Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.10.1985, Az.: BVerwG 6 C 3.84

I.

Der Kläger steht als Beamter bei der Flugsicherungsstelle Nürnberg im Dienst der Beklagten. Zur Flugsicherungsstelle Nürnberg gehört neben der Dienststelle am Nürnberger Flughafen auch die Sendestelle H., die 12,5 km von der Wohnung des Klägers in Nürnberg entfernt in ausmärkischem Gebiet gelegen und nicht mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu erreichen ist. Die Sendestelle war im Januar 1980 nicht mit Sozialeinrichtungen ausgestattet. Für den Betrieb der Sendestelle stehen fünf Beamte zur Verfügung, von denen jeweils zwei dort im monatlichen Wechsel Dienst tun. Nachdem die Bundesanstalt für Flugsicherung die Sendestelle H. für das dort eingesetzte Personal zur Dienststätte erklärt hatte, teilte die Flugsicherungsstelle Nürnberg den Beschäftigten mit, daß künftig ein regelmäßiger Personaltransport zwischen der Dienststelle am Flughafen Nürnberg und der Sendestelle nicht mehr stattfinde. Bei Ausfall des privaten Kraftfahrzeugs sei der Dienst zu den üblichen Zeiten am Flughafen anzutreten und zu beenden. Auf Antrag werde ein Fahrkostenzuschuß in Form von Wegegeldentschädigung gewährt.

Im Monat Januar 1980 verrichtete der Kläger an sechzehn Tagen Wartungs- und Instandsetzungsarbeiten an der Sendestelle H., wobei er jeweils von seiner Wohnung mit einem privateigenen Personenkraftwagen zu der Sendestelle fuhr und an vierzehn Tagen von dort unmittelbar zu seiner Wohnung zurückkehrte; an den beiden übrigen Tagen fuhr er vor Dienstschluß zunächst zur Flugsicherungsstelle Nürnberg, um an Dienstbesprechungen teilzunehmen. Seinen Antrag, ihm für diese Einsätze Fahrkostenerstattung in Form von Wegstreckenentschädigung und Tagegeld zu gewähren, lehnte die Bundesanstalt für Flugsicherung durch Bescheid vom 14. Juli 1980 mit der Begründung ab, daß die Sendestelle H. während dieser Einsätze im reisekostenrechtlichen Sinn Dienstort des Klägers sei, weshalb die Fahrten nicht als Dienstreisen anzusehen seien. Der Widerspruch des Klägers gegen diesen Bescheid blieb ohne Erfolg, wobei sich die Beklagte erneut bereit erklärte, dem Kläger gemäß dem Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 18. Februar 1976 (Geschäfts.Z. D III 6 - 222 139/1) einen Fahrkostenzuschuß zu gewähren.

Der Kläger hat daraufhin beim Verwaltungsgericht Klage erhoben mit dem Antrag,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Beklagte unter Aufhebung der ergangenen Bescheide verpflichtet, dem Kläger zu den Aufwendungen für seine Fahrten zur Sendestelle H. im Januar 1980 Reisekosten in Gestalt der Wegstreckenentschädigung und der Aufwandsvergütung zu gewähren; im übrigen hat es die Klage abgewiesen und die Berufung zurückgewiesen. Das Urteil beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Der Kläger habe zur Abgeltung seiner durch die Einsätze in der Sendestelle H. im Januar 1980 verursachten Mehraufwendungen Anspruch auf Reisekostenvergütung, da er zur Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben Dienstreisen im Sinne des § 2 Abs. 2 BRKG unternommen habe. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Sendestelle H. nicht als Dienstort des Klägers anzusehen. Der Begriff des Dienstortes sei in Auslegung der reisekostenrechtlichen Regelungen nach objektiven Maßstäben zu bestimmen, so daß es auf das Fernschreiben der Bundesanstalt für Flugsicherung und die Dienstanweisung der Flugsicherungsstelle Nürnberg vom 10. Januar 1980 nicht ankomme.

