischen den Parteien kein Streit, daß die Klägerin die darüber hinausgehenden Beträge im Sinne des § 12 Abs. 2 BBesG ohne rechtlichen Grund erhalten hat und eine Überzahlung entstanden ist.

Die Klägerin kann sich gegenüber der Rückforderung dieser Beträge jedoch nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG in Verbindung mit § 818 Abs. 3 BGB auf den Wegfall der Bereicherung berufen; denn sie hat, wie sich aus den für das Revisionsgericht bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts ergibt (§ 137 Abs. 2 VwGO), die ihr zuviel gezahlten Anteile des Ortszuschlages verbraucht.

Die Klägerin unterliegt nicht der verschärften Haftung gemäß § 819 Abs. 1 in Verbindung mit § 818 Abs. 4 BGB. Eine positive Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grunds liegt, wie das Berufungsgericht bindend festgestellt hat, nicht vor. Der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes steht es aber gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, daß der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Mangel des rechtlichen Grundes offensichtlich, wenn der Empfänger ihn nur deshalb nicht erkannt hat, weil er die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer acht gelassen hat (vgl. Urteile vom 21. April 1982 - BVerwG 6 C 112.78 - [ZBR 1982, 306] und vom 11. September 1984 - BVerwG 2 C 58.81 -). Das Berufungsgericht hat dazu in rechtlicher Würdigung des Sachverhalts im einzelnen dargelegt, daß die Klägerin den Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung nicht kennen mußte. Unter Beachtung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach der Begriff der Sorgfaltsverletzung Bereiche umfaßt, die der der Nachprüfung des Revisionsrichters grundsätzlich entzogenen tatsächlichen Würdigung zuzurechnen sind (vgl. Urteil vom 7. September 1965 - BVerwG 6 C 15.63 - <Buchholz 237.1 Art. 94 BayBG 60 Nr. 4>), vom Revisionsgericht jedoch zu prüfen ist, ob das Berufungsgericht den Rechtsbegriff zutreffend ausgelegt und den entscheidungserheblichen Sachverhalt vollständig gewürdigt hat (vgl. Urteile des Senats vom 6. Mai 1975 - BVerwG 2 C 25.73 - <Buchholz 230 § 49 BRRG Nr. 1> und vom 11. September 1984 - BVerwG 2 C 58.81 -) ist die rechtliche Würdigung durch das Berufungsgericht revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Im übrigen geht der Beklagte in der Revisionserwiderung selbst davon aus, daß der Klägerin ein Sorgfaltsverstoß in dem vorgenannten Umfange nicht vorzuwerfen ist.

Mit Erfolg wendet sich die Revision gegen die rechtliche Würdigung durch das Berufungsgericht, daß die Berufung auf den Wegfall der Bereicherung nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG in Verbindung mit § 820 Abs. 1 Satz 2, § 818 Abs. 4 BGB versagt sei, weil die Hälfte des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages unter einem gesetzlichen Vorbehalt stünde. Die Frage, ob § 820 Abs. 1 Satz 2 BGB auf Fallgestaltungen der vorliegenden Art anzuwenden ist, die das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 26. Mai 1966 - BVerwG 8 C 389.63 - (Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 27) ausdrücklich offengelassen hat, ist zu verneinen.

