Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.12.1992, Az.: BVerwG 7 C 16/92

1. a) Das angefochtene Urteil geht im Ergebnis zutreffend davon aus, daß die Klägerinnen rechtzeitig (vgl. § 70 Abs. 1 VwGO) Widerspruch gegen den Investitionsbescheid vom 2. April 1991 erhoben haben.

Die Beklagte hat im Zuge eines von den Klägerinnen gegen sie angestrengten einstweiligen Rechtsschutzverfahrens eine Kopie des Widerspruchsschreiben erhalten, wie den betreffenden Gerichtsakten zu entnehmen ist. Dem beim Kreisgericht gestellten Antrag, der Beklagten und dem Beigeladenen im Wege der einstweiligen Verfügung die Vollziehung der Grundbucheintragung zu untersagen, war neben anderen Anlagen auch eine Kopie des Widerspruchsschreibens beigefügt. Am 18. April 1991 wurde vom Kammervorsitzenden verfügt, eine Ausfertigung des am gleichen Tag erlassenen Gerichtsbeschlusses mit Kopien der Blätter 1-62 der Gerichtsakte - das Widerspruchsschreiben ist dort als Blatt 59/60 abgeheftet - an die damaligen Antragsgegner zuzustellen. Die Beklagte hat den Zugang der Sendung einschließlich der beigefügten Anlagen durch Empfangsbekenntnis ausdrücklich bestätigt. Diese Form der Übermittlung stellt einen ordnungsgemäßen Zugang des Widerspruchsschreibens dar, weil es mit Wissen und Willen der Klägerinnen in den Verfügungsbereich der Beklagten gelangt ist.

Der Widerspruch ist entgegen der Auffassung der Beklagten auch "schriftlich" (vgl. § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO) erhoben worden. Diesem Erfordernis wird bei bestimmenden Schriftsätzen in der Regel zwar nur durch eine eigenhändige Unterschrift genügt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 26. Juni 1980 - BVerwG 7 B 160.79 - Buchholz 310 § 81 VwGO Nr. 8). Daran fehlt es bei der bloßen Kopie eine Schreibens. Doch gilt ausnahmsweise etwas anderes, wenn sich aus dem Schriftsatz allein oder in Verbindung mit beigefügten Unterlagen die Urheberschaft und der Wille, das Schreiben in den Rechtsverkehr zu bringen, hinreichend sicher ergeben, ohne daß darüber Beweis erhoben werden müßte (vgl. BVerwG, Beschluß vom 26. Juni 1980 a.a.O. m. w. N. sowie Urteil vom 6. Dezember 1988 - BVerwGE 81, 32 (35 f.) [BVerwG 06.12.1988 - 9 C 40/87] m. w. N.). So verhält es sich hier. Die der Beklagten zugegangene Kopie des Widerspruchsschreibens war der von den Bevollmächtigten der Klägerinnen beglaubigten Abschrift der Antragsschrift vom 11. April 1991 beigefügt. Damit konnte für die Beklagte kein Zweifel daran bestehen, daß die Widerspruchsschrift tatsächlich von den Klägerinnen stammte und willentlich in den Rechtsverkehr gebracht worden war.

b) Die Klägerinnen besitzen für ihre Anfechtungsklage auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Dieses ist nicht deshalb entfallen, weil der Beigeladene Eigentümer des anmeldebelasteten Grundstücks geworden ist. Denn mit der Aufhebung des dem Beigeladenen erteilten Investitionsbescheides würde eine wesentliche rechtliche Voraussetzung für das Wiederaufleben des von den Klägerinnen angemeldeten Anspruchs auf Rückübertragung des Eigentums am Grundstück eintreten. Das ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