Der Dienstort eines Beamten (im reisekostenrechtlichen Sinn) sei grundsätzlich die politische Gemeinde, in der die Dienststelle, der er zugewiesen sei, ihren Sitz habe. Sofern eine (unselbständige) Nebenstelle oder ein Teil der Dienststelle in einer anderen Gemeinde eingerichtet sei, komme diese als Dienstort für die dort eingesetzten Beamten nur in Betracht, wenn die Beamten ihren Dienst - auf einen längeren Zeitraum bezogen - ausschließlich oder überwiegend dort zu verrichten hätten. Die Gemeinde, in der sich eine Nebenstelle oder ein Teil der Dienststelle befinde, stelle dann aber keinen weiteren, sondern den (einzigen) Dienstort der dort tätigen Beamten dar. Dienststelle des Klägers sei die Flugsicherungsstelle Nürnberg, deren Sitz in Nürnberg (Flughafen) sei. Da er in der Sendestelle H. im jährlichen Durchschnitt nur etwa ein Drittel seiner Arbeitszeit verbringe, könne hier eine Ausnahme von dem Grundsatz der Identität von Dienststellensitz und Dienstort nicht Platz greifen.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß Dienstort des Beamten jeder Ort sei, an dem er "regelmäßig" Dienstgeschäfte zu erledigen habe, sei mit dem sich aus dem Zusammenhang der reisekostenrechtlichen Vorschriften ergebenden Sinn der gesetzlichen Regelung nicht zu vereinbaren. Sie widerspreche insbesondere den Regelungen in § 17 Abs. 1 und § 18 BRKG, wonach die Häufigkeit, Regelmäßigkeit oder Gleichartigkeit von Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften nicht deren Qualifizierung als Dienstreisen ausschließe, sondern lediglich eine andere Art der Reisekostenvergütung nach sich ziehen könne. Diese Vorschriften seien, wenn die Auffassung des Verwaltungsgerichts richtig sei, weitgehend überflüssig. Als Dienstreisen könnten dann Reisen zur Wahrnehmung von Dienstgeschäften nur dann gewertet werden, wenn sie nicht dem typischen Aufgabenbereich des Beamten zu - zuordnen seien.

Der Kläger könne daher als Ersatz der ihm durch die Benutzung seines Kraftfahrzeuges entstandenen Auslagen eine Wegstreckenentschädigung nach § 6 BRKG verlangen. Ein Tagegeld nach § 9 BRKG stehe ihm dagegen nicht zu, da er zu dem in § 17 Abs. 1 Satz 1 BRKG bezeichneten Kreis von Dienstreisenden gehöre, denen erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein entstünden. Seine Fahrten zur Sendestelle H. seien nämlich "häufige Dienstreisen nach demselben Ort" im Sinne dieser Vorschrift. Die dadurch begründete gesetzliche Vermutung sei durch die Umstände des Falles nicht widerlegt.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassene Revision eingelegt. Sie beantragt sinngemäß, das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. November 1983 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. August 1982 zurückzuweisen.

Die Beklagte rügt die unrichtige Anwendung des § 2 Abs. 2 BRKG und macht geltend, die Sendestelle H. sei als eigenständiger weiterer Dienstort des Klägers anzusehen. Ein Beamter könne mehrere Dienstorte haben, wenn er an den Dienststätten jeweils regelmäßig Dienst leisten müsse, wobei der Begriff der "Regelmäßigkeit" so auszulegen sei, daß die ausgeübten Tätigkeiten zum üblichen Arbeitsbereich des Beamten gehörten und ein nicht unerhebliches Ausmaß dieses Bereichs einnehmen würden. Diese Voraussetzungen seien bei dem Kläger gegeben, da seine Tätigkeit in der Flugsicherungsstelle Nürnberg und in der Sendestelle H. in seiner dienstlichen Gewichtung als in etwa gleichrangig zu werten sei. Dieses Ergebnis werde dadurch bestätigt, daß sich die Wohnung des Klägers im Einzugsbereich sowohl des Flughafens Nürnberg als auch der Sendestelle befinde. Könne der Beamte bei Versetzungen innerhalb des Einzugsbereiches weder die Erstattung von Umzugskosten noch Trennungsgeld verlangen, so könne er bei täglichen Fahrten zu diesem Teil der Dienststelle reisekostenrechtlich nicht besser gestellt sein als für Fahrten zum anderen Teil der Dienststelle. Dem Kläger könne über den im Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 8. März 1976 geregelten Fahrkostenzuschuß hinaus keine Reisekostenvergütung gewährt werden.

Der Kläger beantragt,

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt hat sich an dem Verfahren beteiligt. Er trägt vor, daß ein Beamter reisekostenrechtlich nicht mehrere Dienstorte haben könne. Die Bestimmung des Dienstortes nach dem Umfang der Dienstleistung folge auch aus der Verzahnung des Reisekostenrechts mit dem Trennungsgeld- und Umzugskostenrecht. Wenn reisekostenrechtlich mehrere Dienstorte nebeneinander ohne Erstattung der Mehraufwendungen in Betracht kämen, könne dies zu unbilligen und sogar zu unzumutbaren Härten führen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Dem Kläger steht für seine Fahrten zu der Sendestelle H. im Januar 1980 ein Anspruch auf Wegstreckenentschädigung sowie auf Aufwandsvergütung zu.