Nach § 820 Abs. 1 Satz 2, § 818 Abs. 4 BGB greift die verschärfte Haftung ein, wenn die Leistung aus einem Rechtsgrunde, dessen Wegfall nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts als möglich angesehen wurde, erfolgt ist und der Rechtsgrund wegfällt. Nach der zivilrechtlichen Rechtsprechung wird diese Vorschrift auch auf Leistungen unter Vorbehalt angewandt, wenn beide Vertragsteile die Möglichkeit einer Rückforderung unterstellt haben, weil z.B. noch das Bestehen der Schuld geprüft werden muß, es sich mithin um eine vorläufige Leistung handelt (vgl. hierzu Palandt, BGB, 44. Aufl., § 820 Anm. 2 d, e; BGB-RGRK, BGB, 12. Aufl., § 820 Rz. 4; Staudinger, BGB, 12. Aufl., § 820 Rz. 5 und 6; Erman, BGB, 7. Aufl., § 820 Rz. 3). In Anknüpfung hieran hat das Bundesverwaltungsgericht die Regelung des § 820 Abs. 1 Satz 2 BGB nach Maßgabe der gesetzlichen Verweisung u.a. in § 87 Abs. 2 Satz 1 BBG, § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG auch auf unter Vorbehalt geleistete Zahlungen entsprechend angewandt. Derartige Vorbehaltszahlungen hat es bei Abschlagszahlungen anerkannt (BVerwGE 11, 283 <286 f.>[BVerwG 07.12.1960 - VI C 65/57];  13, 248 <249 f. [BVerwG 19.12.1961 - Gr Sen - 1/61]>; 18, 72 <74>; Urteil vom 24. August 1964 - BVerwG 6 C 190.62 - <Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 17>), bei denen sich bereits aus dem Begriff und Wesen der Leistung ergibt, daß sie erst zu einem späteren Zeitpunkt endgültig festgesetzt werden soll, ferner bei Fortzahlung der Bezüge, die einem entlassenen Beamten aufgrund gerichtlichen Vollziehungsaussetzungsbeschlusses mit Rücksicht auf die von ihm gegen die Entlassungsverfügung erhobene - später abgewiesene - Klage gezahlt worden sind (BVerwGE 18, 72;  24, 92 <100>[BVerwG 11.05.1966 - VIII B 109/64]; Urteile vom 13. Oktober 1971 - BVerwG 6 C 137.67 - <Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 48> mit weiteren Nachweisen und vom 25. November 1982 - BVerwG 2 C 12.81 - <Buchholz 235 § 12 BBesG Nr. 2>), sowie bei Anrechnung anderweitiger Arbeitseinkünfte auf das Übergangsgehalt gemäß § 37 G 131 in den bis zum 1. September 1957 geltenden Fassungen (Urteile vom 9. Juli 1959 - BVerwG 2 C 29.59 - <Buchholz 234 § 33 G 131 Nr. 3> und vom 26. Juni 1963 - BVerwG 6 C 177.60 - <Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 11>), weil es sich bei der Festsetzung von Übergangsgehalt in Fällen, in denen eine spätere Anrechnung anderweitiger Einkünfte in Betracht kommt, um eine ihrer Natur nach vorläufige Maßnahme handelt. Einen gesetzesimmanenten Vorbehalt hat das Bundesverwaltungsgericht bei Regelungen über das Ruhen von Versorgungsbezügen angenommen, und zwar nicht nur bei rückwirkender Änderung des Einkommens aus Verwendung im öffentlichen Dienst oder bei rückwirkender Änderung der Versorgung (vgl. u.a. Urteil vom 24. August 1964 - BVerwG 6 C 190.62 - <a.a.O.>; BVerwGE 21, 119 <122>[BVerwG 13.05.1965 - II C 122/62]), sondern auch, wenn der Pensionsregelungsbehörde erst nach der Festsetzung der Versorgung bekannt wird, daß der Versorgungsberechtigte von Anfang an anderweitiges Einkommen aus der Verwendung im öffentlichen Dienst hatte (BVerwGE 16, 2;  25, 291 <295>[BVerwG 24.11.1966 - II C 27/64]), sowie wenn der Versorgungsempfänger seiner Anzeigepflicht nachgekommen ist und der Behörde die für die Ruhensberechnung maßgeblichen Faktoren bekannt waren (vgl. Urteil vom 9. Dezember 1976 - BVerwG 2 C 36.72 - <Buchholz 232 § 158 BBG Nr. 31>; vgl. auch die an die Rechtsprechung zur Ruhensregelung anknüpfende Annahme eines gesetzesimmanenten Vorbehalts bei Anrechnung von Einkünften auf den Unterhaltsbeitrag der nachgeheirateten Witwe <§ 22 Abs. 1 BeamtVG>; BVerwGE 66, 360 <362>[BVerwG 10.02.1983 - 2 C 27/81]). Diese Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die im Anschluß an die zivilrechtliche Judikatur davon ausgeht, daß bei der jeweils gewährten Leistung eine Nachprüfung vorbehalten ist, die Leistung nur vorläufig erbracht wird und von vornherein mit einer Rückzahlungsverpflichtung gerechnet werden muß, läßt sich nicht auf die Gewährung des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages übertragen.

