Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.06.1995, Az.: BVerwG 8 C 30/93

I.

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag für die Kosten der erstmaligen Herstellung der Dottinger Straße. Er ist Eigentümer des an diese Straße angrenzenden Grundstücks Flurstück 1756/7. Von der in einem beplanten Gebiet gelegenen Dottinger Straße zweigt in südlicher Richtung eine 5 bis 6 m breite, ebenfalls als Dottinger Straße bezeichnete Sackgasse ab, die nach ca. 30 m Länge in östlicher Richtung abknickt und nach ca. weiteren 90 m in einem Wendehammer endet.

Mit Bescheid vom 23. Oktober 1987 zog die Beklagte den Kläger auf der Grundlage ihrer Erschließungsbeitragssatzung vom 22. November 1983 für die Kosten der erstmaligen Herstellung der Dottinger Straße zu einem Erschließungsbeitrag von 13 775 DM heran. Bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands ließ die Beklagte die Grundstücke unberücksichtigt, die einzig an die vorbezeichnete Sackgasse grenzen.

Der vom Kläger eingelegte Widerspruch blieb ebenso wie ein von ihm hilfsweise gestellter Erlaßantrag unbeschieden. Seine Untätigkeitsklage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 12. Juni 1991 als unbegründet abgewiesen. Im Rahmen des Berufungsverfahrens hat die Beklagte ihre Beitragsforderung auf 9 190,91 DM reduziert; mit Blick auf den Reduzierungsbetrag haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt. Durch Urteil vom 29. April 1993 hat das Berufungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Hauptsache für erledigt erklärt worden ist, den angefochtenen Beitragsbescheid aufgehoben, soweit mit ihm noch ein über 7 266,54 DM hinausgehender Erschließungsbeitrag verlangt wird, und im übrigen die Berufung zurückgewiesen.

Der Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten sei dem Grunde nach nicht zu beanstanden; er finde in der formell und materiell rechtmäßigen Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten eine tragfähige Rechtsgrundlage. Gegen die Höhe des von der Beklagten ermittelten beitragsfähigen Erschließungsaufwands bestünden ebenfalls keine durchgreifenden Bedenken. Jedoch habe die Beklagte den auf das Grundstück des Klägers entfallenden Erschließungsbeitrag deshalb zu hoch festgesetzt, weil sie den umlagefähigen Erschließungsaufwand zu Unrecht nicht auf sämtliche Grundstücke verteilt habe, die durch die Dottinger Straße im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen werden. Berücksichtige man alle erschlossenen Grundstücke bei der Aufwandsverteilung, reduziere sich der vom Kläger zu zahlende Erschließungsbeitrag auf 7 266,54 DM.

Entgegen der Ansicht der Beklagten seien an der Aufwandsverteilung zu beteiligen auch die Grundstücke, die an die vom Hauptzug der Dottinger Straße abzweigende Sackgasse grenzen. Diese Grundstücke würden ebenfalls von der abgerechneten Dottinger Straße erschlossen, weil die Sackgasse lediglich unselbständiger Bestandteil dieser Straße sei. Für diese Annahme spreche ausschlaggebend das Maß der Abhängigkeit zwischen der Sackgasse und dem Hauptzug der Dottinger Straße. Eine Verbindungsfunktion mit dem übrigen Straßennetz komme der Sackgasse nicht zu. Vielmehr sei sie ausschließlich auf den Hauptzug der Dottinger Straße angewiesen. Überdies spreche auch die geringe Anzahl der durch die Sackgasse zusätzlich erschlossenen vier Baugrundstücke für die Unselbständigkeit dieser Erschließungsanlage. Zwar weise die Sackgasse einschließlich ihres Wendehammers eine Ausdehnung von insgesamt ca. 120 m auf. Doch stehe das nicht der Annahme entgegen, daß sie ein unselbständiger Bestandteil des 357 m langen Hauptzugs der Dottinger Straße sei. Denn eine starre Richtzahl in dem Sinne, daß eine Stichstraße mit einer Ausdehnung von über 100 m Länge zwingend als eine selbständige Verkehrsanlage angesehen werden müsse, bestehe nicht.