Die rechtliche Beurteilung des Klagebegehrens hat von der gesetzlichen Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 2 des Bundesreisekostengesetzes - BRKG - auszugehen, wonach Dienstreisen im Sinne dieses Gesetzes Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes sind, die von der zuständigen Behörde schriftlich angeordnet oder genehmigt worden sind. Gemäß § 2 Abs. 1 BRKG sind Dienstreisende Personen, die eine Dienstreise ausführen. Im Mittelpunkt des Rechtsstreits steht demnach die Frage, ob der Kläger dadurch, daß er im Januar 1980 aufgrund der Dienstanweisung Nr. 1/80 des Leiters der Flugsicherungsstelle Nürnberg an sechzehn Tagen zur Durchführung von Wartungs- und Instandsetzungsarbeiten zur Sendestelle H. fuhr, Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften "außerhalb des Dienstortes" unternommen hat. Das hat das Berufungsgericht zutreffend mit der Begründung bejaht, daß die Sendestelle H. nicht als eigenständiger weiterer Dienstort des Klägers anzusehen ist.

Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, daß es für die Anwendung des § 2 Abs. 2 BRKG nicht darauf ankommt, ob die Behörde im konkreten Fall den Ort der Dienstleistung eines Beamten zu dessen Dienstort erklärt hat. Behördlichen Verfügungen kommt insoweit lediglich deklaratorische Bedeutung zu. Der Begriff des "Dienstortes" in dieser Vorschrift bedarf vielmehr der Auslegung nach den für die Gesetzesauslegung allgemein geltenden Kriterien. Maßgebend ist somit der in der Vorschrift zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut, aus dem Zusammenhang, in dem der Gesetzesbegriff steht, sowie aus dem Sinn und Zweck der Regelung und ihrer Entstehungsgeschichte ergibt (vgl. BVerwGE 52, 84 <86>[BVerwG 11.02.1977 - VI C 135/74];  66, 360 <363>[BVerwG 08.02.1983 - 9 CB 698/82];  70, 211 <212>[BVerwG 19.10.1984 - 8 C 52/83]). Hiernach ist als Dienstort eines Beamten im reisekostenrechtlichen Sinne grundsätzlich die politische Gemeinde anzusehen, in der die Behörde oder Dienststelle ihren Sitz hat, der der Beamte als Inhaber einer Planstelle oder aufgrund einer Abordnung zugewiesen ist. Befinden sich Teile oder Nebenstellen der Behörde oder Dienststelle in einer anderen Gemeinde, so ist als Dienstort des Beamten der Ort anzusehen, in dem er - längere Zeit hindurch - ständig oder überwiegend Dienst leisten muß. Der Beamte hat demnach reisekostenrechtlich nur einen Dienstort (vgl. Kopicki/Irlenbusch, Reisekostenrecht des Bundes Teil B, § 2 BRKG Anm. 20; Schenker/Schulz, Reisekostenrecht, 8. Aufl., S. 15).

Dienstort des Klägers war sonach im Januar 1980 Nürnberg, da er nach den Feststellungen der Vorinstanz damals im jährlichen Durchschnitt vorwiegend in der Flugsicherungsstelle am Flughafen Nürnberg tätig war und nur ein Drittel seiner Dienstzeit in der Sendestelle H. verbracht hat. An diese tatsächlichen Feststellungen ist das Revisionsgericht mangels zulässiger und begründeter Verfahrensrügen gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Das Vorbringen der Revision, die Tätigkeit des Klägers in der Flugsicherungsstelle Nürnberg und in der Sendestelle H. sei in seiner dienstlichen Gewichtung als in etwa gleichrangig zu werten, kann daher im Revisionsverfahren nicht berücksichtigt werden.