Den Vorschriften über die Gewährung des Ortszuschlages ist kein gesetzlicher Vorbehalt des Inhalts immanent, daß gemäß § 40 Abs. 5 BBesG kein anderer für den Empfang des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages berechtigt ist. Die für die Gewährung des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages maßgebenden Arbeits- und Dienstverhältnisse (§ 40 Abs. 5 und 7 BBesG) knüpfen an eindeutig festliegende Tatbestandsmerkmale an, die bei der Gewährung abschließend zu prüfen sind. Vor Klärung der Anspruchsberechtigung ist dieser Anteil des Ortszuschlages nicht zu zahlen. Die Gewährung des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages ist - auch hinsichtlich der anspruchsberechtigten Person - keine vorläufige Leistung. Dies wäre auch mit der weitgehend auf sozialen Komponenten beruhenden Zweckbestimmung des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages nicht vereinbar. Die Annahme einer Unsicherheit von Anfang an darüber, wem der ehegattenbezogene Anteil des Ortszuschlages nach Maßgabe des § 40 Abs. 5 und 7 BBesG zusteht, scheidet aus. In Betracht kommt allenfalls eine Abschlagszahlung für eine befristete Zeit. Die bei jeder Gewährung von Besoldungs- und Versorgungsbezügen - und so auch beim Ortszuschlag - bestehende Möglichkeit eines späteren Wegfalls der Anspruchsvoraussetzungen begründet allein noch keinen gesetzlichen Vorbehalt. Anderenfalls stünden alle derartigen Leistungen unter einem gesetzlichen Vorbehalt, eine Folge, die der Billigkeitsgesichtspunkte berücksichtigenden bereicherungsrechtlichen Haftung nicht entspricht (vgl. hierzu auch BGH, Urteil vom 10. Juli 1961 - II ZR 258/59 - <JZ 1961, 699> zu § 820 Abs. 1 Satz 1 BGB). Ein solches Ergebnis widerspräche auch dem Grundsatz der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens. Letztlich auch aus ähnlichen Erwägungen hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden, daß aus Gründen der Fürsorgepflicht auch bei einem gewillkürten Vorbehalt dieser nach Art und Umfang auf das Notwendigste zu begrenzen ist (BVerwGE 11, 283 <287>[BVerwG 07.12.1960 - VI C 65/57];  13, 248 <250>[BVerwG 19.12.1961 - Gr Sen - 1/61]; OVG NW, Urteil vom 7. April 1977 - 6 A 916/75 - <ZBR 1977, 230>; Schwegmann/Summer, BBesG, § 12 BBesG Fußn. 128).

Dem Gesichtspunkt, daß die Regelung des § 40 Abs. 5 und 7 BBesG von dem Gedanken bestimmt ist, eine Belastung der öffentlichen Kassen durch eine doppelte Alimentation zu vermeiden (vgl. hierzu auch BVerwGE 57, 183 <185>[BVerwG 13.12.1978 - 6 C 46/78]), kommt gegenüber diesen Erwägungen keine ausschlaggebende Bedeutung zu. In Übereinstimmung hiermit hat der erkennende Senat im Urteil vom 6. Mai 1975 - BVerwG 2 C 25.73 - (Buchholz 230 § 49 BRRG Nr. 1) auch entschieden, daß das ebenfalls der Vermeidung einer doppelten Alimentation dienende Verbot der Doppelbesoldung (§ 49 BRRG F. 1965; vgl. nunmehr § 5 BBesG) keinen gesetzlichen Vorbehalt enthält, weil die allein bestehende Ungewißheit, aus welchem Amt der Beamte Dienstbezüge enthält - wie hier die Anspruchsberechtigung nach Maßgabe des § 40 Abs. 5 und 7 BBesG - bei Gewährung der Leistungen zu klären ist und allenfalls eine Leistung unter einem befristeten ausdrücklichen Vorbehalt bis zu dieser Klärung in Betracht kommt. - Im übrigen entsprach eine Doppelleistung des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages an zwei im öffentlichen Dienst tätige Personen oder Versorgungsberechtigte - ebenso wie der kinderbezogenen Anteile - ursprünglich dem geltenden Recht. Die eine Doppelleistung verhindernde Konkurrenzregelung des § 40 Abs. 5 BBesG ist - wie § 40 Abs. 6 und 7 BBesG - erst mit Wirkung vom 1. Januar 1976 durch Art. 1 § 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur (Haushaltsstrukturgesetz - HStruktG) vom 18. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3091) in das Bundesbesoldungsgesetz eingefügt worden (vgl. im übrigen auch BVerwGE 57, 183).