Unter Berücksichtigung aller durch die Dottinger Straße erschlossenen Grundstücke bei der Aufwandsverteilung ergebe sich auf der Grundlage der von der Beklagten vorgelegten Vergleichsberechnung vom 5. April 1993 eine Gesamtnutzungsfläche von 27 167,96 qm. Darin enthalten sei das Grundstück Flurstück 1715/8 mit einer Nutzungsfläche von 545 qm. Dieses Grundstück, das im Bereich des Einmündungstrichters der Dottinger Straße in die Kreisstraße 6501 liegt, weise nach den Festsetzungen des Bebauungsplans "Dottinger Straße I" eine gemeinsame Grenze mit der Dottinger Straße von 5 m auf. Es sei mithin auch als durch diese Erschließungsanlage erschlossen anzusehen. Werde der umlagefähige Erschließungsaufwand in Höhe von 265 739,68 DM auf die Gesamtnutzungsfläche von 27 167,96 qm verteilt, ergebe sich ein Beitragssatz pro Quadratmeter Nutzungsfläche von 9,78 DM und entfalle auf das Grundstück des Klägers ein Erschließungsbeitrag von 7 266,54 DM.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision der Beklagten, mit der sie eine Verletzung von Bundesrecht rügt und eine Zurückweisung der Berufung auch insoweit begehrt, als ihr durch das Berufungsgericht stattgegeben worden ist.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision der Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die abschließende Beurteilung erfordert weitere tatsächliche Feststellungen; das nötigt zur Zurückverweisung.

Die Beteiligten streiten ausschließlich über die Höhe des von der Beklagten für die Kosten der erstmaligen Herstellung der Dottinger Straße verlangten Erschließungsbeitrags; mit Blick auf das an den Hauptzug der Dottinger Straße angrenzende Grundstück des Klägers ist hinsichtlich der Beitragspflicht dem Grunde nach für durchgreifende Bedenken auch nichts ersichtlich. Selbst hinsichtlich der Höhe des auf das Grundstück des Klägers entfallenden Erschließungsbeitrags sind die Beteiligten unterschiedlicher Ansicht lediglich insoweit, als es darum geht, ob - erstens - die südlich vom Hauptzug der Dottinger Straße abzweigende, befahrbare Sackgasse eine erschließungsrechtlich selbständige oder unselbständige Verkehrsanlage ist und ob - zweitens - das im Bereich des Einmündungstrichters der Dottinger Straße in die Kreisstraße 6701 gelegene Grundstück Flurstück 1750/8 durch die Kreisstraße und zusätzlich durch die Dottinger Straße gemäß § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen wird. Das Berufungsgericht meint, die Sackgasse sei ein unselbständiger Bestandteil der Dottinger Straße und das Flurstück 1750/8 sei auch durch die Dottinger Straße erschlossen. Beide Annahmen halten einer bundesrechtlichen Überprüfung nicht stand.

1. Das Berufungsgericht stellt fest, die 5 bis 6 m breite, ebenfalls als Dottinger Straße bezeichnete Sackgasse zweige südlich vom Hauptzug der Dottinger Straße ab, knicke nach ca. 30 m nahezu rechtwinklig in östlicher Richtung ab und ende nach ca. weiteren 90 m in einem Wendehammer. Da die Stichstraße auf dieser weiteren Länge von ca. 90 m in etwa parallel zum Hauptzug der Dottinger Straße verlaufe, erschließe sie zusätzlich lediglich vier Baugrundstücke. Auf der Grundlage dieser tatsächlichen Feststellungen nimmt das Berufungsgericht an, die Sackgasse sei als erschließungsrechtlich unselbständig zu qualifizieren. Dafür spreche durchgreifend ihre funktionelle Abhängigkeit vom Hauptzug der Dottinger Straße sowie die geringe Anzahl der durch sie zusätzlich erschlossenen Baugrundstücke. Dagegen sei unerheblich, daß die Stichstraße einschließlich ihres Wendehammers eine Ausdehnung von insgesamt ca. 120 m aufweise; denn eine starre Richtzahl in dem Sinne, daß eine Sackgasse von mehr als 100 m Länge stets als erschließungsrechtlich selbständig angesehen werden müsse, gebe es nicht. Die damit gekennzeichnete Ansicht des Berufungsgerichts ist nicht mit Bundesrecht vereinbar.