Zu dieser Auslegung des Begriffs des Dienstortes in § 2 Abs. 2 BRKG steht die im Schrifttum teilweise vertretene Auffassung in Widerspruch, daß ein Beamter, wenn er seine Dienstgeschäfte regelmäßig in mehreren Gemeinden verrichten muß, mehrere Dienstorte hat (vgl. Meyer/Fricke, Reisekosten im öffentlichen Dienst, Bd. 1, § 2 BRKG RN 49; Folter, Das Reisekostenrecht des öffentlichen Dienstes, Bd. 1, § 2 BRKG Rdnr. 17). Als "regelmäßig" wird dabei eine Dienstleistung dann angesehen, wenn Tätigkeiten ausgeübt werden, die zum üblichen Aufgabenbereich des Beamten gehören und ein nicht unerhebliches Ausmaß dieses Bereiches einnehmen. Diese Auslegung ist jedoch, wie das Berufungsgericht zu Recht dargelegt hat, nicht mit dem Sinn und Zweck der Regelung vereinbar, wie er sich aus dem Gesamtzusammenhang der reisekostenrechtlichen Vorschriften ergibt. Denn nach § 17 Abs. 1 BRKG erhalten Dienstreisende, die häufig Dienstreisen nach demselben Ort unternehmen und denen daher erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft entstehen, anstelle der Reisekostenvergütung im Sinne des § 4 Nrn. 3 bis 5 und 7 eine Aufwandsvergütung. § 18 BRKG ermöglicht bei regelmäßigen oder gleichartigen Dienstreisen oder Dienstgängen im Interesse der Verwaltungsvereinfachung eine Pauschalierung der Reisekostenvergütungen. Beiden Vorschriften ist zu entnehmen, daß allein die Regelmäßigkeit oder Häufigkeit von dienstlich veranlaßten Reisen des Beamten zu einem bestimmten Ort nicht dazu führt, diesen die Eigenschaft von Dienstreisen abzusprechen. Diese Auffassung liegt auch dem Urteil des erkennenden Senats vom 30. Oktober 1981 - BVerwG 6 C 1.80 - (ZBR 1982, 180) zugrunde; denn in dieser Entscheidung wird davon ausgegangen, daß ein Lehrer, der regelmäßig außerhalb seines Dienst- und Wohnortes Unterricht an einem weiteren Schulort erteilt, zu dem in § 17 Abs. 1 Satz 1 BRKG bezeichneten Kreis von Dienstreisenden gehört.

Der Hinweis der Revision, die Sendestelle H. stelle für den Kläger auch deshalb einen weiteren Dienstort dar, weil sich sowohl die Sendestelle als auch die Wohnung des Klägers im Einzugsbereich des Flughafens Nürnberg gemäß § 2 Abs. 6 BUKG befänden, verkennt, daß die in dieser Vorschrift sowie in § 1 Abs. 3 TGV enthaltene Erweiterung des inländischen Dienstortes um sein inländisches Einzugsgebiet nicht in das Bundesreisekostengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1973 (BGBl. I S. 1621) übernommen worden ist. Eine sinngemäße Anwendung dieser Einzugsgebietsregelung im Geltungsbereich des Bundesreisekostengesetzes ist demnach unzulässig. Der Begriff des Dienstortes in § 2 Abs. 2 BRKG ist von der Regelung des § 2 Abs. 6 BUKG unabhängig.

Da der Kläger die Fahrten zur Sendestelle H. im Januar 1980 mit einem ihm gehörenden Kraftfahrzeug zurückgelegt hat, ist ihm für diese Strecke gemäß § 6 BRKG Wegstreckenentschädigung zu gewähren. Bei der Berechnung dieser Entschädigung ist jedoch zu berücksichtigen, daß das Reisekostenrecht neben dem Gebot der Sparsamkeit von dem Grundsatz bestimmt wird, daß nur die dienstlich veranlaßten notwendigen Mehr aufwendungen zu erstatten sind (§ 3 Abs. 1 BRKG). Die Dienstreise soll dem Beamten keine wirtschaftlichen Nachteile, aber auch keine besonderen Vorteile verschaffen (BVerwGE 36, 33 [BVerwG 16.07.1970 - BVerwG II C 32.68] <37>[BVerwG 16.07.1970 - II C 32/68];  60, 56 <59>[BVerwG 18.02.1980 - 6 C 108/78];  67, 157 <159>[BVerwG 28.04.1983 - 3 C 54/82]). Die Erstattung von Reisekosten kommt demnach nur in Betracht, wenn der Beamte Aufwendungen machen mußte, die nicht durch seine allgemeine Lebensführung verursacht sind. Das erfordert einen rechnerischen Vergleich zwischen den ihm durch die Dienstreisen entstandenen Aufwendungen und den Kosten, die ihm dadurch entstehen würden, daß er andernfalls von seiner Wohnung zur Dienststelle und zurück fahren müßte. Im vorliegenden Fall geht aus der Reisekostenrechnung des Klägers hervor, daß er die sechzehn Fahrten zur Sendestelle H. jeweils von seiner Wohnung aus unternommen hat und an vierzehn Tagen bei Dienstschluß unmittelbar zu seiner Wohnung zurückgekehrt ist; an zwei Tagen fuhr er vor Dienstschluß zunächst zur Flugsicherungsstelle Nürnberg, um dort an Dienstbesprechungen teilzunehmen. Der durch die Wegstreckenentschädigung abzugeltende Aufwand beläuft sich demnach auf die Differenz zwischen den dienstlich veranlaßten Fahrkosten und den der allgemeinen Lebensführung zuzurechnenden Kosten der Fahrten des Klägers zwischen seiner Wohnung und der Dienststelle am Flughafen Nürnberg.