Die Investitionsbescheinigung vom 2. April 1991 ist zwar unter der Geltung des Gesetzes über besondere Investitionen in dem in Art. 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet (Investitionsgesetz - BInvG -) in der am 29. März 1991 in Kraft getretenen Fassung des Art. 2 des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen - PrBHG - vom 22. März 1991 (BGBl. I S. 766) erteilt worden; die Rechtswirkungen, die mit ihrer Aufhebung verbunden sind, bestimmen sich jedoch nicht mehr nach den Vorschriften dieses Gesetzes, sondern nach den Bestimmungen des Gesetzes über den Vorrang für Investitionen bei Rückübertragungsansprüchen nach dem Vermögensgesetz (Investitionsvorranggesetz - InVorG -), das nach Art. 6 des Gesetzes zur Änderung des Vermögensgesetzes und anderer Vorschriften (2. Vermögensrechtsänderungsgesetz - 2. VermRÄndG -) vom 14. Juli 1992 (BGBl. I S. 1257) am 22. Juli 1992 - und damit während des Revisionsverfahrens - in Kraft getreten ist (Art. 152. VermRÄndG). Diese Bestimmungen sind hier deshalb als Maßstab der revisionsgerichtlichen Beurteilung heranzuziehen, weil sie auch vom Tatsachengericht zugrunde zu legen wären, sofern dieses zum gegenwärtigen Zeitpunkt über die Rechtsfolgen einer Aufhebung der streitigen Investitionsbescheinigung zu befinden hätte (vgl. BVerwGE 41, 227 (230 f.) [BVerwG 01.12.1972 - IV C 6/71];  50, 49 (51) [BVerwG 11.12.1975 - II C 3/74]).

Nach der Überleitungsvorschrift des Art. 14 Abs. 5 Satz 2 des Zweiten Vermögensrechtsänderungsgesetzes stehen Investitionsbescheinigungen nach dem Investitionsgesetz und Entscheidungen nach § 3 a des Vermögensgesetzes den Investitionsvorrangbescheiden nach dem Investitionsvorranggesetz gleich. Der Gesetzgeber hat damit aus Gründen der Vereinfachung und Beschleunigung den nach altem Recht erteilten Bescheinigungen die Rechtswirkungen der nach neuem Recht erlassenen Bescheide verliehen. Das neue Recht gilt auch für die Rechtsfolgen einer nach Inkrafttreten des Zweiten Vermögensrechtsänderungsgesetzes erfolgenden Aufhebung von Altbescheiden. Gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 InVorG ist bei Aufhebung eines Investitionsvorrangbescheids ein bereits an den Erwerber übereigneter Vermögenswert zurückzuübertragen. Bei Grundstücken und Gebäuden ist zusätzlich § 20 der Grundstücksverkehrsordnung - GVO - i. d. F. der Bekanntmachung vom 3. August 1992 (BGBl. I S. 1477) zu beachten (§ 12 Abs. 3 Satz 2 InVorG). Danach werden zwar die gemäß § 2 Abs. 1 GVO genehmigungspflichtigen Rechtsgeschäfte, insbesondere auch die Übereignung, nicht kraft Gesetzes unwirksam (vgl. § 20 Abs. 1 GVO); es entsteht aber ein schuldrechtlicher Rückabwicklungsanspruch des Verfügungsberechtigten, unter Umständen sogar des Rückübertragungsberechtigten (vgl. näher § 20 Abs. 2 und 3 GVO). Wird der Vermögenswert wegen einer solchen Aufhebung auf den Verfügungsberechtigten übertragen, lebt der Rückübertragungsanspruch des Berechtigten wieder auf (§ 11 Abs. 2 Satz 2 InVorG).

Das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerinnen für eine Anfechtung der Investitionsbescheinigung vom 2. April 1991 entfällt auch nicht mit Blick auf die Bestimmung des § 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG, wonach in bestimmten Fällen trotz Aufhebung des Investitionsvorrangbescheides Ansprüche auf Rückübertragung und Wertersatz nicht bestehen. Der Senat kann offenlassen, unter welchen Voraussetzungen diese Regelung auch auf Investitionsbescheinigungen alten Rechts anzuwenden ist (vgl. Art. 14 Abs. 5 Satz 3 2. VermRÄndG). Denn die genannte Vorschrift kann hier schon deshalb nicht zum Zuge kommen, weil der Beigeladene nicht, wie von § 12 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 InVorG gefordert, mit der tatsächlichen Durchführung der "zugesagten" Investition nachhaltig begonnen hat. Der Beigeladene hat nämlich, wie im folgenden unter 2. noch näher dazulegen ist, ein wesentlich anderes Vorhaben als dasjenige zu verwirklichen begonnen, das Gegenstand der angefochtenen Investitionsbescheinigung ist.