Bei der Abgrenzung zwischen erschließungsrechtlich selbständigen und erschließungsrechtlich unselbständigen öffentlichen, mit Kraftfahrzeugen aller Art befahrbaren Anlagen geht es der Sache nach um eine Differenzierung zwischen (schon) selbständigen Anbaustraßen (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) und (noch) unselbständigen Zufahrten als "Anhängseln" der selbständigen Anbaustraßen, von denen sie abzweigen. Unselbständige Zufahrten werden in der Regel angelegt, um die Bebauung von nicht unmittelbar an eine selbständige Erschließungsstraße angrenzenden Grundstücken zu ermöglichen; gleichwohl ist Erschließungsanlage für solche Grundstücke nicht die unselbständige Zufahrt, sondern die Anbaustraße, in die diese Zufahrt einmündet. Angesichts dessen hat das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung (vgl. statt vieler Urteil vom 25. Januar 1985 - BVerwG 8 C 106.83 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 59 (S. 78, 80) m.w.N.) entschieden, für die Beantwortung der Frage, ob im Einzelfall eine befahrbare Verkehrsanlage als (nur) mehr oder weniger große unselbständige Zufahrt oder als (schon) selbständige Anbaustraße zu qualifizieren ist, sei - von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen (vgl. dazu namentlich Urteil vom 18. Mai 1990 - BVerwG 8 C 80.88 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG/BauGB Nr. 61 S. 59 (62 f.) m.w.N.) - ausschlaggebend abzustellen auf den Gesamteindruck, den die jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter von der zu beurteilenden Anlage vermitteln. In diesem Zusammenhang komme neben ihrer Ausdehnung und der Zahl der durch sie erschlossenen Grundstücke vor allem dem Maß der Abhängigkeit zwischen ihr und der Straße, in die sie einmündet, Bedeutung zu. Das Maß der Abhängigkeit sei deshalb von besonderem Gewicht, weil eine Verkehrsanlage ohne Verbindungsfunktion (Sackgasse) ausschließlich auf die Straße angewiesen sei, von der sie abzweigt, sie darin einer unselbständigen Zufahrt ähnele und deshalb der Eindruck der Unselbständigkeit häufig auch noch bei einer Ausdehnung erhalten bleibe, bei der eine Anlage mit Verbindungsfunktion schon den Eindruck der Selbständigkeit erwecke (vgl. dazu etwa Urteil vom 9. November 1984 - BVerwG 8 C 77.83 - BVerwGE 70, 247 (250) [BVerwG 09.11.1984 - 8 C 77/83]).

Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, daß grundsätzlich alle abzweigenden befahrbaren Verkehrsanlagen als erschließungsrechtlich unselbständig zu qualifizieren sind, die nach den tatsächlichen Verhältnissen den Eindruck einer Zufahrt vermitteln, d.h. die (ungefähr) wie eine Zufahrt aussehen. Da eine Zufahrt typischerweise ohne Weiterfahrmöglichkeit endet, typischerweise nur eine bestimmte Tiefe aufweist und ebenso typischerweise gerade, also nicht in Kurven (zu den nach hinten versetzt liegenden Grundstücken und Garagen) verläuft, hat das Bundesverwaltungsgericht (vgl. unter anderem Urteil vom 9. November 1984 - BVerwG 8 C 77.83 - a.a.O., S. 251) erkannt, eine bis zu 100 m tiefe, nicht verzweigte im Sinne von nicht abknickende Stichstraße (Sackgasse) ähnele einer typischen Zufahrt derart, daß sie wie diese regelmäßig als unselbständig zu qualifizieren sei. Das bezeichnet indessen lediglich die Regel und läßt Raum für Ausnahmen: Sind z.B. die anliegenden Grundstücke entsprechend geschnitten, und werden an beiden Seiten einer etwa 80 m tiefen Sackgasse jeweils 8 m breite Reihenhäuser errichtet, verändert sich angesichts der "Bebauungsmassierung" der Eindruck von der abzweigenden Anlage; eine solche Anlage ähnelt nicht mehr einer unselbständigen Zufahrt, so daß sie ungeachtet ihrer vollständigen Abhängigkeit und ihrer geringen Tiefe von unter 100 m nicht mehr als unselbständig angesehen werden kann. Ferner ist nicht auszuschließen, daß im Einzelfall eine Zufahrt beispielsweise nach 20 oder 30 m abknickt und zu einem - von ihr aus gesehen - etwa 5 oder 10 m zurückliegenden Grundstück bzw. einer entsprechend zurückliegenden Garage weiterführt; folglich kann auch eine dementsprechend gestaltete Sackgasse im Einzelfall unselbständig sein. Diese und ähnliche Ausnahmen berühren indes nicht die nach der gekennzeichneten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Abgrenzung zwischen erschließungsrechtlich selb- und unselbständigen Verkehrsanlagen maßgebende Regel, nach der sich eine von einer Anbaustraße abzweigende befahrbare Sackgasse erst dann mit der Folge "zu weit" vom Bild einer typischen Zufahrt entfernt, daß sie nicht mehr als erschließungsrechtlich unselbständig zu qualifizieren ist, wenn sie entweder länger als 100 m ist oder vor Erreichen dieser Länge (mehr oder weniger) rechtwinklig abknickt oder sich verzeigt.