Daraus folgt auch, daß die Zahl der Dienst- und Arbeitsverhältnisse, die nach Maßgabe des § 40 Abs. 7 BBesG als öffentlicher Dienst gelten, sowie der Umstand, daß sich die für eine Änderung der Berechtigung zum Bezug des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages maßgebenden Ereignisse regelmäßig außerhalb der Sphäre des Dienstherrn vollziehen, zu keiner anderen Beurteilung der Rechtslage führen. Sie rechtfertigen es nicht, daß sich das Risiko eines Fehlers bei Gewährung des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages aufgrund der komplexen, nicht ohne weiteres für jeden Beamten überschaubaren gesetzlichen Regelung durch Annahme eines gesetzlichen Vorbehalts stets zu Lasten des Beamten auswirkt. Die tatsächliche Kenntnis der für eine Änderung der Berechtigung maßgebenden Vorgänge nach Maßgabe des § 40 Abs. 5 und 7 BBesG sich zu verschaffen, kann im übrigen für einen Dienstherrn aufgrund entsprechender Vergleichsmitteilungen nicht schwieriger sein als für den Beamten. Hat der Beamte derartige Kenntnisse oder hätte er sie aufgrund konkreter Anhaltspunkte haben müssen, so führt die Regelung des § 12 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BBesG in Verbindung mit § 819 Abs. 1, § 818 Abs. 4 BGB grundsätzlich zu vertretbaren Ergebnissen. Der Dienstherr hat es in der Hand, auch durch eine klare und eindeutige Abfassung von Fragebögen, die der jeweilige Beamte gemäß seinen Dienstpflichten zur Vermeidung einer Haftung gemäß § 78 BBG wahrheitsgemäß und vollständig zu beantworten hat (vgl. hierzu u.a. Urteil vom 29. August 1977 - BVerwG 6 C 68.72 - <Buchholz 232 § 78 BBG Nr. 23>), und durch entsprechende Merkblätter von vornherein eine doppelte Auszahlung des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages weitgehend auszuschließen.

Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum gesetzlichen Vorbehalt bei Ruhensregelungen ist nicht zu schließen, daß auch bei der Gewährung des ehegattenbezogenen Anteils des Ortszuschlages von einem entsprechenden gesetzlichen Vorbehalt auszugehen ist. Diese Rechtsprechung beruht auf einer anders konzipierten rechtlichen Regelung im Versorgungsrecht, nach der - anders als hier - die Ruhensberechnungen - jedenfalls in der Regel - keine endgültigen Bescheide sind und den Vorbehalt einer späteren Änderung in sich tragen. Aufgrund der gesetzlich genau festgelegten Ruhegehaltshöchstgrenze hat jeder Versorgungsempfänger von vornherein aufgrund der bei ihm vorausgesetzten Kenntnisse (vgl. u.a. Urteil vom 9. Dezember 1976 - BVerwG 2 C 36.72 - <a.a.O.>, BVerwGE 21, 119 <122>[BVerwG 13.05.1965 - II C 122/62]) davon auszugehen, daß eine - ihm als Empfänger beider Bezüge typischerweise bekannte - Änderung der einen Bezüge eine Änderung der anderen Bezüge zur Folge haben kann (vgl. u.a. auch BVerfGE 46, 97 <114>[BVerfG 11.10.1977 - 2 BvR 407/76]). Diese an rechtliche Besonderheiten im Versorgungsrecht anknüpfende Rechtsprechung ist einer erweiternden Anwendung auf andere Fallgestaltungen nicht zugänglich, die - wie hier - eindeutig die Voraussetzungen des § 820 Abs. 1 Satz 2 BGB nicht erfüllen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Beschluss

2.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).