Daß für die Veräußerung des Grundstücks eine Grundstücksverkehrsgenehmigung erteilt worden ist, die die Klägerinnen nicht angefochten haben, führt gleichfalls nicht zum Verlust ihres Rechtsschutzbedürfnisses. Es kann dahinstehen, ob diese Genehmigung überhaupt noch rechtliche Wirkungen entfalten konnte, nachdem zuvor schon eine die Grundstücksverkehrsgenehmigung ersetzende Investitionsbescheinigung (vgl. § 2 Abs. 3 BInvG) ergangen war. Jedenfalls stünde auch eine wirksame Grundstücksverkehrsgenehmigung nicht den Rückübertragungsansprüchen der §§ 12 Abs. 3 InVorG, 20 GVO sowie des § 11 Abs. 2 Satz 2 InVorG entgegen. Diese schuldrechtlichen Rückabwicklungsansprüche entstehen nämlich bereits mit der Aufhebung des Investitionsvorrangbescheides bzw. der Investitionsbescheinigung alten Rechts, weil dadurch der materielle Rechtsgrund für das Behaltendürfen des vom Investor Erworbenen weggefallen ist.

Schließlich entfällt das Rechtsschutzbedürfnis auch nicht mit Blick auf die Tatsache, daß die Klägerinnen ihren Rückübertragungsanspruch abgetreten haben und diesen Anspruch nur noch in Prozeßstandschaft für den Zessionar, Herrn H., geltend machen (vgl. § 173 VwGO in Verbindung mit §§ 265, 325 Abs. 1 ZPO). Zwar ist nach § 4 Abs. 5 InVorG ein Zessionar, der - wie hier - nicht Angehöriger (vgl. § 20 Abs. 5 VwVfG) des Anmelders ist, am Verfahren nach dem Investitionsvorranggesetz nicht beteiligt. Herr H. wäre also an einem vom Beigeladenen für das geänderte Investitionskonzept eingeleiteten neuen Investitionsvorrangverfahren nicht zu beteiligen und könnte sich insbesondere nicht auf den Anmeldervorrang (§ 7 Abs. 1 InVorG) berufen. Doch ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt offen, ob der Beigeladene einen neuen Antrag stellen wird und ob einem solchen Antrag stattgegeben würde.

2. Die Auffassung des Kreisgerichts, der Bescheid vom 2. April 1991 und der dazu ergangene Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 1991 seien rechtswidrig und verletzten die Klägerinnen in ihren Rechten, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Maßstab für diese Prüfung sind nicht die Vorschriften des Investitionsvorranggesetzes, denn die Übergangsregelung in Art. 14 Abs. 5 Satz 2 2. VermRÄndG stellt Investitionsbescheide nach dem Investitionsgesetz und Entscheidungen nach § 3 a des Vermögensgesetzes nur in ihren Rechtswirkungen, nicht aber in ihren Erteilungsvoraussetzungen den Investitionsvorrangbescheiden gleich. Demgemäß beurteilt sich die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheinigung nach Maßgabe der Vorschriften des Investitionsgesetzes i. d. F. des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen - PrHB - vom 22. März 1991. Dies ergibt sich aus der Überleitungsbestimmung des Art. 13 Satz 1 PrHBG. Sie sieht vor, daß die in Art. 2 PrHBG enthaltenen Änderungen des Investitionsgesetzes auf Verfahren anzuwenden sind, die - wie hier - vor deren Inkrafttreten begonnen, aber noch nicht durch eine Entscheidung der Behörde abgeschlossen worden waren. Dagegen findet im vorliegenden Fall die Bestimmung des § 3 a des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz - VermG -) i. d. F. der Bekanntmachung vom 18. April 1991 (BGBl. I S. 957) und damit auch die in Abs. 9 Satz 2 der Vorschrift enthaltene Regelung über den Vorrang des Vermögensgesetzes keine Anwendung. Dies ergibt sich gleichfalls aus der bereits genannten Überleitungsbestimmung des Art. 13 Satz 1 PrHBG; sie läßt die in Art. 1 PrHBG erfolgten Änderungen des Vermögensgesetzes unerwähnt. Daraus ist zu schließen, daß diese Änderungen auf bereits eingeleitete Verfahren nach dem Investitionsgesetz nicht angewendet werden sollten. Der Gesetzgeber wollte damit dem Umstand Rechnung tragen, daß ein kraft Gesetzes angeordneter Übergang in das neuartige, anders strukturierte Verfahren des § 3 a VermG, in dem der Verfügungsberechtigte selbst über das Vorliegen investiver Zwecke zu entscheiden hat, zu unerwünschten Vollzugsschwierigkeiten hätte führen können. Die so verstandene Überleitungsbestimmung schließt es freilich nicht aus, ein nach dem Investitionsgesetz begonnenes Verfahren im Einvernehmen der Beteiligten nach Maßgabe des § 3 a VermG weiterzuführen. Im vorliegenden Fall hat die Beklagte jedenfalls zutreffend das Verfahren auf der Grundlage des Investitionsgesetzes fortgesetzt, auch wenn sie die mittlerweile in Kraft getretenen Änderungen des Gesetzes offenbar übersehen hat.