Bei Anwendung dieser Regel bestehen auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts keine Zweifel, daß die vom Hauptzug der Dottinger Straße abzweigende Sackgasse als erschließungsrechtlich selbständig anzusehen ist. Dafür spricht zum einen ihre Länge von ca. 120 m und zum anderen der Umstand, daß sie - von der Einmündung in den Hauptzug der Dottinger Straße aus betrachtet - nach ca. 30 m rechtwinklig abknickt und sodann parallel zum Hauptzug der Dottinger Straße weiterverläuft. Bestätigt wird die Annahme der Selbständigkeit der Sackgasse durch die Anzahl der durch sie im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossenen Grundstücke; diese Anzahl steht in einem angemessenen Verhältnis zur Ausdehnung der zu beurteilenden Verkehrsanlage (vgl. dazu Urteil vom 9. November 1984 - BVerwG 8 C 77.83 - a.a.O., S. 251). Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts kommt es in diesem Zusammenhang nicht auf die Anzahl der zusätzlich durch die abzweigende Straße erschlossenen, sondern auf die Anzahl der an sie angrenzenden und erschlossenen Grundstücke an (vgl. zu diesem Ansatz schon Urteil vom 2. Juli 1982 - BVerwG 8 C 28, 30 und 33.81 - BVerwGE 66, 69 (74)). Denn die den Gesamteindruck der zu beurteilenden Anlage mitbestimmende Ausdehnung steht typischerweise in einem Verhältnis zur Anzahl der angrenzenden, durch sie (erst- oder zweit-)erschlossenen, nicht aber zur Anzahl der ausschließlich durch sie, nicht auch durch andere Anbaustraßen erschlossenen Grundstücke.

2. Das Berufungsgericht nimmt an, das Grundstück 1750/8, das im Bereich der Einmündung der Dottinger Straße in die Kreisstraße 6701 liegt, werde (auch) durch die Dottinger Straße im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen. Denn - so führt es zur Begründung aus - dieses "Grundstück ... weist nach den Festsetzungen des Bebauungsplans 'Dottinger Straße I' eine gemeinsame Grenze mit der Dottinger Straße von ca. 5 m auf" (BU S. 14). Dieser Hinweis auf die Festsetzungen des genannten Bebauungsplans trägt seine Rechtsansicht nicht. Das Berufungsgericht hat die sich in diesem Zusammenhang aus dem materiellen Recht (§ 127 Abs. 2 Nr. 1, § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB) ergebenden Anforderungen an eine hinreichende Sachaufklärung verkannt. Darin liegt eine Verletzung von Bundesrecht.

Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts kommt es für die Beurteilung des Erschlossenseins eines Grundstücks nicht ausschlaggebend auf die Festsetzungen eines Bebauungsplans an. Die Beantwortung der Frage nach dem Erschlossensein hängt - hier - vielmehr zunächst einmal davon ab, was alles die "Dottinger Straße" ist, d.h., welche Flächen zur Dottinger Straße und welche zu einer anderen (Anbau-)Straße (hier: Kreisstraße 6701) gehören; das richtet sich nicht nach dem Bebauungsplan, sondern nach den tatsächlichen Verhältnissen. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. unter anderem Urteil vom 10. Dezember 1993 - BVerwG 8 C 59.91 - Buchholz 406.11 § 127 BauGB Nr. 72 S. 110 (111) m.w.N.) ist der Begriff der beitragsfähigen Erschließungsanlage kein Begriff des Planungs-, sondern ein Begriff des Erschließungsbeitragsrechts. Dieser Begriff stellt ab auf eine natürliche Betrachtungsweise; maßgebend ist das durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägte Erscheinungsbild. Erst wenn auf dieser Grundlage geklärt ist, was die maßgebende Erschließungsanlage ist, kann die sich anschließende Frage beantwortet werden, welche Grundstücke von dieser Anlage erschlossen werden. Das sind die Grundstücke, denen die betreffende Anbaustraße die Bebaubarkeit vermittelt, d.h. die Grundstücke, die der betreffenden Straße wegen bebauungs- und bauordnungsrechtlich bebaubar im Sinne des § 133 Abs. 1 BauGB sind. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts erlauben weder eine Beurteilung, was alles an Fläche zur Dottinger Straße gehört, noch welchen Grundstücken diese Anlage eine derartige Bebaubarkeit vermittelt.

Dr. Kleinvogel

Prof. Dr. Driehaus

Dr. Silberkuhl

Dr. Honnacker

Sailer