Weiter steht dem Kläger für die Tage, an denen er in der Sendestelle H. Wartungs- und Instandsetzungsarbeiten ausgeführt hat, Aufwandsvergütung nach § 17 Abs. 1 BRKG zu. Nach dieser Vorschrift erhalten Dienstreisende, denen erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein entstehen (z.B. bei Dienstreisen innerhalb eines Amts- oder Dienstbezirks, bei bestimmten Dienstzweigen oder Dienstgeschäften oder häufigen Dienstreisen nach demselben Ort und in denselben Bezirk), nach näherer Bestimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten unmittelbar nachgeordneten Behörde anstelle der Reisekostenvergütung im Sinne des § 4 Nrn. 3 bis 5 und 7 entsprechend der notwendigen Mehrauslagen eine Aufwandsvergütung. Dabei ist nicht entscheidend, ob im vorliegenden Fall bereits eine derartige "nähere Bestimmung" ergangen ist. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die materiellrechtlichen Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des § 17 Abs. 1 BRKG unmittelbar in dieser Vorschrift geregelt (vgl. Urteile vom 26. Juli 1976 - BVerwG 6 C 152.73 - <Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 67 = ZBR 1977, 31> und vom 30. Oktober 1981 - BVerwG 6 C 1.80 - <a.a.O.>). Die Vorschrift des § 17 Abs. 1 BRKG bestimmt unmittelbar den Kreis der davon betroffenen Dienstreisenden und nimmt diese damit kraft Gesetzes von der normalen Reisekostenvergütung aus. Der näheren Bestimmung der obersten Dienstbehörde ist danach nur die inhaltliche Ausgestaltung der Aufwandsvergütung überlassen.

Daß dem Kläger durch die "häufigen Dienstreisen nach demselben Ort" im Sinne des § 17 Abs. 1 BRKG erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für die Verpflegung entstanden sind, kann nicht zweifelhaft sein. Der Vorschrift des § 17 Abs. 1 BRKG liegt wie allen reisekostenrechtlichen Regelungen eine generalisierende Betrachtungsweise zugrunde. Sie erfordert es daher nicht, daß dem einzelnen Dienstreisenden geringere Aufwendungen entstehen, sondern geht von den üblicherweise gegebenen Verhältnissen aus. Für die Gewährung einer Aufwandsvergütung genügt, daß es sich um Dienstreisen handelt, für die regelmäßig, also bei üblichem Verlauf, geringere Aufwendungen als allgemein entstehen (Urteil vom 30. Oktober 1981 - BVerwG 6 C 1.80 <a.a.O.> m. Nachw.). Die in der Vorschrift genannten Anwendungsbeispiele haben zwar nicht die Bedeutung von (ausfüllungsbedürftigen) Gesetzestatbeständen, bei deren Vorliegen ohne weitere Sachprüfung anstelle von Reisekostenvergütung eine Aufwandsvergütung zu gewähren ist. Es handelt sich vielmehr um eine gesetzliche Vermutung, deren Richtigkeit im Falle besonderer Umstände widerlegt werden kann. Dabei ist davon auszugehen, daß ein Beamter, der häufiger Dienstreisen an denselben Ort zu unternehmen hat, die örtlichen Gegebenheiten, insbesondere preisgünstige Einkaufs-, Speise- und Übernachungsmöglichkeiten kennt und von ihnen aufgrund des für das Reisekostenrecht geltenden Sparsamkeitsgrundsatzes (§ 3 Abs. 2 BRKG) auch Gebrauch macht. Dies gilt auch für den Kläger. Die Eigenart seines Dienstes schloß es nicht aus, im Januar 1980, als in der Sendestelle H. noch keine Kochgelegenheit vorhanden war und die Trinkwasserversorgung noch nicht gesichert war, die für die Gestaltung der Reiseaufwendungen maßgeblichen Verhältnisse in der Umgebung der Sendestelle kennenzulernen und für sich zu nutzen.

Die Revision ist nach alledem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.