Die angefochtene Investitionsbescheinigung in Gestalt des Widerspruchsbescheids ist rechtswidrig, weil der Beigeladene das Vorhaben, für das die Bescheinigung erteilt wurde, noch während des Widerspruchsverfahrens aufgegeben hat. Der den Rechtsbehelf der Klägerinnen zurückweisende Widerspruchsbescheid bezieht sich damit auf ein Vorhaben, für das zu diesem Zeitpunkt die Voraussetzungen für die Anerkennung besonderer Investitionszwecke (vgl. § 1 BInvG) nicht mehr vorlagen.

Investitions(vorrang)bescheide dürfen nur für ein konkretes Vorhaben, d. h. nur für eine bestimmte investive Maßnahme (§§ 1 Abs. 1, 1 a bis 1 c BInvG, nunmehr § 2 InVorG), nur für einen bestimmten besonderen Investitionszweck (§ 1 Abs. 2 BInvG, nunmehr § 3 InVorG) und nur zugunsten eines Vorhabenträgers erteilt werden, der nach seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen hinreichende Gewähr für die Verwirklichung eben dieses Vorhabens bietet (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BInvG, nunmehr § 4 Abs. 1 Satz 1 InVorG). Damit die zuständige Behörde und der anzuhörende Berechtigte (Anmelder) das Vorliegen dieser Voraussetzungen überprüfen können, muß der Investor einen Plan vorlegen, der die wesentlichen Merkmale des Vorhabens aufzeigt (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BInvG, nunmehr § 4 Abs. 3 InVorG). Stellt sich noch während des Verwaltungsverfahrens heraus, daß der Investor sein Vorhaben nicht mehr verwirklichen will oder kann und statt dessen ein anderes oder wesentlich geändertes Vorhaben durchführen möchte, muß auf der Grundlage eines entsprechenden neuen Vorhabenplanes ein neues Verwaltungsverfahren eingeleitet werden. Denn nur auf diese Weise kann die Behörde feststellen, ob das neue Vorhaben die gesetzlichen Anforderungen erfüllt, und dem Anmelder Gelegenheit geben, seine Rechte auch gegenüber dem neuen Konzept des Investors zu wahren. Ein solches neues Verfahren wird auch dann erforderlich, wenn das alte Vorhaben erst im Verlauf des Widerspruchsverfahrens aufgegeben wird, wobei der Senat hier offenlassen kann, ob dies immer zur Rückgabe des Verfahrens an die Ausgangsbehörde zwingt oder ob auch die Widerspruchsbehörde das Verfahren weiterführen darf.

Nach den für das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Kreisgerichts (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) hat der Beigeladene - für die Beklagte erkennbar - zum Zeitpunkt des Erlasses der Widerspruchsentscheidung sein bisheriges Vorhaben zugunsten eines anderen Bau- und Nutzungskonzepts aufgeben müssen, weil entgegen den Annahmen des Ausgangsbescheids vom 2. April 1991 sowohl die Errichtung eines Kellergeschosses als auch der Ausbau eines zweiten Obergeschosses aus bautechnischen bzw. denkmalpflegerischen Gründen nicht möglich waren. Diese neue Sachlage hat zu wesentlichen Änderungen des Bau- und Nutzungskonzeptes geführt. Zum einen war der für eine gewerbliche Nutzung zur Verfügung stehende Raum erheblich reduziert. Sodann weicht das neue Vorhaben nach Gegenstand und Art der Nutzung deutlich von den bisherigen Vorstellungen ab: aus dem Bierkeller, dem Café/Restaurant, der Produktion von Backwaren und Speisen sowie den Büroräumen ist ein Hotelbetrieb mit angeschlossener Gaststätte geworden. Diese Änderungen lassen auch eine Verringerung der Anzahl der entstehenden Arbeitsplätze erwarten. Alles in allem waren die Änderungen so einschneidend, daß die Beurteilungsgrundlage des Ausgangsbescheides entfallen und eine erneute Prüfung auf Grund eines ordnungsgemäßen Antrags des Beigeladenen geboten war. Eine solche Prüfung durch die Beklagte hat bislang nicht stattgefunden.

Der Senat hat erwogen, ob bei Sachverhalten wie dem vorliegenden die Vorschrift des § 1 d Abs. 2 BInvG (vgl. nunmehr § 15 Abs. 1 InVorG) entsprechend angewendet werden kann. Nach Satz 1 dieser Bestimmung ist die Investitionsbescheinigung zu widerrufen, wenn das Vorhaben nicht innerhalb der gesetzten Frist durchgeführt oder das Grundstück oder Gebäude nicht oder nicht mehr für den darin genannten Zweck verwendet wird. Der Widerruf ist aber ausgeschlossen, wenn das Vorhaben nachhaltig begonnen worden ist und seine Nichtdurchführung oder wesentliche Änderung auf dringende betriebliche Erfordernisse zurückzuführen ist (vgl. § 1 d Abs. 2 Satz 2 BInvG bzw. § 15 Abs. 1 Satz 2 InVorG). Führen dringende betriebliche Erfordernisse nicht erst nach Abschluß des Verwaltungsverfahrens, sondern schon im Verlauf eines Widerspruchsverfahrens zu derartigen Änderungen, so mag daran gedacht werden, den durch die genannten Vorschriften vermittelten Schutz des Investors auch schon in diesem Verfahrensstadium greifen zu lassen; dies könnte zur Folge haben, daß ein auf die Tatsache der wesentlichen Änderung gestützter Widerspruch keinen Erfolg haben kann, wenn die Voraussetzungen für einen Ausschluß des Widerrufs gegeben wären. Der Senat braucht indessen zu diesen Fragen nicht abschließend Stellung zu nehmen. Denn die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 1 d Abs. 2 Satz 2 BInvG waren im hier zu entscheidenden Fall schon deshalb nicht erfüllt, weil der Beigeladene bei Erlaß des Widerspruchsbescheids mit dem geänderten Vorhaben noch nicht begonnen hatte.

Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich die Annahme des Kreisgerichts, daß die Klägerinnen als Berechtigte im Sinne von § 2 Abs. 1 VermG durch die angefochtenen rechtswidrigen Bescheide in ihren Rechten verletzt werden (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). In welchem Maß die Berechtigtenstellung eines Anmelders für den Erfolg seines Rechtsmittels gegen einen Investitions(vorrang)bescheid bereits geklärt sein muß, braucht aus Anlaß des vorliegenden Falles nicht entschieden zu werden. Denn das Kreisgericht hat es aufgrund der von der Revision nicht angegriffenen Würdigung des Sachverhaltes als feststehend angesehen, daß das Grundstück von einer Maßnahme im Sinne von § 1 Abs. 2 VermG betroffen ist.